大湄公河次區(qū)域合作機制：問題與對策

任 娜 郭延軍

近年來，大湄公河次區(qū)域開發(fā)進入快速發(fā)展階段，各國對大湄公河次區(qū)域的關(guān)注程度不斷上升，投入不斷加大，各種合作機制和開發(fā)項目應(yīng)運而生，有效地促進了次區(qū)域的經(jīng)濟和社會發(fā)展，但與此同時，相關(guān)國家在次區(qū)域開發(fā)中對彼此的戰(zhàn)略動機和目的仍存在疑慮，影響了合作的成效及國家間的政治互信。各國能否處理好在次區(qū)域開發(fā)與合作中的關(guān)系，不僅關(guān)系到次區(qū)域合作的未來發(fā)展，而且影響到中國周邊環(huán)境的穩(wěn)定。本文重點在于梳理目前次區(qū)域合作中的各種機制及其現(xiàn)狀，分析中國面臨的機遇與挑戰(zhàn)，并提出在機制創(chuàng)新和功能合作方面的政策建議。

一、次區(qū)域的主要合作機制及發(fā)展現(xiàn)狀

目前，湄公河次區(qū)域已經(jīng)形成了多層次的合作格局，大致可以分為以下幾種類型：（1）國際組織推動的合作，如亞行主導(dǎo)的GMS機制；（2）次區(qū)域國家間的合作，如湄公河委員會；（3）區(qū)域外國家主導(dǎo)或參與的合作，如美國的湄公河下游行動計劃；（4）國際非政府組織參與的合作，如東南亞河流網(wǎng)絡(luò)。

（一）亞行主導(dǎo)的大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作

1992年，在亞洲開發(fā)銀行推動下，瀾滄江—湄公河流域內(nèi)的中國、緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南六個國家共同發(fā)起大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作機制（Greater Mekong Subregion Economic Cooperation Program，簡稱GMS）。其宗旨是通過加強各成員國之間的經(jīng)濟聯(lián)系，促進次區(qū)域的經(jīng)濟和社會發(fā)展。亞行作為參與方和出資方，主要負(fù)責(zé)為GMS有關(guān)會議及具體項目的實施提供技術(shù)和資金支持。GMS采取協(xié)商一致的合作原則，日常事務(wù)由設(shè)在菲律賓馬尼拉亞行總部秘書處負(fù)責(zé)處理。GMS最高決策機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人會議，每三年舉行一次，各成員國輪流主辦。自1992年成立至今的19年間，在亞行的支持和GMS各國的共同努力下，建立了較為完善的工作機制和組織機構(gòu)，在交通、能源、電信、環(huán)境、農(nóng)業(yè)、人力資源開發(fā)、旅游、貿(mào)易便利化和投資等九大重點領(lǐng)域以及公共衛(wèi)生、禁毒等其他領(lǐng)域進行了卓有成效的合作，被公認(rèn)為是亞洲諸多區(qū)域經(jīng)濟合作機制中一個成功的范例。

（二）區(qū)內(nèi)國家建立的三大合作機制

區(qū)內(nèi)國家建立的合作機制主要有三個，即湄公河委員會（MRC）、東盟—湄公河流域開發(fā)合作（AMBDC），以及中、老、緬、泰毗鄰地區(qū)經(jīng)濟四角機制（QEC）。

新湄公河委員會是在1957年成立的湄公河下游調(diào)查協(xié)調(diào)委員會（老湄公河委員會）的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。1995年4月，湄公河下游泰國、老撾、柬埔寨和越南四國在泰國清萊簽署了《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》，決定在湄公河流域開發(fā)和管理的一切領(lǐng)域，包括河流資源、河上航運、洪水控制、漁業(yè)、農(nóng)業(yè)、發(fā)電及環(huán)境保護等所有可能產(chǎn)生跨越國界影響的領(lǐng)域進行合作，是該地區(qū)唯一一個以水資源利用和保護為目標(biāo)的地區(qū)組織，它強調(diào)在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上對湄公河的水資源以及全流域的綜合開發(fā)制定計劃并進行管理。新湄公河委員會由三個常設(shè)機構(gòu)組成：即理事會、聯(lián)合委員會和秘書處。理事會由每個成員國派一名級別不低于司長級的官員組成，每年至少舉行兩次會議；秘書處負(fù)責(zé)為聯(lián)合委員會和理事會提供技術(shù)和行政服務(wù)，其工作在首席執(zhí)行官（CEO）的領(lǐng)導(dǎo)下進行，而首席執(zhí)行官的任免則由理事會決定[1]。

東盟—湄公河流域開發(fā)合作于1996年6月在馬來西亞首都吉隆坡舉行首次部長級會議，確定由當(dāng)時的東盟7國加湄公河沿岸的老撾、緬甸、柬埔寨和中國為該機制的核心國；此后日本和韓國也應(yīng)邀加入，東盟—湄公河流域開發(fā)合作組織核心實際上推進了東盟10國加中、日、韓3國的區(qū)域合作格局。根據(jù)該機制框架協(xié)定，部長級會議將至少每年舉行一次，兩次部長級會議期間由成員國選派司局級官員舉行指導(dǎo)委員會會議，為部長級會議做準(zhǔn)備并提供政策建議。同時確定了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、投資貿(mào)易、農(nóng)業(yè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、工業(yè)及中小企業(yè)發(fā)展、旅游、人力資源開發(fā)和科學(xué)技術(shù)等八大合作領(lǐng)域。

中、老、緬、泰毗鄰地區(qū)經(jīng)濟四角機制（QEC）又稱”黃金四角計劃”，其宗旨是建設(shè)中國西南通向中南半島的陸上通道和經(jīng)濟走廊，實現(xiàn)兩大市場的對接，并促進小區(qū)域內(nèi)的經(jīng)貿(mào)發(fā)展。

（三）區(qū)外國家參與的合作

近年來，美、日、印等國相繼加大了在大湄公河次區(qū)域的投入，尤其是加強了在基礎(chǔ)設(shè)施、能源與資源以及環(huán)境保護等方面的參與力度。主要合作機制包括，日本的政府開發(fā)援助計劃、美國的湄公河下游行動計劃、印度參與的恒河—湄公河流域合作以及韓國的新亞洲外交構(gòu)想。

日本是較早參與次區(qū)域合作的國家。據(jù)日本官方數(shù)據(jù)顯示，自2007年開始，日本已向湄公河流域國家提供了近4億日元的發(fā)展援助。2009年在日本舉行的首次日本—湄公河次區(qū)域國家峰會上，日本承諾在未來3年內(nèi)將向湄公河次區(qū)域5國提供56億美元的ODA援助，支持該地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展。此外，日本政府將為湄公河流域5國環(huán)保事業(yè)提供為期10年的援助項目，包括通過擴大森林面積、打造綠色湄公河流域的水分配項目以及控制氣候變化的自然環(huán)境保護項目等。[2]2009年，日本與泰國、越南、柬埔寨、老撾、緬甸在泰國召開部長會議，推動其主導(dǎo)的“產(chǎn)業(yè)大動脈構(gòu)想”。日本的這一構(gòu)想包括道路港灣建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、建設(shè)工業(yè)基地進行產(chǎn)業(yè)開發(fā)、放松管制、改善各類制度等諸多內(nèi)容。

2009年7月，美國國務(wù)卿希拉里?克林頓與湄公河下游的泰國、越南、老撾和柬埔寨等四國外長在泰國普吉舉行外長會議，會議啟動了湄公河下游行動計劃。湄公河下游行動計劃（Lower Mekong Initiative）重點關(guān)注環(huán)境、衛(wèi)生、教育和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。為此，美國啟動或擴大了一批項目。在環(huán)境領(lǐng)域，2010年美國為湄公河流域的環(huán)境項目提供2200多萬美元，支持湄公河下游行動計劃的項目，其內(nèi)容包括：（1）開展一個為期三年的項目，協(xié)助湄公河下游四國合作發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)對氣候變化對于水資源、糧食保障和居民生計的影響，美國已為項目第一年撥款300萬美元；（2）湄公河委員會和密西西比河委員會在2010年簽署一項結(jié)為“姊妹河”的合作協(xié)定，旨在改進越境水資源的管理；（3）持續(xù)開發(fā)“預(yù)測湄公河”（Forecast Mekong）這個預(yù)測性模型工具，用以顯示氣候變化和其它挑戰(zhàn)對于湄公河流域可持續(xù)發(fā)展的影響；（4）資助一項湄公河下游諸國各大學(xué)進行的兩年期研究項目，研究湄公河流域長期存在的有機污染源。在衛(wèi)生和健康領(lǐng)域，2010年美國為湄公河各國的健康項目提供的援助總計將超過1.47億美元，重點集中在提高次區(qū)域各國應(yīng)對流行性傳染疾病有關(guān)的培訓(xùn)、研究等能力建設(shè)。在教育領(lǐng)域，2010年美國為該區(qū)域提供的教育援助總額超過1800萬美元。其支持的教育項目包括：（1）美國-東盟論壇（USASEAN Forum），以湄公河地區(qū)為重點，邀請開發(fā)專家、政府官員、私營部門、公民社會和捐助方分享在貧窮的鄉(xiāng)村地區(qū)普及互聯(lián)網(wǎng)的最佳實踐；（2）國際訪問者領(lǐng)袖計劃（International Visitors Leadership Program），為該地區(qū)教育、環(huán)境和健康方面的專家提供訪問美國的機會，與同行探討最佳實踐并建立區(qū)域性和國際性的工作聯(lián)系；（3）通過在當(dāng)?shù)卦O(shè)立獎學(xué)金支持英語培訓(xùn)，幫助參與湄公河下游行動計劃工作的專業(yè)人員提高他們在區(qū)域和國際范圍內(nèi)的交流溝通能力[3]。

印度在20世紀(jì)90年代初就提出了“東向”戰(zhàn)略，積極發(fā)展與東南亞國家和東盟的關(guān)系。2000年，印度與柬埔寨、老撾、緬甸、泰國和越南五國共同達成了恒河—湄公河流域合作。2001年該組織通過了《恒河—湄公河行動計劃》，決定加快推動六國合作[4]。近年來，印度與東盟貿(mào)易額逐年增加，2009年達480億美元，比2000年增長6倍。2010年1月，東盟—印度自貿(mào)協(xié)定開始實施，雙方希望在未來5年內(nèi)貿(mào)易額達到1000億美元[5]。印度在大湄公河地區(qū)的影響力在不斷上升。

韓國總統(tǒng)李明博上臺后，積極推動其“新亞洲外交構(gòu)想”。2009年韓國—東盟特別首腦會議后，韓國與東盟簽署協(xié)議，將雙邊關(guān)系上升到戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，雙方將加強在政治、安全、經(jīng)濟開發(fā)、社會文化交流等領(lǐng)域的合作。其中，推進與湄公河流域國家的合作是該外交構(gòu)想的重要一環(huán)。韓國政府計劃通過綠色官方開發(fā)援助、技術(shù)合作、綠色合作、民間投資等積極參與GMS開發(fā)項目，并決定在2011年下半年舉行韓國與湄公河流域國家外長會議，旨在協(xié)助縮小東盟國家之間的發(fā)展差距，進一步加強韓國和柬埔寨、老撾、緬甸、越南、泰國等湄公河流域國家間的經(jīng)濟合作。目前，韓國在大湄公河次區(qū)域合作中關(guān)注的重點主要有四個方面：一是經(jīng)濟走廊沿線的基礎(chǔ)設(shè)施、交通和貿(mào)易便利化；二是環(huán)保規(guī)劃和提高各成員國面對氣候變化的應(yīng)變能力；三是推動清潔能源合作；四是發(fā)展電訊和通訊業(yè)[6]。

（四）非政府組織參與的合作

目前，有大量國際環(huán)境非政府組織活躍在瀾滄江—湄公河水資源領(lǐng)域，這些組織關(guān)注的焦點是大湄公河次區(qū)域的生態(tài)環(huán)境和當(dāng)?shù)鼐用竦睦?。它們相互配合，開展調(diào)研，制造輿論，給各國政府實施開發(fā)計劃施加了強大的壓力[7]。例如，多家國際民間組織于2009年在泰國曼谷成立了國際非政府組織聯(lián)盟——“拯救湄公河”，旨在提高沿岸居民的環(huán)保意識，敦促湄公河流域各國政府保護湄公河的自然生態(tài)系統(tǒng)。再如，由泰國學(xué)者和非政府組織活動者建立、成立于1999年的東南亞河流網(wǎng)絡(luò)（Living River Siam）則主要致力于解決由大型水壩和國家資源管理政策而引起的環(huán)境和社會問題。

二、次區(qū)域合作中的機遇與挑戰(zhàn)

在“湄公河開發(fā)熱”的背景下，各國都加大了在次區(qū)域的投入，湄公河開發(fā)進入了快速發(fā)展期。可以預(yù)見，圍繞次區(qū)域開發(fā)，各國將展開更多的合作與競爭。中國在次區(qū)域開發(fā)中亦是機遇和挑戰(zhàn)并存，主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）投資領(lǐng)域發(fā)展迅速，風(fēng)險需警惕

中國之前與東盟之間的合作主要是貿(mào)易，雙向投資規(guī)模偏小。即便是投資，大多也是一些初級加工廠，對當(dāng)?shù)匕l(fā)展的帶動有限。2010年，隨著中國—東盟自貿(mào)區(qū)的建成，一向被認(rèn)為“短板”的投資合作也逐漸成為區(qū)域發(fā)展的新引擎。2010年1至11月，中國對東盟投資達19.6億美元，累計已經(jīng)達108億美元，首次超過了100億美元大關(guān)。而1至11月東盟對華投資也達到了50億美元，同比增長35%，增長勢頭很強勁[8]。

以泛亞鐵路為代表的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為推動次區(qū)域投資增長的主要動力和巨大機遇。泛亞鐵路網(wǎng)建設(shè)需要數(shù)千億人民幣的建設(shè)資金。資金的缺乏、鐵路設(shè)施陳舊落后、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等是制約其發(fā)展的主要原因。在這種狀況下，以中國為主導(dǎo)，引進中國技術(shù)和資本，成為泛亞鐵路參與國的一個選擇。但是，中國面臨的風(fēng)險是高速鐵路建成后，可能會出現(xiàn)成本過高、運力過剩的問題，運營方因此要承擔(dān)較大風(fēng)險。

（二）交通走廊基本建成，“軟件”需改善

近年來，次區(qū)域各國通過交通走廊建設(shè)，加強了次區(qū)域的物理連接和互聯(lián)互通，促進了交通便利化，改善了次區(qū)域的貿(mào)易與投資環(huán)境。但由于次區(qū)域各國間投資環(huán)境復(fù)雜、投資政策和地區(qū)文化差異明顯，經(jīng)濟發(fā)展水平落差極大，貿(mào)易運輸便利化仍存在很多障礙。相對于“硬件”建設(shè)，“軟件”建設(shè)仍相對滯后，影響了交通走廊向經(jīng)濟走廊的轉(zhuǎn)變。主要表現(xiàn)在：具體執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，法律規(guī)定不統(tǒng)一；投資貿(mào)易壁壘普遍存在，準(zhǔn)入門檻高、費用高、辦事效率不高；口岸基礎(chǔ)設(shè)施及配套建設(shè)落后，無邊界運輸缺少一個統(tǒng)一的行業(yè)協(xié)調(diào)機構(gòu)等。這導(dǎo)致次區(qū)域內(nèi)各經(jīng)濟要素的自由流動仍然非常困難，貿(mào)易成本高位運行，制約著次區(qū)域競爭能力的提升。

（三）經(jīng)濟合作動力強勁，可持續(xù)發(fā)展需關(guān)注

據(jù)預(yù)測，到2015年，中國與GMS各國的貿(mào)易總額將增至2008年的15倍，大湄公河次區(qū)域各國的雙邊貿(mào)易總額將增至2008年的10倍[9]。隨著中國—東盟自貿(mào)區(qū)《投資協(xié)議》生效，中國企業(yè)“走出去”到次區(qū)域國家開展投資合作的步伐進一步加快。在經(jīng)濟合作快速推進的同時，次區(qū)域面臨著日益嚴(yán)重的污染、土地退化、生物多樣性減少和自然資源損耗等環(huán)境壓力。如果不對上述現(xiàn)象做出回應(yīng)，將導(dǎo)致無可挽回的生態(tài)破壞，對依賴于自然資源的經(jīng)濟活動造成深遠(yuǎn)影響，也將增加貧困和農(nóng)村人口在面對健康威脅、自然災(zāi)害、食物匱乏和社會分裂等危險時的脆弱性。可持續(xù)發(fā)展問題已經(jīng)成為近年來次區(qū)域各國的重要關(guān)注點，也是美、日等國在次區(qū)域開發(fā)中的重點。

（四）合作與競爭并存，機制之間需協(xié)調(diào)

美、日等國相繼加大在大湄公河次區(qū)域的投入，一方面表明次區(qū)域日益成為各國投資的熱土，另一方面也有利用次區(qū)域限制中國發(fā)展和制衡中國的考慮。大湄公河次區(qū)域由不同國家或國際組織主導(dǎo)的各種合作機制，既有合作，也存在競爭，這是現(xiàn)階段乃至今后相當(dāng)長時間內(nèi)次區(qū)域合作的重要特點[10]。但是，目前次區(qū)域還沒有一個有效的機構(gòu)對各種機制進行協(xié)調(diào)，導(dǎo)致了相關(guān)國家之間的相互猜忌及其主導(dǎo)的機制之間的不良競爭甚至矛盾，對次區(qū)域的發(fā)展產(chǎn)生了消極影響。

（五）水資源開發(fā)存在爭議，合作模式需探討

水資源開發(fā)成為次流域合作中的核心問題之一。圍繞水資源的開發(fā)和利用，上下游國家之間需要加強利益協(xié)調(diào)，并探討有效的合作模式。中國地處流域的最上游，而且是湄公河發(fā)源地國家，在對流域水資源進行開發(fā)時基本不受其他沿岸國家的影響。但是，正是由于這樣的一種地位，使得中國往往缺乏與沿岸其他國家合作的意愿，中國對流域水資源的開發(fā)利用基本是按照自己的需求進行單方面開發(fā)利用。這種單方面開發(fā)利用即使不會對下游國家產(chǎn)生影響或造成損害，也會引發(fā)下游國家的猜忌，并有可能導(dǎo)致國際水資源爭端和沖突。如何處理好與流域沿岸國家之間的關(guān)系，化解國際水資源爭議和矛盾，實現(xiàn)對流域水資源的有效合理開發(fā)，關(guān)系到中國與次區(qū)域各國的政治互信與合作。

三、進一步推動次區(qū)域合作的政策建議

在當(dāng)今的流域資源開發(fā)與管理中有三條基本經(jīng)驗特別值得重視：（1）將流域視為一個整體，成立一個統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機構(gòu)，并對流域擁有規(guī)劃、開發(fā)、利用和管理各種資源的廣泛權(quán)力；（2）流域的開發(fā)、資源的利用，必須把促進流域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展和人民生活的改善擺在重要位置；（3）在制定規(guī)劃和開發(fā)的過程中，同時要求考慮流域生態(tài)環(huán)境的改善或重建[11]。在上述原則的指導(dǎo)下，中國應(yīng)在機制創(chuàng)新和功能合作方面提出切實可行的政策或倡議，引導(dǎo)大湄公河次區(qū)域合作的健康、良性發(fā)展。

（一）引導(dǎo)和鼓勵民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資

積極鼓勵民營資本參與投資，努力拓展投資渠道，是有效規(guī)避我國在大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資風(fēng)險的一個有效途徑。目前，大湄公河次區(qū)域的項目投資主要來源于亞洲開發(fā)銀行以及政府開發(fā)援助，非政府組織和企業(yè)的參與仍然非常有限，投資規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于經(jīng)濟發(fā)展需求。因此，應(yīng)大力吸引私人投資，努力拓展投資渠道，特別是充分調(diào)動私營企業(yè)參與大湄公河次區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施投資的積極性，這不但可以規(guī)避國家投資的風(fēng)險，而且可以促進國內(nèi)企業(yè)對外直接投資的增長。

（二）通過制度創(chuàng)新促進貿(mào)易投資便利化

基于大湄公河次區(qū)域合作多年來的經(jīng)驗，迫切需要有一個多邊的、區(qū)域性的機構(gòu)或機制來協(xié)調(diào)成員國政府與私營部門之間的關(guān)系，促進各方政策共識的形成與標(biāo)準(zhǔn)化程序的落實，解決次區(qū)域投資合作與口岸運輸便利化的障礙。這些都需要制度的創(chuàng)新、政策的改革以及鼓勵包括私人部門在內(nèi)的多行為體的廣泛參與。

（三）將環(huán)境保護與新能源開發(fā)緊密結(jié)合

目前，柬埔寨83%的家庭、老撾80%的家庭以及越南50%以上的家庭仍以薪柴作為燃料。隨著人口的增加和城市化的發(fā)展，這種狀況無疑會對環(huán)境及可續(xù)發(fā)展構(gòu)成威脅。改變能源生產(chǎn)和消費方式，加快開發(fā)太陽能、風(fēng)能和生物能等可再生的清潔能源資源，對建立可持續(xù)的能源系統(tǒng)以及促進次區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護具有重大意義。次區(qū)域各國在太陽能、風(fēng)電、以及生物燃料等領(lǐng)域擁有豐富的資源，而中國在新能源與可再生能源領(lǐng)域具有先進的技術(shù)和豐富的經(jīng)驗，在新能源與可再生能源應(yīng)用領(lǐng)域有著巨大的發(fā)展空間。為此，中國應(yīng)不斷加大在次區(qū)域新能源開發(fā)領(lǐng)域的投資，促進次區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

（四）加強各國以及各機制之間的溝通與協(xié)調(diào)

多層次和多樣化的合作機制要求發(fā)展一種多層治理結(jié)構(gòu)，有效協(xié)調(diào)各機制之間的關(guān)系，避免各種機制功能上的重疊，對國家的行為進行協(xié)調(diào)和監(jiān)督，減少猜疑，使各國的決策和行動更加科學(xué)化。從短期看，中國應(yīng)重點加強同美、日兩國的溝通與協(xié)調(diào)，倡導(dǎo)合作，避免競爭。從長期來看，這種多層治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依托一個次區(qū)域合作組織，協(xié)調(diào)國家、地方政府、非政府組織等各種行為體以及機制之間的關(guān)系。

對美國介入次區(qū)域合作進程尤其需要高度重視，在介入初期如果能夠及時和有效協(xié)調(diào)，并逐步為美國介入和中美協(xié)調(diào)設(shè)定一個對中國有利的走向，將會對中國在次區(qū)域乃至整個東亞地區(qū)的整體戰(zhàn)略有利。

（五）探討建立全流域水資源合作機制的可能性

目前，湄公河流域比較有影響的兩個合作機制是湄公河委員會（MRC）和大湄公河次區(qū)域合作機制（GMS），兩個機制各有優(yōu)劣。

湄公河委員會是一個下游國家組成的專門從事水資源開發(fā)與管理的政府間組織。該組織成立至今，建立了較為完善的組織機構(gòu)和工作機制，通過成員國之間的交流與溝通，促進信息交換與共享，并在出現(xiàn)分歧或爭端時開展對話，為湄公河水資源開發(fā)和保護作出了貢獻[12]。但是，該委員會屬于咨詢機構(gòu)，不具備超國家的權(quán)威，沒有強制執(zhí)行權(quán)。湄公河委員會的大部分活動經(jīng)費來自成員國和發(fā)展伙伴的資助和捐贈13]，其中大多數(shù)捐助具有附加條件，決定了其水資源開發(fā)必定要滿足捐助者的意愿或利益，這在一種程度上無疑會影響湄委會的獨立性以及全流域的整體利益和目標(biāo)[14]。更重要的是，作為上游國家的中國沒有正式加入該組織，也影響了其權(quán)威性和有效性。

GMS是一個以綜合開發(fā)項目為導(dǎo)向的合作機制。它所具備的優(yōu)勢十分明顯：首先，這一機制包括了中國在內(nèi)的大湄公河流域的全部六個國家，具有廣泛的代表性。其次，在亞行的支持下，可以獲得穩(wěn)定的資金支持，保證其倡議和項目的順利執(zhí)行。再次，目前GMS正在執(zhí)行環(huán)境項目，在可持續(xù)發(fā)展方面有著豐富的經(jīng)驗。當(dāng)然，GMS機制也有自身的局限性，例如，GMS并沒有涉及關(guān)鍵的水資源開發(fā)項目，而且，該機制由亞行主導(dǎo)，成員國的行動也受到其制約。

因此，要建立一個全流域的水資源合作機制，應(yīng)考慮推動MRC或GMS機制的改革和創(chuàng)新。目前，中國正式加入MRC的時機還不成熟，可以探討將水資源議題納入GMS機制的可能性，建立以項目為主導(dǎo)的水資源合作機制，使該機制成為次區(qū)域水資源治理的制度化平臺。

四、結(jié)語

大湄公河次區(qū)域?qū)τ谥袊哂信e足輕重的戰(zhàn)略意義，不但關(guān)系到中國西南地區(qū)的發(fā)展，而且關(guān)系到中國與周邊國家的政治關(guān)系、中國周邊戰(zhàn)略的實施，甚至?xí)绊懙街袊c其他地區(qū)或區(qū)外大國的關(guān)系。對于次區(qū)域來說，經(jīng)濟是合作的動力，政治利益是基礎(chǔ)，環(huán)境利益是保證[15]。為此，中國應(yīng)當(dāng)積極推動建立大湄公河次區(qū)域新的治理模式，實現(xiàn)次區(qū)域合作中政治、經(jīng)濟和環(huán)境利益的最優(yōu)化。同時，中國應(yīng)進一步加大工作力度，支持東盟一體化進程，幫助次區(qū)域各國縮小內(nèi)部發(fā)展差距，在戰(zhàn)略上進一步提升和加強與次區(qū)域各國的關(guān)系，構(gòu)建使次區(qū)域各國均能受益的緊密關(guān)系，實現(xiàn)地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展與共同繁榮。

[1]湄公河委員會網(wǎng)站. http://www.mrcmekong.org/about_mrc.htm#MRC.

[2]中國商務(wù)部網(wǎng)站. 日本將向包括緬甸在內(nèi)的湄公河國家提供超過50億美元援助[EB/OL]. [2009-11-17]. http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/i/jyjl/j/200911/20091106621967.htm.

[3] Bureau of Public Affairs of the U.S. Department of State.The U.S. and the Lower Mekong: Building Capacity to Manage Natural Resources[EB/OL]. [2010-01-06]. http://www.america.gov/st/energy-chinese/2010/January/2010010 7151756eaifas0.6362813.html.

[4] 賀圣達. 大湄公河次區(qū)域合作：復(fù)雜的合作機制和中國的參與[N]. 南洋問題研究，2005(1): 6-14.

[5] 中國商務(wù)部網(wǎng)站. 未來5年內(nèi)東盟-印度貿(mào)易額力爭達1000億美元[EB/OL]. [2010-01-28]. http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/i/jyjl/j/201001/20100106765999.html.

[6] 韓國聯(lián)合通訊社. 韓國有意積極參與湄公河流域開發(fā)項目[EB/OL]. [2010-09-06]. http://chinese.yonhapn ews.co.kr/allheadlines/2010/09/06/0200000000A CK20100906002100881.HTML.

[7] Wyatt ,A.B and . Baird. ,I.G.(2007)Transboundary Impact Assessment in the Sesan River Basin: The Case of the Yali Falls Dam[J]. International Journal of Water Resources Development, 23(3): 427-442.

[8] 王軍偉. 中國—東盟自貿(mào)區(qū)“周年”紅火潛力巨大[EB/OL]. [2011-01-01]. http://news.xinhuanet.com/fortune/2011-01/01/c_13673253.htm.

[9] 莫艷萍. 廣西攜手各方推跨境貿(mào)易便利化，建通道減貿(mào)易阻力[N]，廣西日報，2010-08-19.

[10] 郭延軍. 大湄公河水資源安全合作：多層治理與中國的政策選擇[J]. 世界經(jīng)濟與政治，2011，28（2）：84-97.

[11] 何大明等.中國西南國際河流水資源利用與生態(tài)保護[M]. 北京：科學(xué)出版社，2007.

[12] Hensengerth,O.(2009). Transboundary River Cooperation and the Regional Public Good: The Case of the Mekong River[J]. Contemporary Southeast Asia, 31(2): 326-349.

[13] MRC Annual Report 2009[R]. http://www.mrcmekong.org/download/Annual_report/Annual_Report_2009.pdf.

[14] Joint Report of the Australian Mekong Resource Center.Power and Responsibility: The Mekong River Commission and Lower Mekong Mainstream Dams[R]. University of Sydney and Oxfam Australia, 2009: 8.

[15] 秦亞青. 東亞地區(qū)合作：2009[C]. 北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2010.