財政均等化:增值稅擴圍改革下轉(zhuǎn)移支付方案的選擇導向

李麗琴

(福建師范大學 經(jīng)濟學院，福建 福州350108)

我國自1994年分稅制改革以來，確立了對貨物和加工、修理修配勞務征收增值稅，對其他勞務和無形資產(chǎn)、不動產(chǎn)征收營業(yè)稅，形成增值稅和營業(yè)稅兩稅并存的格局，二者分立并行、互為補充。這樣的稅制安排，適應了當時的經(jīng)濟體制和稅收征管能力，并對促進市場經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。然而，隨著市場經(jīng)濟改革的深化，這種分行業(yè)設置不同稅制的做法已經(jīng)對經(jīng)濟的運行造成了一系列扭曲［1］。2009年1月1日消費型增值稅在全國所有地區(qū)、所有行業(yè)實行以后，增值稅擴圍改革成為下一步改革的重點。然而，這一改革將重構(gòu)中央和地方的利益關系，如何平衡其中的關系成為改革能否順利推進的關鍵。轉(zhuǎn)移支付是在現(xiàn)行財政體制下平衡中央和地方財政關系的現(xiàn)實選擇，但不同的轉(zhuǎn)移支付方式將產(chǎn)生不同的政策效應。本文擬以財政均等化來來考量各轉(zhuǎn)移支付方式的政策效應，在對1994年分稅制以來財政數(shù)據(jù)進行實證分析的基礎上，提出了增值稅和營業(yè)稅一體化改革下轉(zhuǎn)移支付的選擇方案。

一、問題的提出:增值稅擴圍改革下中央與地方的利益重構(gòu)

(一)增值稅擴圍改革的必然趨勢

我國1994年分稅制改革時期確立的增值稅與營業(yè)稅并存的格局是與當時的經(jīng)濟體制相適應的，但隨著改革開放的深入，增值稅和營業(yè)稅并存暴露出來的問題日益突出。一是增值稅稅基過窄，影響其調(diào)節(jié)功能的發(fā)揮［2］。從本質(zhì)上講，增值稅征收范圍愈廣，稅基愈寬，越能發(fā)揮增值稅的中性功能。但現(xiàn)行增值稅主要覆蓋商品生產(chǎn)領域和流通領域，征稅范圍較狹窄，導致經(jīng)濟運行中增值稅的抵扣鏈條被打斷，不利于發(fā)揮增值稅的普遍調(diào)節(jié)功能。二是分行業(yè)設置不同稅制的方法不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和調(diào)整。增值稅的征稅范圍包括除建筑業(yè)之外的第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)中的商品批發(fā)和零售以及加工、修理修配業(yè)，而對第三產(chǎn)業(yè)的大部分行業(yè)則課征營業(yè)稅。這樣不可避免的會產(chǎn)生重復征稅的問題，進而扭曲企業(yè)的生產(chǎn)和投資決策。三是增值稅和營業(yè)稅并存給稅收征管帶來困難［3］。隨著中國經(jīng)濟的市場化和國際化程度日益提高，新的經(jīng)濟形態(tài)不斷出現(xiàn)，商品和服務的界限日趨模糊，這些新型經(jīng)濟形態(tài)適用稅種的選取給征管帶來難題。因此，增值稅的擴圍改革有其必然趨勢。而且，在增值稅成功轉(zhuǎn)型之后，增值稅的擴圍改革已經(jīng)提上議事日程。安體富指出，增值稅替代營業(yè)稅的意義，比增值稅轉(zhuǎn)型的意義還要大，但涉及到財政體制問題，其推行的復雜程度要遠大于增值稅轉(zhuǎn)型改革。

(二)改革中財政縱向不平衡加劇

1994年的分稅制改革重新劃分了中央與地方的財權，但支出責任并沒有明確劃分，財權集中，事權下放，中央與地方財政縱向不平衡，增值稅的擴圍改革將使這一不平衡加劇?，F(xiàn)行財政體制中，增值稅是中央和地方的共享稅，由國家稅務機關征收管理，國內(nèi)增值稅收入按75:25的比例在中央政府和地方政府間分成，進口增值稅收入歸屬中央。營業(yè)稅是地方稅，收入歸地方財政。增值稅的擴圍改革會相應縮小營業(yè)稅的稅基，而營業(yè)稅是地方政府的主要稅種。增值稅與營業(yè)稅合并后，如果沒有調(diào)整現(xiàn)行分享比例，則地方收入將嚴重萎縮。以2010年數(shù)據(jù)進行大致測算，將2010年，國內(nèi)增值稅實現(xiàn)收入21091.95億元，其中中央級收入為15818.96億元，地方級收入為5272.99億元。2010年國內(nèi)營業(yè)稅完成11157.64億元，同比增長23.8%［4］。增值稅與營業(yè)稅合并后，若適用增值稅分成比例，地方的財政收入將減少8368.23億元。這對于原本已經(jīng)面臨困境的地方財政來說，無異于雪上加霜，地方政府將采取各種手段阻礙改革的進行。

二、轉(zhuǎn)移支付:現(xiàn)行財政框架下推動改革的現(xiàn)實選擇

(一)轉(zhuǎn)移支付是制度變遷中彌合利益的重要手段

從1994年現(xiàn)行稅制啟用時，增值稅就被賦予了兩個互相關聯(lián)的目標:“轉(zhuǎn)型”和“擴圍”。2009年增值稅“轉(zhuǎn)型”啟動之后，“擴圍”行動將隨之納入視野。從前文的分析可以看出，由于增值稅“擴圍”縮小了營業(yè)稅的稅基，中央和地方政府之間的縱向不平衡將加劇，地方政府的利益將受損。在增值稅改革這一制度變遷中，地方政府作為理性經(jīng)濟人，在綜合制度變遷的成本和收益后，將不支持改革的推進。但制度變遷不僅僅是單獨一項制度的變遷，而是通過一系列制度的變遷，改變制度變遷主體的態(tài)度和影響力，從而降低變遷成本，即制度互補［5］。因此，要實現(xiàn)增值稅擴圍改革的順利推進需要諸如調(diào)整增值稅稅率、調(diào)增其他稅種稅負以及開征新的地方稅種的相應配套措施來補償?shù)胤秸睦媸軗p。但這對現(xiàn)行稅制體系框架和既有稅制改革方案而言，無疑具有顛覆性的影響。平新喬，張海洋等認為，在營業(yè)稅改為增值稅后，地方政府的增值稅分享比率應相應上調(diào)至50%左右［6］。但賈康認為這一簡單的調(diào)整會進一步加劇現(xiàn)行增值稅收入分享體制的弊病［7］。多數(shù)學者認為，若要在不改變現(xiàn)行財政體制的情況下推行增值稅的擴圍改革，要通過有效途徑彌合地方的利益損失以減少改革的阻力。

筆者認為，在現(xiàn)行財政框架下，采取轉(zhuǎn)移支付的方式是彌合地方政府利益受損的有效途徑。轉(zhuǎn)移支付也稱為預算轉(zhuǎn)移支付或預算補助，是指政府為某種目的，將部分預算資金及其使用權無償轉(zhuǎn)移給其他政府的制度［8］。它是在分稅制基礎上實行的一種財政調(diào)節(jié)制度，是協(xié)調(diào)中央和地方財政分配關系、強化中央政府宏觀調(diào)控能力的重要手段。在增值稅“擴圍”改革中，如果將中央政府增加的收入以轉(zhuǎn)移支付的方式劃撥給地方政府，則改革的阻力會減少。如果中央政府想在不改變現(xiàn)行分稅制財政體制的基礎上推動增值稅的“擴圍”改革，轉(zhuǎn)移支付制度可以作為這一制度變遷的互補制度，降低改革的成本。

(二)增值稅擴圍改革中可供選擇的轉(zhuǎn)移支付方案

表1 各轉(zhuǎn)移支付方式的功能比較

轉(zhuǎn)移支付包括中央政府對地方政府和地方政府間的財富轉(zhuǎn)移，但在增值稅的擴圍改革中，主要涉及中央和地方政府間的利益關系，因此，筆者主要論述這一轉(zhuǎn)移支付方式。中央對地方政府的轉(zhuǎn)移支付標準的確定采取了多種方法。根據(jù)方法的不同，轉(zhuǎn)移支付大致可以分為三種類型:［9，10］一是尊重既得利益的轉(zhuǎn)移支付確定方法，主要包括稅收返還與體制補助。稅收返還是1994年分稅制改革確定的轉(zhuǎn)移支付方式，主要是為了保證現(xiàn)有地方既得利益，保證改革的順利進行。體制補助是按照1994年分稅制改革時，原體制中央對地方的補助繼續(xù)按規(guī)定補助;二是以均等化地方政府公共服務能力為根本目標的轉(zhuǎn)移支付確定方法，主要是財力性轉(zhuǎn)移支付。財力性轉(zhuǎn)移支付又稱為一般性轉(zhuǎn)移支付，主要參照各地標準財政收入和財政支出的差額以及可用于轉(zhuǎn)移支付的資金數(shù)量等客觀因素按照統(tǒng)一公式進行計算;三是專項轉(zhuǎn)移支付。專項轉(zhuǎn)移支付也稱為專項補助，上級在設計轉(zhuǎn)移支付制度時，限定了資金作用的目的和用途，實行?？顚Ｓ谩Ｔ谠鲋刀惖母母镏?，由于并不涉及原有的體制補助問題，因此，在增值稅擴圍改革中，中央政府可以采取稅收返還，財力性轉(zhuǎn)移支付以及專項轉(zhuǎn)移支付的方式彌補地方政府的利益損失，不同轉(zhuǎn)移支付方式的基本功能不同。

三、基于財政均等化視角下各轉(zhuǎn)移支付方式的實證分析

(一)財政均等化:中央與地方財政關系的目標選擇

從上文的分析可以看出，現(xiàn)行財政體制下，為彌補增值稅改革給地方帶來的利益損失，中央政府可以采取轉(zhuǎn)移支付的手段，但不同的轉(zhuǎn)移支付方式有其不同的基本功能。選擇何種轉(zhuǎn)移支付方式取決于我們考量的維度。一般來說，有效的轉(zhuǎn)移支付制度應該是能夠?qū)胶托蔬M行很好取舍權衡的制度。在構(gòu)建公共財政的改革目標下，公平是其重要的考評指標，即公共化的財政應當是“一視同仁”的財政，所有社會成員應享有相同的財政待遇［11］。我們用公共財政均等化指標來測度財政的公平程度。在中央和地方政府間財權和事權尚未明確劃分的現(xiàn)實國情下，轉(zhuǎn)移支付是調(diào)整中央與地方政府財政利益的重要手段。我國財政體制的改革目標是公共財政，財政均等化是公共財政的重要體現(xiàn)。因此，作為調(diào)整中央與地方政府間財政關系的轉(zhuǎn)移支付制度應該與公共財政制度改革齊頭并進，轉(zhuǎn)移支付方式的選擇應以促進財政均等化為目標。

(二)分稅制以來各轉(zhuǎn)移支付方式的財政均等化測度(1995-2009)

1.變量選取及檢驗方法。由于各種轉(zhuǎn)移支付方式的計算方法不同，基本功能不同，所產(chǎn)生的政策效應也不盡相同。本文以1994年以來的財政數(shù)據(jù)對各轉(zhuǎn)移支付方式的財政均等化維度進行實證分析，以期對增值稅擴圍改革下的轉(zhuǎn)移支付方案的選擇提供數(shù)據(jù)支持。

(1)變量選取。①財政均等化指標:歷年各省人均支出的偏度系數(shù)(Skewness)。財政均等化的一個重要測量指標是公共服務的均等化，而公共服務的支出水平近似反應了公共服務的實現(xiàn)程度。但由于統(tǒng)計口徑的不一致，直到2007年后才有專門“一般公共服務支出”的數(shù)據(jù)。一般的，人均支出水平較高，人均公共服務的支出水平也較高。因此，為了實現(xiàn)數(shù)據(jù)的連續(xù)性，本文以人均支出水平來測度各地區(qū)政府在公共服務上的努力程度。在均等化的測度上，較多的學者采用樣本的標準差(Standard Deviation:Std Dev)來度量樣本的離散程度，以此來說明各樣本數(shù)據(jù)間的均等化程度。

樣本標準差是表示變量取值距均值的平均離散程度的統(tǒng)計量，其數(shù)學定義為:

但1994年以來我國經(jīng)濟高速增長，現(xiàn)在的財政支出水平與分稅制改革初的數(shù)據(jù)相比有較大的差距，若以歷年來各省市的樣本標準差來測度均等化程度會有偏差。本文以歷年各省市人均支出的偏度系數(shù)來測度財政均等化。偏度系數(shù)(Skewness)是描述變量取值分布形態(tài)對稱性的統(tǒng)計量，即偏度系數(shù)的絕對值越大，說明數(shù)據(jù)分布形態(tài)的偏斜程度越大，其數(shù)學定義為:

②各轉(zhuǎn)移支付方式:歷年各轉(zhuǎn)移支付方式在財政支出中所占比重。由于近年來我國經(jīng)濟數(shù)據(jù)的增長較快，若用絕對數(shù)量來分析會出現(xiàn)偏差，本文以歷年各轉(zhuǎn)移支付方式的比重進行分析。

表2 歷年各地區(qū)人均支出偏度系數(shù)及各轉(zhuǎn)移支付方式所占比重

數(shù)據(jù)來源:偏度系數(shù)根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》［12］的相關數(shù)據(jù)計算得出;1995-2005年各轉(zhuǎn)移支付所占比重來源于李萍、許宏才《中國政府間財政關系圖解》［13］;2006-2009年各轉(zhuǎn)移支付所占比重來源于財政部網(wǎng)站:http://www.mof.gov.cn。

(2)檢驗方法。本文運用SPSS統(tǒng)計方法中的相關分析來測度分稅制以來的各轉(zhuǎn)移支付方式比重與財政均等化間的統(tǒng)計關系。統(tǒng)計關系是兩事物間存在一定的關系，但這些關系卻不能像函數(shù)那樣可以用一個確定的數(shù)學關系描述。財政均等化的實現(xiàn)取決于多種因素的綜合，按照常理判斷，各轉(zhuǎn)移支付方式的選擇會對財政均等化產(chǎn)生影響，但由于外在因素的不確定性，我們只能采用相關分析來對二者之間相關性的強弱進行判斷。對不同類型的變量采取不同的相關系數(shù)來度量，本文采用Pearson相關系數(shù)來分析。其數(shù)學定義為:

式中，n為樣本數(shù)，xi，yi分別為兩變量的變量值，化簡公式可得:

相關系數(shù)r的取值在-1—+1之間，r＜0，表示兩變量間存在負的相關性，r＞0，表示兩變量間存在正的相關性，|r|＞0.8表示兩變量間具有較強的線性關系，|r|＜0.3表示兩變量間的線性關系較弱。同時，SPSS將對線性相關的顯著性水平進行檢驗。

2.實證分析。本文將1994年分稅制以來代表財政均等化的偏度系數(shù)與各轉(zhuǎn)移支付的比例進行相關分析，其結(jié)果如表3所示。SPSS還可以繪制二者之間的散點圖來直觀呈現(xiàn)相關變量之間的線性關系，如圖1-3。

表3 各轉(zhuǎn)移支付方式與財政均等化的相關分析

四、結(jié)論及建議

(一)結(jié)論

從上文的相關分析結(jié)果可以看出，各轉(zhuǎn)移支付方式與對偏度系數(shù)都存在較強的相關性。其中，稅收返還方式與偏度系數(shù)呈現(xiàn)強的正相關(0.699)，即稅收返還所占的比重越大，偏度系數(shù)越大，各地區(qū)間的財政支出越不均等。而一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付則與偏度系數(shù)呈現(xiàn)強的負相關(-0.591，-0.761)，即用于一般性轉(zhuǎn)移支付和專項支付的比重越大，偏度系數(shù)越小，各地區(qū)間的財政支出越均等。|-0.591|＜|-0.761|，說明專項轉(zhuǎn)移支付對與偏度系數(shù)的相關性更強，其在促進財政均等化上的作用更大。增值稅的擴圍改革重構(gòu)了中央和地方的利益關系，對于地方政府的利益損失我們可以以轉(zhuǎn)移支付制度加以彌補。在我國公共財政目標的構(gòu)建過程中，各項經(jīng)濟改革應與公共財政目標相協(xié)調(diào)，應該以促進公共服務均等化為目標。增值稅擴圍改革下的轉(zhuǎn)移支付方案的選擇也應該是服從于公共財政目標的。通過實證分析，采取專項轉(zhuǎn)移支付的方式對促進財政均等化的作用最大，專項轉(zhuǎn)移支付能夠解決一般轉(zhuǎn)移支付不能解決的問題，特別是一些基本的公共服務水平提高問題。我國近年來對加大對醫(yī)療、教育等公共服務的專項轉(zhuǎn)移力度，極大促進了各地的公共服務水平。

需要指出的是，一般性轉(zhuǎn)移支付在促進財政均等化上的作用雖然沒有專項轉(zhuǎn)移支付大，但由于地方政府在適應一般性轉(zhuǎn)移支付資金上有更大的靈活性，其在使用效率上會高于專項轉(zhuǎn)移支付。而針對提高公共服務的專項轉(zhuǎn)移如果未能受到有效約束，地方政府就很容易將資金配置到地效率的項目。因此，增值稅擴圍改革下的轉(zhuǎn)移支付應逐步取消稅收返還，重構(gòu)一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付應根據(jù)各地標準收支的差別，設計科學合理的計算公式。同時，加大對專項轉(zhuǎn)移資金使用的監(jiān)管，以此來促進我國公共財政目標的實現(xiàn)。對于稅收返還我們應該科學看待，雖然稅收返還導致資金流向發(fā)達地區(qū)，不利于均衡不同地區(qū)之間的財力差距，不利于公共服務均等化目標的實現(xiàn)。但我們不能否定稅收返還的歷史作用，很難想象如果取消稅收返還措施，分稅制改革能夠進行下去。

(二)建議

在現(xiàn)行的財政體制框架下，要推進增值稅擴圍的改革，以轉(zhuǎn)移支付制度彌補地方的損失是現(xiàn)實選擇。但要理順中央和地方之間的財政關系，則要從根本上調(diào)整我國的財政關系。一是要進一步明晰中央政府和地方政府之間的事權，并適當下放財權，使得事權與財權相匹配。應該按照公共物品的層次特點來明確劃分各級政府的事權，在此基礎上科學劃分中央和地方的稅種，使地方稅種的設置符合地方經(jīng)濟的發(fā)展，各級政府真正能按照公共財政事權劃分的要求，集中精力為本轄區(qū)的居民提供公共服務。二是合理設置地方主體稅種，完善地方稅收體系。我國現(xiàn)行地方稅系的主體稅是營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅。在增值稅擴圍改革后，營業(yè)稅收入將大幅減少，地方政府應培育新的主體稅種。多數(shù)學者認為從中長期看，我國應大力發(fā)展和培植財產(chǎn)稅，構(gòu)建以財產(chǎn)稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅以及城建稅、環(huán)境保護稅為主要稅種和主要收入來源的地方稅務體系。

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