建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田 保障國家糧食安全
——第11期“6.25土地日網(wǎng)上論壇”重要觀點集粹

■ 許 堅

（中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035）

建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田 保障國家糧食安全
——第11期“6.25土地日網(wǎng)上論壇”重要觀點集粹

■ 許 堅

（中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035）

第11期“6.25土地日網(wǎng)上論壇”有14個重要觀點：當(dāng)前農(nóng)戶參與農(nóng)地整理的情況不夠理想、應(yīng)降低都市郊區(qū)農(nóng)戶參與土地整治時面臨的機會成本，萬頃良田建設(shè)中存在損害群眾利益的問題，土地整治推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展應(yīng)有節(jié)制，我國糧食產(chǎn)量主要受四個因素的影響，糧食補貼的政策力度應(yīng)進一步向種糧大戶傾斜，純農(nóng)戶和兼業(yè)戶才是耕地保護的主體，都市山區(qū)耕地存在的價值是滿足市民觀光和體驗的需要，耕地保護決策應(yīng)充分考慮土地利用的空間相關(guān)性，“虛擬耕地戰(zhàn)略”為耕地貧乏國家和地區(qū)的耕地資源管理提供了一種新思路，我國具有實施海外耕地投資的必要性，農(nóng)用土地資源產(chǎn)權(quán)具有道德性質(zhì)，“集體所有+農(nóng)戶永久使用+不可隨意干預(yù)”的產(chǎn)權(quán)改革模式優(yōu)于其他模式，工業(yè)、倉儲、研發(fā)用地不宜轉(zhuǎn)讓和分割登記。

土地整治；耕地保護；糧食安全；土地產(chǎn)權(quán)

根據(jù)《國土資源部辦公廳關(guān)于開展第22個全國“土地日”主題宣傳周活動的通知》精神，中國土地學(xué)會聯(lián)合中國土地勘測規(guī)劃院等單位，在中國土地學(xué)會網(wǎng)、中國土地規(guī)劃網(wǎng)、中國地籍網(wǎng)、中國土地整理網(wǎng)和國土資源網(wǎng)上同時舉辦第11期“6.25土地日網(wǎng)上論壇”，主題為“建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，保障國家糧食安全”。本期論壇的48篇書面發(fā)言共12萬余字，是從40余萬字的來稿中精選出來的。現(xiàn)將其中重要觀點集粹如下。

1 土地整治與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展

1.1 當(dāng)前農(nóng)戶參與農(nóng)地整理的情況不夠理想

有專家通過典型調(diào)查發(fā)現(xiàn)：(1)目前農(nóng)地整理政策的宣傳力度不夠，農(nóng)戶對農(nóng)地整理政策的認(rèn)知方面還有待加強。63.10%的農(nóng)戶對農(nóng)地整理政策都只是初步了解，而且對農(nóng)地整理的具體內(nèi)容也不是很清楚；84.49%的農(nóng)戶對農(nóng)地整理政策持認(rèn)同態(tài)度，只有15.51%的農(nóng)戶認(rèn)為農(nóng)地整理可有可無。(2)農(nóng)戶參與農(nóng)地整理的情況不夠理想。目前規(guī)劃設(shè)計單位在制定農(nóng)地整理項目規(guī)劃設(shè)計方案時，沒有充分、廣泛地征求農(nóng)民的意見，農(nóng)戶在項目前期準(zhǔn)備階段參 與率較低，而在后期管護階段，參與程度更低。另外，有51.87%的農(nóng)戶認(rèn)為農(nóng)地整理項目工程設(shè)施無人管護。(3)農(nóng)戶參與農(nóng)地整理的意愿比較強烈，只有10.70%的農(nóng)民認(rèn)為參不參與無所謂，或者完全不想?yún)⑴c。(4)農(nóng)戶對農(nóng)地整理項目的滿意度整體不高，而對防護林工程、村莊整治工程和后期管護的滿意度更低。(5)務(wù)農(nóng)時間、家庭勞動力結(jié)構(gòu)、家庭總收入、對農(nóng)地整理的了解程度、農(nóng)地整理項目所處的實施階段、對田間道路工程的滿意度、村領(lǐng)導(dǎo)參與程度等因素，顯著影響著農(nóng)戶參與農(nóng)地整理的意愿。

1.2 應(yīng)降低都市郊區(qū)農(nóng)戶參與土地整治時面臨的機會成本

有專家認(rèn)為，都市郊區(qū)農(nóng)戶參與土地整治和耕地利用活動時面臨著三種機會成本：一是城市擴張帶來的農(nóng)地發(fā)展機會成本，二是農(nóng)地不同利用方式產(chǎn)生的機會成本，三是農(nóng)業(yè)比較利益低下帶來的機會成本。為了降低這些機會成本，建議：(1)調(diào)整土地整理項目區(qū)后期利用和管理政策，適當(dāng)放寬對耕地經(jīng)營利用方式的限制。不一定必須種糧食，在不破壞耕作層的前提下，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)戶自由選擇耕地的經(jīng)營利用方式。(2)加大農(nóng)業(yè)補貼力度，讓農(nóng)民通過種地也能賺到錢，生活水平達到社會平均。(3)加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，合理調(diào)整農(nóng)地權(quán)屬關(guān)系，建立完善的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營水平。

1.3 萬頃良田建設(shè)中存在損害群眾利益的問題

有專家認(rèn)為，目前的萬頃良田建設(shè)中存在一些損害群眾利益的問題，如：(1)有些地方政府實施萬頃良田建設(shè)的出發(fā)點不是為了群眾利益，而是如何爭取30%的建設(shè)用地指標(biāo)、如何出政績。(2)整治規(guī)劃準(zhǔn)備不足，常是由鎮(zhèn)、村干部拍拍腦袋將范圍“圈定”后，再將用途規(guī)劃一番，普通群眾難以有表達自己意見的機會。(3)拆遷補償總體偏低。盡管最近幾年拆遷補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)有所提高，但總體不及建筑成本的大幅增加。加之對農(nóng)村拆遷沒有詳細的補償標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致裝修、附屬設(shè)施和地上農(nóng)作物等補償不足。(4)安置房滯后。居民拆遷后，沒有地方安置，有的先寄住在別人家，有的則隨意搭個棚子。拆遷后老百姓的生活很不方便，看起來讓人揪心。(5)有些地方政府習(xí)慣于直接照搬國家或者較大范圍內(nèi)使用的法律政策，導(dǎo)致法律政策的適用不切實際。(6)個別政府工作人員，肆意使用“自由裁量權(quán)”，導(dǎo)致應(yīng)當(dāng)公開的事項沒有真正公開。在很多萬頃良田項目指揮部，都有各種各樣的進度表，這些進度表在推進各項工作的同時，也無意中否定了群眾的選擇權(quán)。(7)群眾在土地流轉(zhuǎn)問題上沒有更多的話語權(quán)。土地被統(tǒng)一收回后發(fā)包，土地發(fā)包給誰？做什么？土地租金是多少？這些問題全由政府說了算，群眾只能被動接受。

1.4 土地整治推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展應(yīng)有節(jié)制

有專家認(rèn)為，開展土地整治推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，要樹立區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的理念，找到農(nóng)村與城鎮(zhèn)發(fā)展用地的平衡點、最適點，避免出現(xiàn)規(guī)模不經(jīng)濟。城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)平衡點與最適點的確定既要考慮到農(nóng)村、城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)實需求，也要考慮到兩者未來的潛在需求，要為農(nóng)村、城鎮(zhèn)發(fā)展同時預(yù)留空間。應(yīng)把眼光放長遠一點，農(nóng)村居民點同樣是資源，不能為了眼前利益，就不計后果無限制地開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。

2 耕地保護與糧食安全

2.1 我國糧食產(chǎn)量主要受四個因素的影響

有專家經(jīng)過實證研究后發(fā)現(xiàn)，1979-2009年間我國糧食產(chǎn)量主要受產(chǎn)糧耕地面積、糧食生產(chǎn)勞動力投入量、成災(zāi)面積和化肥施用量四個因素的影響。其中，在其他投入要素保持不變的情況下，每增加一千公頃耕地種植糧食，就增加產(chǎn)量5200噸；每增加一萬人從事糧食種植，就增加糧食產(chǎn)量4000噸；每增加化肥一萬噸施用于糧食作物，就增加糧食76200噸；受災(zāi)面積每擴大一千公頃，就會使糧食減產(chǎn)6100噸。由此可見，耕地面積的確是影響我國糧食生產(chǎn)的顯著因素。因此，通過實施最嚴(yán)格的耕地保護制度來保障我國的糧食生產(chǎn)能力具有十分重要的現(xiàn)實意義。

2.2 糧食補貼的政策力度應(yīng)進一步向種糧大戶傾斜

有專家經(jīng)過實證研究后認(rèn)為，糧食補貼對調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、擴大糧食生產(chǎn)規(guī)模的影響均十分顯著，說明糧食補貼能有效激勵農(nóng)戶擴大糧食種植面積，將更多的土地利用到糧食生產(chǎn)上去。但是，糧食補貼的影響程度對于不同類型的農(nóng)戶也有明顯差異。糧食生產(chǎn)水平較低的普通農(nóng)戶，因不以糧食種植為主要收入來源，所以對農(nóng)作物種植的成本收益分析較不敏感，補貼政策的影響程度就較低。種糧大戶由于以糧食規(guī)模經(jīng)營為主要職業(yè)和收入來源，其生產(chǎn)和生活嚴(yán)重依賴于糧食生產(chǎn)和銷售，因此對糧食種植收入更為重視，對糧食補貼的反應(yīng)也更為敏感和強烈。因此，為了促使有限的糧食補貼基金最大限度的發(fā)揮其擴大糧食生產(chǎn)的作用，實現(xiàn)有限補貼基金的效率最大化，糧食補貼的政策力度應(yīng)該進一步向種糧大戶傾斜；而對于那些對糧食補貼敏感度較弱的普通農(nóng)戶，則可適當(dāng)降低補貼力度。

2.3 純農(nóng)戶和兼業(yè)戶才是耕地保護的主體

有專家認(rèn)為，伴隨著農(nóng)戶大量非農(nóng)就業(yè)，農(nóng)戶被分化為純農(nóng)戶、兼業(yè)戶和非農(nóng)戶。純農(nóng)戶因為依靠耕地種植來維持生計，因而具有強烈的耕地保護意愿；兼業(yè)戶則因其非農(nóng)收入的數(shù)量和比例不同而具有不同的耕地保護意愿；非農(nóng)戶因為完全依靠非農(nóng)業(yè)收入來維持生計，因而耕地保護的意愿最弱。因此，純農(nóng)戶和兼業(yè)戶才是耕地保護的主體，管理上應(yīng)注意調(diào)動純農(nóng)戶和兼業(yè)戶保護耕地的積極性。

2.4 都市山區(qū)耕地存在的價值是滿足市民觀光和體驗的需要

有專家認(rèn)為，在城市化過程中，山區(qū)農(nóng)民丟棄耕地是社會發(fā)展的必然歷程。山區(qū)耕地存在的價值已經(jīng)不再是為了解決農(nóng)民的溫飽問題，而是滿足市民觀光和體驗的需要，因此，在山區(qū)通過占補平衡開發(fā)補充耕地是違背經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的。北京門頭溝山區(qū)由于背靠上千萬市民這一極具潛力的市場，應(yīng)該通過發(fā)展休閑、體驗農(nóng)業(yè)來服務(wù)市民，增加收入，這樣不僅可以將耕地的農(nóng)業(yè)用途維持下去，還可以間接促進農(nóng)村環(huán)境的改善。如果將土地整治與發(fā)展休閑、體驗農(nóng)業(yè)相結(jié)合，則能更進一步地推動耕地資源的保護和可持續(xù)利用。

2.5 耕地保護決策應(yīng)充分考慮土地利用的空間相關(guān)性

有專家對典型地區(qū)進行實證研究后認(rèn)為：(1)耕地利用具有空間自相關(guān)性，即地塊的耕地用途直接影響周邊其他地塊的耕地用途。因此，制定耕地保護規(guī)劃時，應(yīng)盡量成片規(guī)劃耕地，耕地布局太分散容易遭受建設(shè)用地的入侵。(2)地塊可及性對地塊用途有顯著影響，即靠近溝渠、土質(zhì)好的耕地，保持為耕地的概率較高；靠近公路等具有加速流轉(zhuǎn)的地塊，變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的概率較高。因此，在新建公路、娛樂中心、休閑中心、就業(yè)中心、電力供應(yīng)、供排水管線等公共基礎(chǔ)設(shè)施時，應(yīng)盡量遠離或避開需保護的耕地區(qū)域，從而減小耕地流轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的壓力。(3)土地利用規(guī)劃應(yīng)充分考慮特定地塊用途變化的概率，并據(jù)此來劃定耕地保護區(qū)。若將流轉(zhuǎn)為建設(shè)用地概率較高的區(qū)域劃定為耕地保護區(qū)域，就可能造成高保護成本和耕地的低效使用，并可能促使土地隱性流轉(zhuǎn)或設(shè)租與尋租。

2.6 “虛擬耕地戰(zhàn)略”為耕地貧乏國家和地區(qū)的耕地資源管理提供了一種新思路

所謂虛擬耕地，是指在生產(chǎn)商品和服務(wù)過程中所需要的耕地資源數(shù)量,它以虛擬的形式隱含于產(chǎn)品中,而非真實意義上的耕地?！疤摂M耕地戰(zhàn)略”是指耕地貧乏國家(地區(qū))通過貿(mào)易從耕地富足國家(地區(qū))購買耕地資源密集型農(nóng)產(chǎn)品來獲得耕地和糧食安全的策略。根據(jù)比較優(yōu)勢理論，只要處于劣勢的國家兩種商品虛擬耕地含量劣勢的程度不同，處于優(yōu)勢的國家兩種商品虛擬耕地含量優(yōu)勢的程度不同，則處于劣勢的國家在劣勢較輕的商品上具有比較優(yōu)勢，處于優(yōu)勢的國家則在優(yōu)勢較大的商品上具有比較優(yōu)勢。兩個國家分工專業(yè)化生產(chǎn)和出口其具有比較優(yōu)勢的商品，進口其處于比較劣勢的商品，則兩國都能從貿(mào)易中得到利益。有專家認(rèn)為，通過“虛擬耕地戰(zhàn)略”，耕地資源稀缺的國家或地區(qū)可以通過進口耕地密集型產(chǎn)品而不是在國內(nèi)（地區(qū)）生產(chǎn)或通過實體耕地資源來獲得耕地資源安全；同時，耕地資源豐富的國家或地區(qū)可以依據(jù)其比較優(yōu)勢通過生產(chǎn)出口耕地密集型產(chǎn)品來獲得經(jīng)濟利益。因此，“虛擬耕地戰(zhàn)略”不但為全球和全國范圍內(nèi)耕地資源的高效配置提供了一種切實可行的新方法，也為耕地貧乏國家和地區(qū)的耕地資源管理提供了一種新思路，我國也應(yīng)實施“虛擬耕地戰(zhàn)略”。

2.7 我國具有實施海外耕地投資的必要性

有專家認(rèn)為，從我國糧食生產(chǎn)與需求的長期形勢及經(jīng)濟發(fā)展全球化、經(jīng)濟貿(mào)易自由化趨勢，以及資源利用的有效配置來看，我國農(nóng)業(yè)應(yīng)實施“走出去”戰(zhàn)略，其必要性不僅在于滿足國內(nèi)糧食需求剛性增長的需要和克服國內(nèi)耕地及水資源的短缺，也是合理布局國內(nèi)資源及有效利用國際資源的需要。在當(dāng)前經(jīng)濟全球化日趨深入及我國已加入WTO的背景，完全依賴國內(nèi)生產(chǎn)解決糧食需求問題，即不現(xiàn)實，也不經(jīng)濟。只有有效利用國際資源，合理布局國內(nèi)資源，才能真正解決糧食安全問題，實現(xiàn)國內(nèi)、國際資源的合理配置。

3 產(chǎn)權(quán)管理與制度建設(shè)

3.1 農(nóng)用土地資源產(chǎn)權(quán)具有道德性質(zhì)

有專家認(rèn)為，人們不能因為對資源的獨占性而忽視了資源是為全人類所共有的，因而應(yīng)為全人類所共同享用。從表面上看，甚至從法律上看，農(nóng)地資源的產(chǎn)權(quán)（占有權(quán)）屬于一個國家或一個地區(qū)，如果從倫理層次上看，或從道德上考慮，農(nóng)地資源的產(chǎn)權(quán)應(yīng)該超出地區(qū)或國家的界限，應(yīng)該屬于全人類。我們應(yīng)該強調(diào)農(nóng)地資源在使用、收益和處置上的共同權(quán)利，即人們不應(yīng)隨意處置農(nóng)地資源，處置農(nóng)地資源應(yīng)考慮為全人類謀福利。

3.2 “集體所有+農(nóng)戶永久使用+不可隨意干預(yù)”的產(chǎn)權(quán)改革模式優(yōu)于其他模式

有專家認(rèn)為，農(nóng)民的土地所有權(quán)認(rèn)知是一個社會建構(gòu)的過程和產(chǎn)物，如果沒有外部力量的干預(yù)，農(nóng)民就會將自己的承包地當(dāng)作私有土地一樣來看待；如果農(nóng)民建構(gòu)起了土地所有權(quán)的認(rèn)知，就會積極地去保護耕地。因此，“集體所有+農(nóng)戶永久使用+不可隨意干預(yù)”的產(chǎn)權(quán)改革模式優(yōu)于其他模式。“集體所有+確權(quán)”模式，等于明確地告訴農(nóng)民他沒有耕地的所有權(quán)，而農(nóng)民一旦認(rèn)為耕地不是自己的，就不會去珍愛土地，保護耕地就會成為一句空話；而“集體所有+永久使用”模式，由于沒有意識到“排除外部隨意干預(yù)”是長期穩(wěn)定的使用權(quán)能夠促使農(nóng)民采取用地與養(yǎng)地相結(jié)合的長期經(jīng)營方針的認(rèn)知和行為原理，因而也不利于保護耕地。

3.3 工業(yè)、倉儲、研發(fā)用地不宜轉(zhuǎn)讓和分割登記

近期，實踐上已多次出現(xiàn)工業(yè)、倉儲、研發(fā)用地業(yè)主或產(chǎn)權(quán)變更后的新業(yè)主，持單棟或分層的房屋產(chǎn)權(quán)證要求辦理土地分割登記的案件。該類案件在以往很少出現(xiàn)，國家對此尚無明確規(guī)定。由于辦理分割登記將對后續(xù)管理產(chǎn)生重要影響，因此需在現(xiàn)有法律法規(guī)框架內(nèi)，充分考慮工業(yè)、倉儲、研發(fā)用地特點，區(qū)分情況，予以妥善處置。有專家認(rèn)為，工業(yè)、倉儲、研發(fā)用地大都對應(yīng)具體產(chǎn)業(yè)項目，這個特點決定了工業(yè)、倉儲、研發(fā)用地不宜轉(zhuǎn)讓和分割登記，至少在一定時期內(nèi)不能允許轉(zhuǎn)讓；但為滿足中小企業(yè)生產(chǎn)、研發(fā)需要、盤活存量土地、提高土地集約節(jié)約利用水平等目的而興建的多層標(biāo)準(zhǔn)廠房、創(chuàng)辦的都市創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園等用地及明確的工業(yè)、研發(fā)類房地產(chǎn)開發(fā)項目除外。

[1]中國土地學(xué)會.第11期6.25土地日網(wǎng)上論壇[G/OL].[2012-06-25].http:// www.zgtdxh.org.cn/cms/column/forum/ tudiri/2012/default.htm.

F301.11

C

1672-6995(2012)11-0031-03

2012-06-25

許堅（1955-），男，江蘇省淮安市人，中國土地勘測規(guī)劃院研究員，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟暨管理專業(yè)博士，中國土地學(xué)會工作委員會秘書長，主要從事土地管理政策研究。