農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)入市的現(xiàn)狀與思考

■劉文濤

（中石油吐哈油田，哈密 839009）

近幾年，隨著城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用制度的改革、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體土地特別是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)價(jià)值和資產(chǎn)價(jià)值漸漸顯現(xiàn)，交易活動(dòng)日益頻繁。在許多城鎮(zhèn)尤其是大中城市的城郊結(jié)合部，出現(xiàn)了農(nóng)村集體土地自發(fā)（或隱形）變?yōu)榻ㄔO(shè)用地并進(jìn)入市場(chǎng)流通的現(xiàn)象。以“小產(chǎn)權(quán)房”為代表的農(nóng)村非農(nóng)用地上房屋產(chǎn)權(quán)的交易在北京、上海、重慶、成都等大城市不斷涌現(xiàn)的現(xiàn)象，對(duì)國(guó)內(nèi)不甚完善的農(nóng)村土地制度來(lái)說(shuō)是一種挑戰(zhàn)。搞好農(nóng)村集體建設(shè)用地的管理，高效、有序地將農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槲覈?guó)城市用地和各項(xiàng)建設(shè)用地，對(duì)我國(guó)的工業(yè)化和城市化發(fā)展具有重要的意義。

1 農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)入市的現(xiàn)象

當(dāng)前，我國(guó)對(duì)國(guó)有土地建立了比較完善的地籍、規(guī)劃、利用、資產(chǎn)管理等相關(guān)法律法規(guī)，但在農(nóng)村集體建設(shè)用地管理方面尚缺失完整規(guī)范的法規(guī)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城市化進(jìn)程加速引起土地資源重新配置的必然趨勢(shì)以及經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，我國(guó)農(nóng)村集體用地開(kāi)始自發(fā)入市、私下交易，且形式呈現(xiàn)多樣化，主要有轉(zhuǎn)讓、出租、聯(lián)營(yíng)、入股、置換、抵押、法院判決等幾種形式。而土地立法和管理滯后，不僅使農(nóng)村集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)變?nèi)狈ΡO(jiān)督和保障，對(duì)農(nóng)民本身參與非農(nóng)業(yè)活動(dòng)改善經(jīng)濟(jì)條件等方面也有所限制。

當(dāng)前，全國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)登記在冊(cè)的比例總體較低，而事實(shí)上自發(fā)入市的集體建設(shè)用地已大大超出這些數(shù)字。

2 農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)入市的原因分析

按土地權(quán)屬來(lái)劃分，目前農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)方式主要有三種：轉(zhuǎn)權(quán)讓利、保權(quán)讓利和規(guī)劃區(qū)內(nèi)外分別對(duì)待。雖然有著上述三種正規(guī)的流轉(zhuǎn)方式，但國(guó)內(nèi)農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)入市的現(xiàn)象仍然頻繁，這與農(nóng)村集體土地使用權(quán)規(guī)定不明確、法律概念模糊、征地補(bǔ)償制度不合理等問(wèn)題有著密切關(guān)系。

2.1 對(duì)農(nóng)村集體土地使用權(quán)規(guī)定不明確，限制土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

根據(jù)《憲法》和《土地管理法》規(guī)定，“國(guó)家和集體所有的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓?！?990年5月，國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，以法規(guī)的形式規(guī)定了國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓的有關(guān)程序和措施。雖然國(guó)家針對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)相繼頒布了一些法律法規(guī)，但大多是對(duì)使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行了限制。

《土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)”；第43條又規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，“前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！薄冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第8條規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償出讓?！边@些法律條文可以推出：一是土地使用權(quán)的主體問(wèn)題，我國(guó)的農(nóng)村集體用地實(shí)際是一權(quán)三體的形式，即國(guó)家、集體再到農(nóng)戶，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)要經(jīng)過(guò)國(guó)家多個(gè)程序的審批核對(duì)，之后還要處在農(nóng)村這個(gè)集體中，最后落在農(nóng)戶頭上，農(nóng)戶并不能輕易對(duì)集體土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)和處理，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)中三體并存，無(wú)法立主。因此，所謂的“集體所有”往往造成鄉(xiāng)村干部的小團(tuán)體所有，有的甚至成了個(gè)別鄉(xiāng)村干部的個(gè)人所有。二是農(nóng)村集體土地在非農(nóng)業(yè)用途方面的使用權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏法律依據(jù)。三是權(quán)利的不規(guī)范讓很多處在“三體”中的鄉(xiāng)村干部集體或個(gè)人有機(jī)可趁，借用手中的國(guó)家權(quán)利，加上農(nóng)戶對(duì)相關(guān)政策法規(guī)的不了解，從中牟取個(gè)人利益。因此造成農(nóng)村建設(shè)用地私下交易大量發(fā)生。

2.2 現(xiàn)行法律中有些概念模糊、片面，可操作性差

現(xiàn)行法律中的概念不夠明確，可操作性差。如《土地管理法》第2條第4款規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有土地實(shí)行征用?！边@里的“公共利益”是個(gè)無(wú)法明確界定的概念。由國(guó)土資源部政策法規(guī)司組織編寫的《〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉問(wèn)答》對(duì)此只做了如下解釋：“按照《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定：一是在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，需要使用農(nóng)民集體所有土地，經(jīng)批準(zhǔn)后可以由市、縣人民政府實(shí)行統(tǒng)一征用；二是在城市建設(shè)規(guī)模范圍外的能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)需要使用農(nóng)民集體所有土地的，可以由政府為其征用?！币虼?，在不同地方“公共利益”都會(huì)有不同的解讀，往往會(huì)打著這樣的旗號(hào)擴(kuò)大土地使用的范圍，卻沒(méi)有法律明確的約束和限制。

2.3 征地補(bǔ)償制度不合理

目前我國(guó)實(shí)行的征地補(bǔ)償方法完全與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)脫節(jié)，且為一次性補(bǔ)償。首先是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，不與市場(chǎng)價(jià)值相對(duì)應(yīng)；其次是補(bǔ)償內(nèi)容不太符合機(jī)理，也不夠靈活。這樣農(nóng)戶的利益會(huì)大大受到損害，收益可能還不如自發(fā)入市。根據(jù)《土地管理法》第47條規(guī)定：“征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。……土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前三年平均產(chǎn)值的三十倍。”這種補(bǔ)償不是等價(jià)的，國(guó)家對(duì)征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)有最高數(shù)額的限制，且這種標(biāo)準(zhǔn)是以產(chǎn)值的倍數(shù)為依據(jù)的，缺乏對(duì)市場(chǎng)因素的考慮，不僅有失公平，而且不會(huì)因地而異，不夠靈活[15]。即便給予公平的補(bǔ)償（比如充分考慮土地的價(jià)值），也只是一次性補(bǔ)償，農(nóng)民失去土地，就是失去了最基礎(chǔ)的保障。

我國(guó)集體建設(shè)用地是一權(quán)三體，國(guó)家-集體-農(nóng)戶。在征地過(guò)程中，直接受影響的是農(nóng)戶，對(duì)征地補(bǔ)償最為需求的也是農(nóng)戶。然而研究表明，多數(shù)地方征地收益的分配比例大致是農(nóng)戶獲得5%-15%，農(nóng)村集體獲得25%-30%，地方政府獲得60%-70%。[16]農(nóng)戶損失得最多，收益反而最少；相反，若農(nóng)戶將集體建設(shè)用地自主入市，會(huì)得到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的相應(yīng)價(jià)值。

3 農(nóng)村集體建設(shè)用地的改革思路與制度創(chuàng)新

從以上可以看出，農(nóng)村集體建設(shè)用地自主入市不僅可以避開(kāi)繁雜長(zhǎng)久的審批核查流程，而且可以避開(kāi)相應(yīng)的稅費(fèi)與價(jià)格限制，得到與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相應(yīng)的收益。這些都使得農(nóng)戶更熱衷于集體建設(shè)用地的自發(fā)入市。

對(duì)于農(nóng)村集體土地自發(fā)入市的行為，采取嚴(yán)厲打擊的方法不合理，易導(dǎo)致隱性交易。一方面經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與城市化的推進(jìn)促使農(nóng)村集體建設(shè)用地有很大的市場(chǎng)需求；另一方面大量閑置的農(nóng)村建設(shè)用地也需要高效合理地運(yùn)用起來(lái)，發(fā)揮盡可能大的功效，因此農(nóng)村集體建設(shè)用地有著很大的供應(yīng)能力。有供有需卻被極大程度地限制著無(wú)法正常交易，或者說(shuō)正常交易帶來(lái)的損失過(guò)大，自然就會(huì)走向隱性交易。因此要對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地及其流轉(zhuǎn)進(jìn)行改革與創(chuàng)新，讓它能正確地引導(dǎo)供需的平衡和發(fā)展，達(dá)到高效、有序地將農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槲覈?guó)城市化用地和各項(xiàng)建設(shè)用地。

國(guó)內(nèi)部分地區(qū)陸續(xù)開(kāi)始進(jìn)行試點(diǎn)，從基層農(nóng)村土地的制度進(jìn)行調(diào)整。例如，“蘇州模式”。1996年9月，蘇州市政府下發(fā)文件，允許規(guī)定范圍內(nèi)的集體存量建設(shè)用地使用權(quán)有條件地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租，實(shí)行集體建設(shè)用地使用權(quán)有償有限期流轉(zhuǎn)的土地使用機(jī)制，并逐漸形成了“國(guó)有、集體兩種產(chǎn)權(quán)，一個(gè)市場(chǎng)，統(tǒng)一管理”的模式。目前，蘇州全市80%以上的集體建設(shè)土地已進(jìn)入了市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，累計(jì)用地總量占平均建設(shè)用地量的28%。但限定為規(guī)劃外（圈外）的集體用地。2003年6月，蘇州市政府又出臺(tái)了允許規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策。如在昆山市，農(nóng)民自發(fā)地以土地使用權(quán)或資金入股，組成富民合作社租賃集體土地，建造標(biāo)準(zhǔn)廠房對(duì)外出租，年終按股份分紅。[17]另外，還有浙江省湖州市、福建省古田縣、河南省安陽(yáng)市模式等。在基層進(jìn)行的土地制度的邊際調(diào)整，已形成一個(gè)自下而上的制度演進(jìn)。

筆者認(rèn)為，農(nóng)村集體建設(shè)用地的自發(fā)入市是不可避免也不應(yīng)打壓的一種現(xiàn)象，現(xiàn)在亟需對(duì)政策法規(guī)進(jìn)行調(diào)整，使它更加規(guī)范、高效。

3.1 實(shí)行農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)和使用權(quán)分離制度

改變農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的傳統(tǒng)模式，實(shí)行多元化土地供給。在保留集體建設(shè)用地所有權(quán)不變的前提下，將農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)和使用權(quán)分離，允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。

可以借鑒“蘇州模式”，實(shí)行集體建設(shè)用地使用權(quán)有償、有限期流轉(zhuǎn)的土地使用制度，實(shí)行“兩種產(chǎn)權(quán)、一個(gè)市場(chǎng)、統(tǒng)一管理”的模式。對(duì)目前的農(nóng)村土地使用權(quán)進(jìn)行改革，使農(nóng)民擁有更大的土地處置權(quán)，從而獲得更多的保障和收益。首先，加強(qiáng)承包權(quán)的概念，使農(nóng)民不僅有對(duì)土地的使用權(quán)，還擁有對(duì)土地的占有、收益和處置等多方面的權(quán)力；其次，要在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的變化中，將一次性收入轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢蚤L(zhǎng)期穩(wěn)定的收益權(quán)力。比如農(nóng)村集體用地被國(guó)家征用時(shí)，允許農(nóng)民將集體用地按一定標(biāo)準(zhǔn)折價(jià)入股，而不僅僅是給予一定的補(bǔ)償金，這樣農(nóng)民可以有穩(wěn)定的補(bǔ)償收入，這是對(duì)農(nóng)民強(qiáng)有力的保障。

3.2 成立國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展公司，調(diào)控農(nóng)地流轉(zhuǎn)二級(jí)市場(chǎng)

由于我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展完善還需要一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的培育過(guò)程，而且農(nóng)地市場(chǎng)的供需和價(jià)格形成機(jī)制具有其特殊性，加之農(nóng)地資源的特殊重要性，在當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)一級(jí)市場(chǎng)不具有調(diào)控二級(jí)市場(chǎng)功能的情況下，如何在近期較為有效地保護(hù)好這一資源并平抑市場(chǎng)供需，確實(shí)是當(dāng)前制度急需改善的一大課題。

筆者認(rèn)為，成立國(guó)家級(jí)的擁有農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的公司，可以稱為國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展公司，這樣大規(guī)模在統(tǒng)一農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中會(huì)有相當(dāng)大的優(yōu)勢(shì)和效應(yīng)。理由如下：

首先，很多農(nóng)村集體建設(shè)用地的自主入市是小規(guī)模零散的，國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展公司可以將多個(gè)零散地塊集中后獲得更高的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)效益，同時(shí)達(dá)到節(jié)約集約的利用效果，加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地的高效利用。第二，在國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展公司這個(gè)大的名頭企業(yè)下，可以吸引更多的各類農(nóng)業(yè)投資團(tuán)體，通過(guò)前期對(duì)多個(gè)地塊的集中改善，可以在后期將整理好的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出去，進(jìn)而擴(kuò)大流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的客戶群體，增強(qiáng)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的收益。第三，國(guó)家可以賦予國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展公司一些特殊權(quán)力，比如調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)二級(jí)市場(chǎng)的功能，這樣可以使國(guó)家調(diào)控流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的手段多元化。

國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展公司以國(guó)家現(xiàn)有的國(guó)有農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)為基本依托發(fā)展，涉及到全國(guó)各地縣級(jí)地區(qū)，這是個(gè)龐大又深切關(guān)乎農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的組織，因此更應(yīng)確切規(guī)定好公司的經(jīng)營(yíng)范圍、擁有的權(quán)力、主要職能等方面，并在實(shí)際操作過(guò)程中嚴(yán)格執(zhí)行，確保農(nóng)民在集體用地流轉(zhuǎn)中的利益不受損害。這將大大減少農(nóng)村集體建設(shè)用地的自發(fā)入市現(xiàn)象。

3.3 明確區(qū)分征地補(bǔ)償性質(zhì)

征地補(bǔ)償性質(zhì)必須明確，它不僅關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，也是后續(xù)用地流轉(zhuǎn)非常重要的基礎(chǔ)。征用農(nóng)村集體建設(shè)用地時(shí)可以區(qū)分為公益性質(zhì)和非公益性質(zhì)。征用屬于行政強(qiáng)制行為，應(yīng)嚴(yán)格限定在大型基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益性用地的范圍；而一般的大量的經(jīng)營(yíng)性用地應(yīng)采用征購(gòu)形式，并分別確定對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的補(bǔ)償方式。

一旦明確地區(qū)分了征地補(bǔ)償性質(zhì)后，農(nóng)民和集體的補(bǔ)償方式也會(huì)跟著市場(chǎng)價(jià)值的形勢(shì)確定下來(lái)，使農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)公開(kāi)化、透明化，這種補(bǔ)償方式也更趨于市場(chǎng)價(jià)值，如果真正這樣執(zhí)行起來(lái)，農(nóng)民能得到實(shí)實(shí)在在的利益，自然會(huì)停止集體建設(shè)用地的隱形交易。

3.4 改革征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，首先要考慮對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶的土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償。雖然土地發(fā)展權(quán)是土地所有權(quán)的一部分，但土地發(fā)展權(quán)的產(chǎn)生是因城市規(guī)劃而產(chǎn)生的，對(duì)土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償?shù)牟糠中柙谡?、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶間合理分配。其次，征地補(bǔ)償應(yīng)考慮農(nóng)民取得未來(lái)收益、勞動(dòng)力的安置等，解決這一問(wèn)題需對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行科學(xué)定級(jí)估價(jià)，參考市場(chǎng)上的最終成交價(jià)進(jìn)行評(píng)估核算和量化，并補(bǔ)充到最終的金額中，真實(shí)反映土地資源價(jià)格、資本價(jià)格和社會(huì)保障價(jià)格。在操作方法上可以借鑒昆山市的經(jīng)驗(yàn)。昆山市政府將征用農(nóng)村集體土地的一次性補(bǔ)償改變?yōu)榉制谄骄徒K身補(bǔ)償，并根據(jù)物價(jià)上漲指數(shù)，三年調(diào)整一次，將土地補(bǔ)償費(fèi)納入市鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政管理，政府專門建立基金，把給農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)集中起來(lái)，同時(shí)從土地收入和財(cái)政收入再拿出一部分，不斷充實(shí)這個(gè)基金，然后再按標(biāo)準(zhǔn)分期并長(zhǎng)期地進(jìn)行補(bǔ)償。農(nóng)用地轉(zhuǎn)成建設(shè)用地期限是50年，到期后，農(nóng)民可以把地收回來(lái)，再進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。市鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政改革土地收入中的專項(xiàng)資金，在住房、養(yǎng)老、大病、醫(yī)療和教育等方面為農(nóng)民建立長(zhǎng)期受益的保障機(jī)制。

3.5 加強(qiáng)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)配套環(huán)節(jié)

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時(shí)審批核對(duì)程序和手續(xù)過(guò)于繁瑣，阻礙了建設(shè)用地的高效有序流轉(zhuǎn)。所以需加強(qiáng)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)配套環(huán)節(jié)。

首先，對(duì)集體建設(shè)用地的權(quán)力、登記和頒證等做好做細(xì)。用地方面存在很多不規(guī)范，要區(qū)別對(duì)待，酌情靈活進(jìn)行處理。其次，做好規(guī)劃工作并全力實(shí)行。規(guī)劃要綜合多方面因素，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等方面要充分考慮地質(zhì)、交通等影響，這樣既能提高規(guī)劃的可行性，也能為集體建設(shè)用地入市打下良好基礎(chǔ)。第三，很多方面要靈活處理，需要一個(gè)限制標(biāo)桿。應(yīng)制定集體建設(shè)用地片區(qū)的基準(zhǔn)價(jià)和最低限價(jià)，以免發(fā)生部分鄉(xiāng)村干部濫用職權(quán)，影響集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的效率。最后，應(yīng)明確流轉(zhuǎn)的稅費(fèi)和收益分配方法，盡可能減免流轉(zhuǎn)稅費(fèi)，簡(jiǎn)化程序，控制政府獲得收益的比例，讓農(nóng)戶真正得到實(shí)惠。

在土地資源越來(lái)越稀缺的當(dāng)前，農(nóng)村集體土地入市的重要性已日益凸顯，只有破除陳舊的制度體制以及思路上的障礙，農(nóng)村集體土地才能健康有序地入市，成為全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一地產(chǎn)市場(chǎng)的有機(jī)組成部分，從而不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源的配置，最大限度提高城鄉(xiāng)土地資源配置效率，進(jìn)而促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

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