創(chuàng)新礦產(chǎn)區(qū)劃工作機制 加快找礦戰(zhàn)略突破1

■何賢杰/余養(yǎng)力/盛昌明/紀 方/孟祥舟

（國土資源部咨詢研究中心，北京 100035）

0 引言

礦產(chǎn)區(qū)劃工作是二十世紀八十年代，根據(jù)地質(zhì)找礦為中心的思想，為地質(zhì)工作科學部署，提高找礦效果而開展起來的。原地質(zhì)礦產(chǎn)部副部長張同鈺同志和時任地質(zhì)礦產(chǎn)部副部長的溫家寶同志對區(qū)劃工作的重要作用、目標任務、工作要求都作過重要指示。礦產(chǎn)區(qū)劃工作經(jīng)歷了一個歷史發(fā)展過程，它隨著社會經(jīng)濟需求的變化而不斷深化發(fā)展，但其主線是一脈相承，就是以區(qū)域地質(zhì)構(gòu)造條件、成礦規(guī)律的研究和預測為基礎(chǔ)，進行不同級別不同研究程度的區(qū)域空間劃分為地質(zhì)工作部署服務。在新形勢下其功能、內(nèi)涵和領(lǐng)域不斷擴大，地位更加重要。為了加快實現(xiàn)找礦突破和資源可持續(xù)利用，我們必須總結(jié)經(jīng)驗、深化認識、創(chuàng)新機制，提高礦產(chǎn)區(qū)劃工作水平，為找礦戰(zhàn)略突破提供有力武器。

1 新時期礦產(chǎn)區(qū)劃工作的戰(zhàn)略定位

1.1 礦產(chǎn)區(qū)劃工作在找礦戰(zhàn)略突破中起著戰(zhàn)略引導、合理布局和持續(xù)支撐的重大作用

找礦突破需要通過基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)區(qū)劃、礦產(chǎn)預查普查等諸多環(huán)節(jié)，礦產(chǎn)區(qū)劃在其中發(fā)揮戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，引導找礦方向和區(qū)域展開，有效布局地質(zhì)工作和各種手段；對久攻不破的重點成礦區(qū)帶，經(jīng)過礦產(chǎn)區(qū)劃階段深化綜合研究，可為找礦突破提供持續(xù)性的靶區(qū)資源。1980年張同鈺同志在原地礦部召開的全國成礦遠景區(qū)劃工作會議上明確提出“努力搞好成礦遠景區(qū)劃這一具有戰(zhàn)略意義的工作”、“進行資源總量預測”的要求。1985年溫家寶同志在原地礦部召開的第七次全國固體礦產(chǎn)普查工作會議上進一步提出了區(qū)調(diào)、區(qū)劃、物化探、科研和普查勘探五個方面的統(tǒng)一部署的重要思想，他指出：“找礦實踐證明, 劃出重點片, 有利于明確普查工作的主攻方向, 有利于執(zhí)行‘區(qū)域展開、重點突破’的方針, 促進點和面有機地結(jié)合,有利于兼顧當前和超前工作,有利于實現(xiàn)區(qū)調(diào)、區(qū)劃、物化探、科研和普查勘探五個方面的統(tǒng)一部署,從而提高普查工作的找礦效果和經(jīng)濟社會效益。”

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，礦產(chǎn)區(qū)劃工作對建立和完善地質(zhì)工作新機制有著特殊重要作用。它是創(chuàng)新性地質(zhì)工作的關(guān)鍵科技要素，是公益性地質(zhì)工作引導商業(yè)性地質(zhì)工作的業(yè)務指南，它為基礎(chǔ)性地質(zhì)工作與商業(yè)性地質(zhì)勘查之間開辟了一個廣闊空間，為科技與資本的結(jié)合，為引導各類勘查資金的投入創(chuàng)建了一個有效平臺。事實證明，礦產(chǎn)區(qū)劃在指導地質(zhì)工作和礦產(chǎn)勘查開發(fā)布局中發(fā)揮了巨大作用，是礦產(chǎn)調(diào)查評價工作的核心組成部分；是礦產(chǎn)資源規(guī)劃的基礎(chǔ)，為區(qū)域資源合理配置、優(yōu)化生產(chǎn)力布局提供了科學依據(jù)。

1.2 新形勢下，礦產(chǎn)區(qū)劃工作面臨著新的機遇和挑戰(zhàn)，提出了新的要求

進入21世紀以來，地質(zhì)找礦取得了巨大發(fā)展。經(jīng)濟社會發(fā)展對礦產(chǎn)資源的巨大需求，資源瓶頸日益加深，國家高層高度重視，地質(zhì)找礦進入國家戰(zhàn)略層面，迫切需要在宏觀層面上對資源空間區(qū)劃進行長遠戰(zhàn)略謀劃。地質(zhì)找礦難度加大，迫切需要更好地按地質(zhì)規(guī)律和市場經(jīng)濟規(guī)律辦事，要求以礦產(chǎn)區(qū)劃工作為平臺，深化開展成礦規(guī)律研究，加快成礦理論突破，以提高找礦效果，加快實現(xiàn)找礦戰(zhàn)略突破。地質(zhì)工作功能和服務領(lǐng)域的日益拓展、生態(tài)環(huán)境問題日益突出，引起全社會廣泛關(guān)注，經(jīng)濟全球化和國際資源爭奪形勢的日益加深，迫切要求對礦產(chǎn)區(qū)劃工作重新定位，拓展其空間領(lǐng)域和內(nèi)涵，開展以成礦區(qū)劃為基礎(chǔ)的礦產(chǎn)綜合區(qū)劃。

在這一新形勢下，我國的礦產(chǎn)區(qū)劃的功能定位為三個層次：一是繼續(xù)深入開展成礦規(guī)律研究，進行成礦遠景區(qū)劃和礦產(chǎn)資源潛力評價，實施資源國情調(diào)查，為地質(zhì)工作部署和找礦突破服務;二是以地質(zhì)構(gòu)造和成礦區(qū)域為本底，開展經(jīng)濟和環(huán)境綜合區(qū)劃，引導資源區(qū)域開發(fā)，規(guī)劃設置礦業(yè)權(quán)，優(yōu)化資源配置，為礦政管理和礦產(chǎn)資源規(guī)劃服務；三是深化全球礦產(chǎn)資源區(qū)劃，為國家利用“兩種資源，兩個市場”，實施全球資源戰(zhàn)略服務。

礦產(chǎn)區(qū)劃工作對經(jīng)濟社會發(fā)展宏觀管理的基礎(chǔ)性作用日漸顯現(xiàn)。礦產(chǎn)區(qū)劃工作在宏觀區(qū)域上揭示礦產(chǎn)潛力，引導開發(fā)布局；而對區(qū)域礦產(chǎn)開發(fā)的可行性又受諸多生態(tài)、環(huán)境、經(jīng)濟和社會因素影響。礦產(chǎn)區(qū)劃與國土主體功能、生態(tài)、水資源、產(chǎn)業(yè)布局區(qū)劃工作等形成耦合互動，它將礦產(chǎn)勘查開發(fā)與經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系大大前移，為國民經(jīng)濟宏觀布局提供重要基礎(chǔ)信息和管理手段。

1.3 礦產(chǎn)區(qū)劃工作在國外出現(xiàn)新的趨勢

國外主要資源大國對區(qū)劃工作十分重視。（各國叫法不同，通常叫礦產(chǎn)資源評價或稱成礦預測）自20世紀中期以來，美國每隔5年組織一輪本土和全球范圍的資源評價。其中油氣評價劃分為8個大區(qū)，包括了96個國家，128個油氣區(qū)或盆地。俄羅斯也進行了4輪全國性的礦產(chǎn)評價，工作重點逐步轉(zhuǎn)向獨聯(lián)體外國家、北部、遠東海洋及大陸架區(qū)域。進入21世紀以來，國外區(qū)劃工作出現(xiàn)工作機制常態(tài)化、工作領(lǐng)域擴大化、國家利益最大化的新趨勢。由政府組織開展常態(tài)化和周期性工作，區(qū)劃工作直接為國家經(jīng)濟布局、生態(tài)環(huán)境安全和全球資源戰(zhàn)略服務。

2 創(chuàng)新機制，提高為找礦突破戰(zhàn)略和科學發(fā)展的服務能力

原地質(zhì)礦產(chǎn)部開展的區(qū)劃工作主要采用計劃經(jīng)濟的運行機制，結(jié)合各輪普查工作開展。近年來開展的礦產(chǎn)資源潛力評價工作，采用了“政府主導、大項目管理”的運行機制。運行5年來，在快速動員啟動新一輪礦產(chǎn)潛力評價工作、大規(guī)模采用礦產(chǎn)調(diào)查評價信息化技術(shù)、快速實現(xiàn)區(qū)劃成果為找礦突破創(chuàng)造條件等方面發(fā)揮了積極作用。但也存在一些問題。我們應在總結(jié)已有經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，充分考慮在“十二五”期間國家深化改革開放、發(fā)揮市場機制基礎(chǔ)性作用、精簡政府職能、完善財政預算體制等方面的要求，積極適應找礦突破戰(zhàn)略的新形勢、新任務和新要求，審時度勢、深化改革，創(chuàng)新礦產(chǎn)區(qū)劃機制。

適應新形勢的礦產(chǎn)調(diào)查評價新模式，應當是在認真履行政府支持公益性地質(zhì)工作職責的前提下，充分調(diào)動中央、地方兩個積極性，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、上下聯(lián)動、持續(xù)推進”的原則，在現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上，創(chuàng)新機制、提升能力。我們設想可否按照：“統(tǒng)一部署、分級管理、常態(tài)工作、內(nèi)外協(xié)調(diào)，突出找礦、多元服務”的思路，積極探索機制創(chuàng)新。當前需要著力實踐的是：建立政府統(tǒng)一規(guī)劃、分級履職的管理體制；建立常態(tài)化工作，周期性總結(jié)，深化調(diào)查科研結(jié)合的工作機制；建立包括穩(wěn)定機構(gòu)、經(jīng)費投入，資料收集和信息成果共享在內(nèi)的保障機制；建立統(tǒng)一技術(shù)標準、密切各相關(guān)部門單位之間溝通聯(lián)系的協(xié)調(diào)機制。

3 政策建議

為實現(xiàn)以上新機制，提出以下政策建議：

3.1 健全法律法規(guī)，將礦產(chǎn)區(qū)劃工作納入政府管理職責

參照國家發(fā)改委、環(huán)保部、水利部及國土資源部土地管理在國土主體功能、生態(tài)環(huán)境、水資源、土地調(diào)查評價等領(lǐng)域明確法律法規(guī)和政府職責的實踐經(jīng)驗，對礦產(chǎn)區(qū)劃（礦產(chǎn)調(diào)查評價）工作制定相關(guān)法規(guī)并明確政府職責。中央政府主要負責領(lǐng)導部署開展全國性礦產(chǎn)區(qū)劃工作、編制工作規(guī)劃、實施全國礦產(chǎn)區(qū)劃和大區(qū)及重要跨省經(jīng)濟開發(fā)區(qū)成果的周期性匯總、組織開展國內(nèi)和國外重要礦產(chǎn)區(qū)劃專項研究、指導和補助地方開展礦產(chǎn)區(qū)劃工作等；地方政府主要負責本省區(qū)礦產(chǎn)區(qū)經(jīng)常性工作、按照中央統(tǒng)一規(guī)劃周期性匯交本區(qū)工作成果、組織開展本區(qū)及參與相鄰省區(qū)重要礦產(chǎn)區(qū)劃專題研究等。建議國土資源部盡早制定和出臺《礦產(chǎn)區(qū)劃實施管理辦法》。

3.2 建立經(jīng)常性預算和專項預算結(jié)合的工作經(jīng)費機制

礦產(chǎn)區(qū)劃工作作為一項重要的公益性地質(zhì)工作，主要是由政府財政投入。應設立專門用于礦產(chǎn)區(qū)劃工作的財政固定預算科目。地方在開展礦產(chǎn)區(qū)劃工作時除獲取中央財政經(jīng)費的支持外，也要將其納入地方財政的支出預算,以滿足礦產(chǎn)區(qū)劃工作超前性、長期性、穩(wěn)定性、連續(xù)性的需要。同時，根據(jù)礦產(chǎn)區(qū)劃工作具有調(diào)查科研相結(jié)合、周期性總結(jié)，滾動式發(fā)展的特點，國土資源部和中國地質(zhì)調(diào)查局應繼續(xù)實行財政專項預算經(jīng)費管理，保證區(qū)劃工作周期性總結(jié)和重要專題研究的經(jīng)費投入。

3.3 完善礦產(chǎn)區(qū)劃工作體系，穩(wěn)定中央和大區(qū)專業(yè)隊伍，建立省區(qū)礦產(chǎn)區(qū)劃常態(tài)化專業(yè)隊伍

為了適應礦產(chǎn)區(qū)劃“常態(tài)化工作周期性總結(jié)”工作模式的轉(zhuǎn)變，要完善目前中國地質(zhì)調(diào)查局、大區(qū)地調(diào)中心和省區(qū)地調(diào)單位三級工作體系。在國家層面上，首先要鞏固有礦產(chǎn)潛力評價工作形成地科院資源所、部內(nèi)專業(yè)技術(shù)機構(gòu)和外部門專業(yè)地調(diào)機構(gòu)組成的國家礦產(chǎn)區(qū)劃工作結(jié)構(gòu)，賦予它們開展礦產(chǎn)區(qū)劃周期性總結(jié)工作和組織指導大區(qū)地調(diào)中心和省區(qū)地調(diào)單位常態(tài)化工作管理；在大區(qū)地調(diào)中心和省區(qū)地調(diào)單位設立常態(tài)化的礦產(chǎn)區(qū)劃工作機構(gòu)，穩(wěn)定和充實現(xiàn)有工作人員，提高素質(zhì)、優(yōu)化專業(yè)結(jié)構(gòu)，建精建強專業(yè)隊伍。要通過穩(wěn)定項目、建立機構(gòu)、平衡收入、強化培訓、成果獎勵等措施，留人穩(wěn)心，使各省能夠基本保持一支20—30人的在職專業(yè)隊伍和20—30人的全職協(xié)作隊伍。

3.4 引入市場競爭機制，探索經(jīng)費預算改革，調(diào)動非公益性地調(diào)單位參與積極性

由于現(xiàn)行財政項目經(jīng)費管理中不包含單位盈利和對個人獎勵，因此對非公益性地質(zhì)調(diào)查單位參與礦產(chǎn)區(qū)劃的積極性有所影響。為了動員社會力量參與政府公益性地質(zhì)工作，可以采用政府采購制度開展礦產(chǎn)區(qū)劃工作，對非公益性地質(zhì)調(diào)查單位及大學、其它地質(zhì)科研單位采用“資格審查、項目投標、合同管理、經(jīng)費包干”競爭招標方式實施政府礦產(chǎn)區(qū)劃項目。

3.5 加強歷次礦產(chǎn)區(qū)劃成果信息的匯交、集成、保護、轉(zhuǎn)化、使用制度，擴大社會服務

建議：(1)嚴格落實《地質(zhì)資料管理條例》，規(guī)范地質(zhì)調(diào)查和地勘單位成果匯交制度；明確向礦產(chǎn)區(qū)劃工作開放地質(zhì)調(diào)查資料; 認真維護提供礦產(chǎn)信息單位商業(yè)機密和合法權(quán)益；(2)增撥經(jīng)費，加大礦產(chǎn)區(qū)劃工作所需資料的收集力度;(3)通過完善礦業(yè)權(quán)年檢、延續(xù)和變更工作以及礦產(chǎn)儲量動態(tài)管理制度改革等，間接支持礦產(chǎn)區(qū)劃資料收集工作；(4)組織好各類地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)和管理資料的二次開發(fā)，為礦產(chǎn)區(qū)劃工作服務，拓寬礦產(chǎn)區(qū)劃成果發(fā)布渠道，正式成果由政府出資出版；(5)將礦產(chǎn)區(qū)劃成果納入科研成果獎勵體系，按技術(shù)成果或軟科學成果，參與成果評獎。

3.6 立即開展全球和國際礦產(chǎn)區(qū)劃工作

建議：(1)研究實施全球礦產(chǎn)資源區(qū)劃戰(zhàn)略，制定利用國外礦產(chǎn)資源的基礎(chǔ)規(guī)劃，引導國家基金和大企業(yè)實施“走出去”戰(zhàn)略；(2)調(diào)整和加快國內(nèi)礦產(chǎn)區(qū)劃工作結(jié)構(gòu)，在中國地質(zhì)調(diào)查局、大區(qū)地質(zhì)調(diào)查中心和邊境省區(qū)劃出或組建專門力量，首先開展全球巨型成礦構(gòu)造帶區(qū)劃，推進實施我國礦產(chǎn)資源全球戰(zhàn)略和周邊開發(fā)戰(zhàn)略。

[1]溫家寶.開展新的一輪固體礦產(chǎn)普查工作[J].中國地質(zhì),1985(10):1-5.