地方財(cái)政自給能力的重要性研究

楊曉旭

[摘 要] 中央與地方財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分直接影響了地方政府的財(cái)政自給能力。分稅制改革對中央與地方的財(cái)政收入產(chǎn)生了巨大的影響，中央政府徹底告別了“借錢過日子”的生活，地方政府的財(cái)政收入逐漸減少，卻承擔(dān)了越來越多的支出責(zé)任，這樣一來地方政府很難自收自支，會影響財(cái)政自給能力。

[關(guān)鍵詞] 財(cái)政自給能力；地方偏好；邊際決策

中圖分類號：D523 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、地方政府自給能力的重要性

根據(jù)“用腳投票”的機(jī)制，居民的消費(fèi)偏好具有明顯的地域性，當(dāng)某轄區(qū)的地方政府提供公共物品不能滿足當(dāng)?shù)厝说钠脮r(shí)，他們會選擇從這個(gè)地方離開，選擇一個(gè)更好的轄區(qū)去生活。通過“用腳投票”模型可知，地方政府具有地方信息優(yōu)勢，比中央政府更加適合提供轄區(qū)內(nèi)的公共物品，而且層級越靠下的政府越了解轄區(qū)內(nèi)的居民偏好。這種天然的信息優(yōu)勢，可以提高地方政府的財(cái)政支出效率[1]。

其實(shí)這個(gè)用腳投票的模型，只是強(qiáng)調(diào)了地方財(cái)政支出的重要性，那為什么地方財(cái)政自給能力也同樣重要呢？主要有以下原因：

（一）地方偏好

地方政府實(shí)際上是最了解轄區(qū)內(nèi)應(yīng)該提供什么樣子的公共服務(wù)的。每個(gè)層級的地方政府都會根據(jù)自己轄區(qū)內(nèi)的實(shí)際情況來提供公共產(chǎn)品，居民根據(jù)自己的實(shí)際情況來選擇更適宜居住的地區(qū)，居民可以通過地方政府的公共決策來確定公共產(chǎn)品與服務(wù)的變化。為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的最大化，地方政府會將公共服務(wù)的成本和收益劃入到地方財(cái)產(chǎn)價(jià)值之中。居民通過選擇居住地來選擇自己最喜歡的公共服務(wù)，并且愿意為此繳納更多的稅收，但是會存在一部分居民并不愿意為公共服務(wù)提供足夠的稅收，他們可以選擇另一個(gè)公共服務(wù)質(zhì)量相對較差的轄區(qū)。如果地方政府的財(cái)政收入大部分來自于轉(zhuǎn)移支付的話，并不能完全按照地方政府的意愿提供公共服務(wù)，需要提供良好公共服務(wù)的地區(qū)由于財(cái)力不足，不能提供滿足居民需要的公共服務(wù)，而并不需要良好公共服務(wù)的區(qū)域，會造成大量資金的浪費(fèi)[2]。

（二）地方政府的邊際決策

政府的邊際決策是指地方政府每增加一單位的財(cái)政收入所做出的決策變化。如果地方政府要做出合理的財(cái)政決策，那么地方政府就需要提供公共服務(wù)的成本與收益。如果地方政府通過上級撥款來提供公共服務(wù)，那么公共服務(wù)成本不再依賴于真實(shí)的成本，而是通過地方政府與上級政府討價(jià)還價(jià)來決定。這樣一來，地方?jīng)Q策通過撥款而受到外來干涉。如果提高地方財(cái)政自給能力，這樣地方政府可以根據(jù)轄區(qū)內(nèi)的實(shí)際情況來有效地制定財(cái)政決策。需要強(qiáng)調(diào)的是，自主權(quán)和有效決策并不要求所有的收入來源于地方稅收。只要撥款數(shù)目不大，不扭曲邊際決策，地方政府的一部分財(cái)政收入可以來自撥款[3]。

如果地方政府通過上級政府的轉(zhuǎn)移支付來提供公共物品，那么地方政府的行為就會發(fā)生改變。從市場經(jīng)濟(jì)的角度看，公共服務(wù)的需求也會受到收入水平和價(jià)格的影響，這里的收入是指地方政府的財(cái)政收入，包括自身收入和上級的轉(zhuǎn)移支付，而這里的價(jià)格實(shí)際上是指提供公共服務(wù)的成本。來自上級政府的轉(zhuǎn)移支付會改變地方政府的財(cái)政收入或者改變公共服務(wù)的成本，這種改變比通過地方政府自己籌集收入對公共服務(wù)需求的影響大很多。

（三）轉(zhuǎn)移支付

地方政府在增加本地稅收（增加自身的財(cái)政自給能力）與獲取來自上級更多的轉(zhuǎn)移支付方面會進(jìn)行權(quán)衡和比較，考慮到地方財(cái)政利益最大化，通常會選擇成本更低的轉(zhuǎn)移支付，這樣一來增加本地稅收和獲取更多的轉(zhuǎn)移支付存在替代關(guān)系。但是轉(zhuǎn)移支付存在“粘蠅紙效應(yīng)”，地方政府安排財(cái)政支出的時(shí)候，會把來自上級轉(zhuǎn)移支付當(dāng)作“別人家的錢”，不會像本地稅收一樣珍惜，這樣就導(dǎo)致地方財(cái)政支出對轉(zhuǎn)移支付的收入彈性比對本地財(cái)政收入的彈性要大很多。所以轉(zhuǎn)移支付會降低地方財(cái)政的努力程度，存在負(fù)的激勵(lì)效應(yīng)。

如果中央財(cái)政收入吃緊，對地方政府的激勵(lì)不夠，而地方政府又缺乏自給能力，就會導(dǎo)致地方公共產(chǎn)品供給不足。而且轉(zhuǎn)移支付過多，會使地方政府花錢的數(shù)額與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)聯(lián)度大大降低，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、努力提供優(yōu)質(zhì)公共品的激勵(lì)自然不足。轉(zhuǎn)移支付過多使地方政府面臨著預(yù)算軟約束，地方政府知道支出不足時(shí)上級政府會給予較多的轉(zhuǎn)移支付，因此節(jié)約支出、提高支出效率的激勵(lì)自然不足，進(jìn)而提供優(yōu)質(zhì)公共品、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)也會不足。

二、地方財(cái)政自給能力現(xiàn)狀分析

（一）地方財(cái)政自給能力與中央財(cái)政自給能力比較

為了適應(yīng)社會主義經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，我國的財(cái)政體制也在不斷地發(fā)生變化，中央與地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)的波動也比較大。從改革開放到分稅制改革前，我國主要采取的是“分級包干”的財(cái)政體制，地方財(cái)政收支相抵之后，多余的部分按照比例上繳、不足的地方由中央補(bǔ)足。1978年地方財(cái)政自給系數(shù)達(dá)到了1.62，1980年我國開始實(shí)行分級的財(cái)政包干制度，重新劃分了中央與地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)，事權(quán)逐步下放。在經(jīng)歷了1983年和1984年兩次“利改稅”之后，地方財(cái)政自給系數(shù)更是逐年下降，從1980年的1.56下降到1987年的1.03。之后一直到1994年分稅制改革前基本上保持在1.00上下。分稅制改革之后，地方財(cái)權(quán)被大大削弱，從基本上能完成自收自支到如今40%以上都要依靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付，中央與地方的格局發(fā)生的徹底性的轉(zhuǎn)變。

反觀中央財(cái)政，經(jīng)過了經(jīng)濟(jì)體制改革之后，財(cái)政能力自給系數(shù)逐年上升，中央與地方之間的差距逐年減小。尤其是在1983年和1984年“利改稅”之后，中央財(cái)政自給能力大幅度提升，之后保持在1.00左右。這種狀況一直保持到1994年分稅制改革前，分稅制改革結(jié)束之后，地方財(cái)政自給能力和中央財(cái)政自給能力發(fā)生了翻天覆地的變化，地方財(cái)政自給能力逐年下降，從1993年的1.02一直下降到2018年的0.52。中央財(cái)政自給能力逐年上升，從1993年的0.73一直上升到2011年的3.11，雖然從2011年到現(xiàn)在開始有所回落，但是仍然在2.5以上。

（二）各地區(qū)間財(cái)政自給能力比較

我國幅員遼闊，各地區(qū)的財(cái)政收入和支出能力不盡相同。在分稅制改革前，東部地區(qū)平均財(cái)政自給能力系數(shù)是1.17。除了海南省與福建省，其他省份基本可以實(shí)現(xiàn)自給自足，并且還有結(jié)余；中部地區(qū)平均財(cái)政自給能力系數(shù)是0.87，財(cái)政收入稍顯不足，不足以滿足財(cái)政支出的需要；西部地區(qū)平均財(cái)政自給能力系數(shù)是0.55，大部分地區(qū)不能滿足自身財(cái)政支出的需求，尤其是西藏，基本上全部財(cái)政收入都來自于中央政府的轉(zhuǎn)移支付。分稅制改革后，東部地區(qū)平均財(cái)政自給能力系數(shù)為0.72，財(cái)政自給能力下降，財(cái)政收入相對于財(cái)政支出來說稍顯不足；中部地區(qū)財(cái)政自給能力系數(shù)為0.47，財(cái)政自給能力嚴(yán)重下降，超過一半的財(cái)政支出都要依靠中央的轉(zhuǎn)移支付來負(fù)擔(dān)；西部地區(qū)財(cái)政自給能力系數(shù)0.35，財(cái)政自給能力系數(shù)也在一定程度上下降，將近70%的財(cái)政支出都要依靠轉(zhuǎn)移支付來承擔(dān)。

三、地方財(cái)政自給能力不強(qiáng)的后果

目前，我國縣級政府過低的財(cái)政自給能力意味著可支配收入的嚴(yán)重不足，造成了很多的嚴(yán)重后果。因?yàn)榈胤饺绻狈ω?cái)政自給能力，地方政府可能會選擇削減開支，或者為了維持現(xiàn)有的支出水平，依靠來自上級的轉(zhuǎn)移支付。更糟糕的是，基層政府財(cái)政自給能力過低，就會尋求預(yù)算外的資金來彌補(bǔ)支出缺口，也會扭曲政府的財(cái)政決策。缺乏財(cái)政自給能力的地方政府大量尋求制度外的財(cái)政來源，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)和企業(yè)職責(zé)不分，企業(yè)和地方政府都對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行管理，各級政府包攬了很多應(yīng)由企業(yè)自己完成的事政。政府通過發(fā)債來獲取更多的財(cái)政收入，并且“以債償債”進(jìn)行惡行循環(huán)。還包括向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)、預(yù)算外和制度外資金膨脹、地方政府間惡性競爭、縣級政府“瘋狂圈地”，這些非合理規(guī)范財(cái)政行為盛行。

參考文獻(xiàn)：

[1]吳旭東，王秀文.地方政府財(cái)政自給能力的實(shí)證分析[J].財(cái)經(jīng)問題研究，2013（12）：69-74.

[2]王雍君.地方政府財(cái)政自給能力的比較分析[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2000（05）：21-25.

[3]劉勇政，賈俊雪，丁思瑩.地方財(cái)政治理：授人以魚還是授人以漁——基于省直管縣財(cái)政體制改革的研究[J].中國社會科學(xué)，2019（07）：43-63，205.