公共沖突管理中行政權(quán)力介入的效果及其限度

徐祖迎 常健

摘要：在沖突管理過程中，行政權(quán)力介入的效果受到?jīng)_突困境性質(zhì)和沖突管理目標(biāo)的限制。對于“守約困境沖突”和“對抗困境沖突”，行政權(quán)力的介入能夠發(fā)揮重要作用；而對于“隔絕困境沖突”，行政權(quán)力的介入就起不到重要作用。以處置沖突為目標(biāo)的沖突管理需要權(quán)力大力介入，但以化解和轉(zhuǎn)化沖突為目標(biāo)的沖突管理對行政權(quán)力介入的需求就比較間接。為了彌補行政權(quán)力介入的局限，一種重要的替代選擇是“威信介入”，它既可以由有行政權(quán)力的人來實施，也可以由無權(quán)力的人來實施。

關(guān)鍵詞：行政權(quán)力；公共沖突管理；第三方干預(yù)

中圖分類號：D035.29文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003－1502(2012)01－0032－05

公共沖突管理是保持社會穩(wěn)定、促進(jìn)社會和諧發(fā)展的重要手段。然而，在公共沖突管理過程中，究竟是有行政權(quán)力的第三方管理更有效，還是沒有行政權(quán)力的第三方管理更有效?人們通常都會理所當(dāng)然地覺得，擔(dān)任沖突管理的第三方越有權(quán)力，沖突就越容易得到解決。而且當(dāng)人們在現(xiàn)實中遇到?jīng)_突時，也都是習(xí)慣于找有權(quán)力的上級領(lǐng)導(dǎo)者。但是，從沖突管理的角度進(jìn)行分析，行政權(quán)力在沖突管理中的作用，會隨著沖突本身的性質(zhì)不同而有所不同，也會隨著沖突管理的目標(biāo)不同而有所不同。本文試圖對不同性質(zhì)的沖突和不同目標(biāo)的沖突管理過程中行政權(quán)力作用的差異性做出具體分析。

一、行政權(quán)力在沖突管理中作用的理論爭論

行政權(quán)力及其運用在沖突管理中是否具有重要的作用?對此，沖突管理的研究者們有著不同的觀點。

一些學(xué)者主張，權(quán)力在沖突管理中具有重要作用。莫尼漢(J.K.Murnighan)指出：“當(dāng)一個強(qiáng)大的第三方介入沖突時，他自身的利益和權(quán)威(職位權(quán)力)是影響沖突干預(yù)效果的兩個重要因素。”因為，當(dāng)有職權(quán)的第三方為雙方的沖突進(jìn)行調(diào)解時，雙方都不得不考慮他們與第三方的關(guān)系，因而會從長遠(yuǎn)的利益考慮做出一定的妥協(xié)?？ɡ坟愌?Rekha Karambayya)和布雷特的研究表明，權(quán)力的使用是第三方成功干預(yù)的重要條件，特別是當(dāng)沖突雙方的上級作為中立的第三方來干預(yù)沖突時更是如此。當(dāng)?shù)谌礁深A(yù)者把權(quán)力當(dāng)作對沖突雙方提供激勵和實施制裁的手段時，將極大地推進(jìn)沖突化解的進(jìn)程。

另一些學(xué)者則持不同的觀點，他們認(rèn)為，沒有權(quán)力的第三方所進(jìn)行的第三方干預(yù)，更容易產(chǎn)生積極的效果。羅伊·J·列維奇指出：“如果介入是必要的話，使用最低限度的干擾介入?！边@里所說的干擾介入，與權(quán)力的使用直接相關(guān)。而第三方使用權(quán)力，往往會影響沖突雙方對公平感的認(rèn)識。謝帕德(Blare H.Sheppard)指出：“組織中的管理者經(jīng)常運用正式權(quán)威來決定沖突應(yīng)如何解決或者迫使沖突方接受他們所欲實現(xiàn)的結(jié)果?！彼c閔頓(John w.Minton)等人的研究表明，與經(jīng)常使用權(quán)力的第三方干預(yù)者相比，在較低程度上運用權(quán)力的第三方更少采取結(jié)果控制策略，這使得沖突雙方在某種程度上仍然掌握著沖突化解方案的控制權(quán)。而根據(jù)他們的觀點，當(dāng)?shù)谌浇槿霙_突后，如果沖突雙方認(rèn)為他們自身仍然擁有對沖突結(jié)果的控制，就會增加雙方的信心和對沖突化解方案的承諾。因此，謝帕德等人主張，有經(jīng)驗的管理者在干預(yù)沖突的過程中盡量不運用權(quán)力，“如果他們想要看起來更加公平，就要學(xué)會拒絕使用權(quán)力”。他們認(rèn)為，權(quán)力的介入，雖然有可能實現(xiàn)沖突的暫時平息，卻很難實現(xiàn)雙方的真正和解，在適當(dāng)?shù)臈l件下，沖突會再次爆發(fā)。因為，當(dāng)?shù)谌酵ㄟ^行使權(quán)力來介入沖突時，他往往剝奪了沖突雙方對決策結(jié)果的控制。當(dāng)雙方認(rèn)為沖突的化解只是第三方操縱的把戲，而他們自身卻被排除于決策過程之外時，就有可能認(rèn)為自己受到了愚弄和歧視。這雖然有助于沖突的表層平息，卻無法帶來真正的信任關(guān)系，為雙方未來的再次沖突埋下了伏筆?；蛘哒f，這種決策方案很難得到雙方真正的認(rèn)同和認(rèn)真執(zhí)行。卡拉姆貝雅和布雷特也指出：“有經(jīng)驗的管理者更不愿意通過直接行使權(quán)力方式來化解沖突，雖然他們擁有行使權(quán)力的能力和手段。管理者認(rèn)識到，與僅僅被告知該做些什么以及如何去做相比，當(dāng)沖突雙方參與到?jīng)Q策中來時，他們更愿意執(zhí)行相關(guān)的決策方案?！敝挥挟?dāng)雙方能夠很好地控制決策結(jié)果時，他們才能真正地消除誤解、實現(xiàn)和解?？茽柌?D.M.Kolb)指出：“在組織中，由于沖突雙方在未來還要經(jīng)歷多次的互動和博弈，因此對于第三方干預(yù)者來說，最好的策略就要避免權(quán)力的直接介入，鼓勵雙方通過協(xié)商來化解沖突，而不是僅僅依靠第三方干預(yù)者的幫助?！笨ɡ坟愌诺难芯勘砻?，在沖突管理過程中，第三方干預(yù)者要盡量避免使用制裁、威脅、利誘等權(quán)威手段，而是為沖突雙方創(chuàng)造適當(dāng)條件，讓他們自己來解決沖突。

本文認(rèn)為，對行政權(quán)力介入的作用，不能一概而論，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)所管理的沖突困境類型和沖突管理的目標(biāo)來具體進(jìn)行分析。

二、沖突困境的類型與行政權(quán)力作用的限度

權(quán)力在沖突管理中的作用，首先與沖突博弈的類型有關(guān)。不同的博弈類型，意味著不同類型的沖突癥結(jié)，因而需要不同類型的沖突管理方式。

從行政權(quán)力作用的角度出發(fā)，我們可以將沖突分為三種博弈類型，第一種可稱為“隔絕困境沖突”，第二種可以稱為“守約困境沖突”，第三種可稱為“對抗困境沖突”。

所謂“隔絕困境沖突”，是指那些由于信息不溝通或相互不信任而產(chǎn)生困境的沖突。囚徒困境是比較典型的隔絕困境沖突。囚徒困境的前提是雙方不知道對方會選擇哪一種策略。如果雙方能夠順暢溝通，并且相互信任，那么，合作是對雙方都有利的選擇。但正是由于雙方都不清楚對方會做出怎樣的選擇，或不信任對方的承諾，因此，從理性選擇的角度，只能選擇對自己損失最小的策略，而雙方博弈的結(jié)果達(dá)不到各方總體收益的最大化，甚至是最小化。

所謂“守約困境沖突”，是指那種守約能夠?qū)е录w收益的最大化，而違約會使一方收益最大化，卻導(dǎo)致集體收益最小化的沖突?！矮C鹿博弈”是最典型的守約困境。在獵鹿博弈中，如果大家都遵守約定共同捕鹿而不去捉兔，集體收益是最大化的。如果都去捉兔，每個人的收益都是最小化的。但如果大家都齊心捕鹿，只有一個人去捉兔，該個人的收益是最大化的，而集體收益是最小化的。

所謂“對抗困境沖突”，是指那種一方收益的增加必定會導(dǎo)致另一方收益減少的博弈?！拜斱A博弈”和“零和博弈”都屬于這一類博弈。這種博弈困境的原因，不在于溝通或信任，而在于真實的利益不相容。在這三種不同博弈類型的沖突中，行政權(quán)力在守約困境沖突和對抗困境沖突中最容易發(fā)揮重要的作用。在守約困境沖突中，管理者可以運用權(quán)力來強(qiáng)迫沖突各方遵守約定，對守約者予以獎勵，對不守約者予以懲罰，從博弈論的角度說，這就是通過改變支付結(jié)構(gòu)來使各方守約。在對抗困境沖突中，管理者可以運用行政權(quán)力裁定收益的分配，保障各方收益的均衡，對搶奪者予以懲罰。

2008年8月4日發(fā)生的云南麗江環(huán)保糾紛事件，可以說明在“守約困境沖突”中行政權(quán)力的重要作用。

這次事件爆發(fā)的根本原因是由于作為高能耗、高污染的高源建材有限公司與村民在環(huán)保問題上的沖突不斷升級的結(jié)果。為了化解企業(yè)和村民的沖突，省市縣三級環(huán)保部門多次發(fā)文要求對高源建材有限公司進(jìn)行整改并對村民進(jìn)行相應(yīng)的補償。但該公司為了自身利益最大化，不愿如約承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)。而環(huán)保部門面臨的尷尬是無權(quán)強(qiáng)制拆除違法造成污染的相關(guān)設(shè)備，這就使得環(huán)保部門在化解企業(yè)和村民沖突時權(quán)力資源嚴(yán)重不足，并最終引發(fā)了一場破壞性極大的群體性突發(fā)事件。

2008年發(fā)生在重慶的“出租車罷運事件”中，出租車司機(jī)和公司的矛盾是一種“對抗困境沖突”，在此次沖突的化解過程中，政府權(quán)力的介入發(fā)揮了重要作用。2008年11月3日，重慶市主城區(qū)出租汽車全城罷運，重慶各個街道不見一輛出租車。事件爆發(fā)后，重慶市政府立即召開各種座談會，傾聽出租車司機(jī)的意見和要求，最終解決了“黑車多、收費高、運價低”等難題，有效地化解了這場公共沖突危機(jī)。

但在隔絕困境沖突中，如果困境是由于信息不溝通所導(dǎo)致的，那么就不一定要運用權(quán)力來溝通信息；如果困境是由于相互不信任所導(dǎo)致的，那么權(quán)力的介入并不會減少人們的不信任，而且人們對權(quán)力行使者是否可以信任同樣可能存在著疑問，因此權(quán)力的介入反倒會增加新的變數(shù)。

2008年6月28日“甕安事件”的爆發(fā)就是在一種“隔絕困境沖突”情境下，群眾對政府權(quán)力的介入不滿的結(jié)果。“甕安事件”爆發(fā)的導(dǎo)火索是一名初中女學(xué)生的非正常死亡。事件發(fā)生后，死者家屬及其支持者要求政府對死者的死亡原因做出公正的鑒定，在當(dāng)?shù)孛癖娨呀?jīng)表現(xiàn)出強(qiáng)烈不信任的情況下，當(dāng)?shù)卣]有意識到危機(jī)迫在眉睫，仍是墨守成規(guī)，逐級加強(qiáng)解釋，漸次加強(qiáng)控制。結(jié)果適得其反，越解釋，民眾越不相信政府的說詞；越壓制，民眾與政府的對抗情緒越強(qiáng)烈。在群眾對政府極端不信任的情況下，如果政府能夠邀請社會上一些有較高威望的醫(yī)學(xué)專家以及專業(yè)的醫(yī)療鑒定機(jī)構(gòu)對死者的死因進(jìn)行鑒定，則有可能緩解群眾的不滿情緒，增強(qiáng)鑒定結(jié)果的可信度，從而實現(xiàn)局勢的有效控制。

三、沖突管理目標(biāo)與行政權(quán)力作用的限度

沖突管理的目標(biāo)差異，對權(quán)力的需求也會有所不同。我們可以將沖突管理的目標(biāo)區(qū)分為三類：處置沖突、化解沖突、轉(zhuǎn)化沖突。處置沖突是要對沖突實施緊急控制，防止其擴(kuò)散和升級，防止暴力對抗和破壞，并努力平息事態(tài)；化解沖突是要對沖突進(jìn)行調(diào)停、調(diào)解或仲裁，使各方能夠努力尋找雙方都能接受的解決方案；轉(zhuǎn)化沖突是要消除沖突的根源，使雙方能夠重新相互信任，建立長期的合作關(guān)系。

以處置沖突為目標(biāo)的沖突管理最需要權(quán)力的介入和行使。因為它要求快速產(chǎn)生效果，并要求有相應(yīng)的權(quán)力資源才能實施。在吉首“9·3”集資案中，我們可以清晰地看到權(quán)力在沖突處置中的重要作用。2008年9月3日至4日，湖南吉首因集資資金鏈條斷裂而引發(fā)了萬人聚集、圍堵火車站的群體性突發(fā)事件。從2004年始，一些房地產(chǎn)、礦業(yè)和旅游業(yè)企業(yè)就開始在湖南吉首市的民間以高息為誘餌進(jìn)行融資，到了2008年，湘西非法集資達(dá)到巔峰。2008年8月，一些集資公司不能按時還本付息，集資公司與集資戶之間的矛盾逐步升溫。9月3日，一些集資者開始向火車站聚集，試圖堵住火車站。如果任由沖突的發(fā)展，將會嚴(yán)重地影響當(dāng)?shù)氐纳鐣刃颉榱搜杆俚仄较⒓m紛，解決沖突，吉首市政府作為第三方開始主動介入。吉首市政府果斷地依法對堵塞交通的集資上訪者進(jìn)行疏散，并對集資企業(yè)進(jìn)行資產(chǎn)核查，指導(dǎo)企業(yè)制定化解風(fēng)險、償還集資債務(wù)的方案，最終實現(xiàn)了沖突的平息和社會秩序的穩(wěn)定。

以化解沖突為目標(biāo)的沖突管理，需要權(quán)力施加外部壓力，但其調(diào)停、調(diào)解和仲裁過程并不一定要求權(quán)力的介入。特別是當(dāng)權(quán)力行使者缺乏足夠的公信力時，權(quán)力的介入往往會起到相反的作用。例如，在“孟連事件”中，沖突的根源是云南省孟連傣族拉祜族佤族自治縣膠農(nóng)與企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益糾紛長期得不到合理解決。孟連縣地方政府不僅未能有效地化解膠農(nóng)和企業(yè)的沖突，相反由于膠農(nóng)對其長期的不信任而導(dǎo)致沖突進(jìn)一步升級。孟連橡膠產(chǎn)業(yè)發(fā)展傳統(tǒng)上采取的模式是“公司+基地+農(nóng)戶”，但是隨著橡膠價格的攀升，橡膠公司拒絕提升收購價格，膠農(nóng)和公司的沖突進(jìn)一步升級。但由于普洱市、孟連縣少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部在橡膠公司入股、分紅，參與膠林買賣、租賃等違法活動，人們對政府的信任降到了冰點，政府的公信力受到重創(chuàng)。當(dāng)?shù)卣m然也制定了《深化橡膠產(chǎn)業(yè)改革指導(dǎo)意見》，但膠農(nóng)并不認(rèn)同。所以當(dāng)膠農(nóng)與孟連勐馬橡膠有限責(zé)任公司相關(guān)人員發(fā)生沖突時，當(dāng)?shù)卣幕馀Φ貌坏侥z農(nóng)的認(rèn)可，反而導(dǎo)致了沖突的升級。所以說，如果第三方?jīng)]有足夠的公信力，就有可能無助于沖突的化解，甚至促進(jìn)沖突的升級。

以轉(zhuǎn)化沖突為目標(biāo)的沖突管理雖然需要政府配合營造一定氛圍，但并不能靠權(quán)力的行使來達(dá)到?jīng)_突轉(zhuǎn)化的目標(biāo)。例如，在2009年3月23日發(fā)生的東方市感城鎮(zhèn)械斗事件中，權(quán)力的介入雖然最終實現(xiàn)了沖突的中止，但并沒有消除沖突的根源，沖突的隱患依然存在。東方市感城鎮(zhèn)械斗事件的導(dǎo)火索是兩村的學(xué)生發(fā)生糾紛，其中一名學(xué)生被輕微抓傷。隨后，兩村村民發(fā)生械斗并開始沖擊鎮(zhèn)政府，進(jìn)行打砸燒。事件發(fā)生后，當(dāng)?shù)卣e極介入并最終平息這場沖突。但權(quán)力介入的最終效果僅僅是實現(xiàn)了對沖突的緊急控制，實現(xiàn)了沖突的中止，雙方的信任關(guān)系卻沒有構(gòu)建起來，沖突的隱患依然存在。

四、“威信介入”作為行政權(quán)力介入的替代選擇

當(dāng)沖突本身的博弈困境類型與沖突管理的目標(biāo)不適于權(quán)力發(fā)揮作用時，對權(quán)力介入的替代選擇，是“威信介入”。與由體制建立的權(quán)力不同，威信是自發(fā)形成的。它包含著威望和信任。威望是人們對主體過去言行的高度肯定性評價，而信任則是對主體承諾的可靠性和表達(dá)的真實性的肯定性預(yù)期。

在“隔絕困境型”沖突中，如果該沖突的困境是由于信息不溝通引起的，那么有威信的第三方介入會有助于信息溝通和誤解消除；如果該沖突的困境是由于信任問題造成的，那么有威信的第三方介入有助于解除疑惑和加強(qiáng)互信。當(dāng)沖突管理的目標(biāo)是化解沖突或轉(zhuǎn)化沖突時，有威信的第三方介入有助于促進(jìn)雙方合作，修補過去沖突造成的創(chuàng)傷。

“權(quán)威介入”有兩種形式，即有權(quán)力者的威信介入與無權(quán)力者的威信介入。一方面，有權(quán)力者可以在沖突管理中不使用自己的權(quán)力，而靠自己的威信來化解和轉(zhuǎn)化沖突。另一方面，無權(quán)力者的威信介入，則是通過一些專門從事沖突調(diào)解的民間組織來實現(xiàn)的。

在中東地區(qū)，如果發(fā)生了兇殺，通常通過“蘇哈”(Sulha)來消除仇恨、化解沖突。在“蘇哈”前期，為了避免流血斗爭，通常要首先組建協(xié)調(diào)委員會(“加哈”，Jaha)?！凹庸钡某蓡T主要是當(dāng)?shù)赜休^高社會地位的家族精英以及宗教長老，他們是沖突雙方值得信賴的伙伴，這就使得“加哈”具有較高的權(quán)威。“加哈”以及成員的權(quán)威是協(xié)調(diào)工作順利開展的基礎(chǔ)。在“蘇哈”的整

個過程，“加哈”的權(quán)威在迫使雙方接受協(xié)調(diào)、化解沖突的過程中發(fā)揮了重要作用。它一方面增強(qiáng)了雙方對“加哈”合法性的認(rèn)可，另一方面也保證了化解方案的有效履行。盧旺達(dá)的“人民法庭”(“加卡卡”，gacaca)在沖突化解中也起到了類似作用?！凹涌ā币辉~指的是人們處理糾紛的一種方式，那些在當(dāng)?shù)匾蛴械匚弧⒅腔?、誠實而受人信任的老人被邀請?zhí)幚砑m紛。這些有權(quán)威的老人通過詢問來了解沖突原委，說服他們和解，目的是幫助他們說出自己的悔恨，原諒對方。1994年大屠殺后建立的民族團(tuán)結(jié)與和解委員會現(xiàn)在正在使用“加卡卡”法庭來處理與大屠殺有牽連的犯罪行為。

再如，克里蘭夫種族團(tuán)結(jié)圓桌會議組織(TheCleveland Rountable Racial Unity Program)在緩和該地區(qū)的種族沖突以及該城市區(qū)的復(fù)興方面發(fā)揮了重要作用?？死锾m夫種族團(tuán)結(jié)圓桌會議組織是個獨立的社會組織，它最初是為了應(yīng)對該地區(qū)發(fā)生的一系列槍殺案而成立的。當(dāng)時，克里蘭夫地區(qū)種族沖突現(xiàn)象異常突出，為了彌合種族裂痕，克里蘭夫團(tuán)結(jié)圓桌會議組織舉行多次論壇就白人和黑人共同關(guān)心的問題，諸如住房歧視、種族暴力、謠言控制等問題進(jìn)行了平等商談。在此過程中，克里蘭夫團(tuán)結(jié)圓桌會議組織努力做到中立，不對雙方的最終決策有任何實質(zhì)性的影響，它只是為雙方的交流和互動提供了一個有效的平臺，這反而增強(qiáng)了雙方的信任，提升了沖突化解的效果。

在中國，一些獨立的第三方醫(yī)患專業(yè)調(diào)解機(jī)構(gòu)同樣發(fā)揮著沖突化解的重要作用。例如，常州醫(yī)療糾紛調(diào)處中心就是一家協(xié)調(diào)醫(yī)患關(guān)系的獨立第三方機(jī)構(gòu)。它為醫(yī)患雙方提供“免費咨詢、免費受理、免費調(diào)解”服務(wù)，它在醫(yī)患糾紛的調(diào)解中僅僅承擔(dān)著信息溝通和咨詢的功能，對調(diào)解的結(jié)果并不施加任何影響，這就保證了它的獨立性和非權(quán)威性。而權(quán)威性的行政調(diào)解則形同虛設(shè)，得不到人們的認(rèn)同。通過這種非權(quán)威的第三方的干預(yù)、互動，不僅實現(xiàn)了沖突的平息，也增加了醫(yī)方和患方的相互理解和信任，最終實現(xiàn)了沖突的和解。據(jù)調(diào)處中心主任李網(wǎng)春介紹，2009年中心順利調(diào)處醫(yī)患糾紛230起，2010年1至4月又順利調(diào)處醫(yī)患糾紛58起，糾紛調(diào)解成功率和履行率均達(dá)到100％，調(diào)解后無一例反悔，其中11個患方還特意贈送錦旗到調(diào)處中心表達(dá)感激之情。與此同時，衛(wèi)生行政部門受理醫(yī)患糾紛信訪同比下降70％，法院受理醫(yī)患糾紛訴訟同比下降65％。

從上述分析中，我們可以得到這樣的啟示：行政權(quán)力在管理沖突的過程中雖然具有重要的作用，但這種作用受到一定條件的限制。為了彌補行政權(quán)力介入作用的局限性，需要威信介入。因此，如何建立沖突管理者和管理機(jī)構(gòu)的威信，如何發(fā)展有威信的民間沖突管理組織，是完善公共沖突管理機(jī)制必須深入研究和解決的重要課題。

責(zé)任編輯：王之剛