市場經(jīng)濟與行政權(quán)力關(guān)系的法治考量

魏建新

內(nèi)容摘要：市場經(jīng)濟作為法治經(jīng)濟決定了政府權(quán)力必須依法干預(yù)經(jīng)濟，法治對權(quán)力的“惡性假定”決定了對政府干預(yù)經(jīng)濟權(quán)力的防范和慎求。新時期經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型現(xiàn)實，決定了經(jīng)濟行政權(quán)力必須進行法律界定：明確規(guī)定經(jīng)濟行政權(quán)力行使的法律邊界，確立市場主體的權(quán)利即經(jīng)濟行政權(quán)力的行使界限，確保經(jīng)濟行政權(quán)力在市場經(jīng)濟中的中立地位。

關(guān)鍵詞：行政權(quán)力 市場經(jīng)濟 法治 市場主體

行政權(quán)力與市場經(jīng)濟關(guān)系的法律分析

從法律上給予市場經(jīng)濟中的政府權(quán)力定位，前提在于良性發(fā)展的市場經(jīng)濟對于政府權(quán)力的依賴和政府權(quán)力的行使必須以市場經(jīng)濟的內(nèi)在性作用為條件。

市場經(jīng)濟作為法治經(jīng)濟決定了政府權(quán)力必須依法干預(yù)經(jīng)濟。市場經(jīng)濟是一種分權(quán)決策經(jīng)濟，市場主體既是獨立的利益主體，又是獨立的決策主體，個體的經(jīng)濟行為通過市場而獲得經(jīng)濟利益，所有的主體都必須共同遵守一定的準(zhǔn)則，這就是法律。政府進入市場，干預(yù)經(jīng)濟也必須遵守這一規(guī)則，在市場有效起作用的領(lǐng)域，法律就為政府權(quán)力設(shè)定禁區(qū)，嚴(yán)格控制政府權(quán)力，如果要達(dá)到這一要求，其唯一的結(jié)論就是，一切政府權(quán)力行為必然是法律行為，政府所有的行政行為都應(yīng)當(dāng)盡可能地受到法律嚴(yán)格規(guī)制?！笆袌鍪ъ`”的存在并不意味著政府為所欲為，政府干預(yù)的“失靈”和有限性也表明法律應(yīng)當(dāng)為政府明確一個干預(yù)底線，以便從法律上消除政府的不當(dāng)干預(yù)和由此而產(chǎn)生的消極后果。即使在干預(yù)的自由裁量權(quán)限內(nèi)，法律也要求政府出于正當(dāng)考慮來行使其裁量權(quán)。

法治對權(quán)力的“惡性假定”決定了對政府干預(yù)經(jīng)濟權(quán)力的防范和慎求。政府權(quán)力是一種“合法傷害”的強制性力量。權(quán)力的掌握者與普通人相比，并不具有超人的利他意識，作為理性地追求自身效用最大化的“經(jīng)濟人”，決定了他們在市場上也可能以個人利益第一的原則行事。政府作為權(quán)力的行使者，有時不能完全代表社會公共利益、整體利益，而往往為一些有影響的特殊利益集團所左右。因而當(dāng)權(quán)力不是以一種社會公共利益面目進入市場時，公平競爭的市場馬上就會傾斜：某一特殊集團就利用獨立的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)實施市場壟斷，行業(yè)管理部門利用行業(yè)管理權(quán)實施控制和操縱，地區(qū)之間為保護地方利益而實行封鎖。權(quán)力的非公共使用使市場經(jīng)濟遭受極大破壞，以致其扭曲變形?！叭藗冏约簞?chuàng)造出了政府，但又不滿意它的行為，于是要想方設(shè)法加以糾正……”基于此，在政府干預(yù)經(jīng)濟活動時，必須對其經(jīng)濟權(quán)力進行防范和慎求。

當(dāng)前經(jīng)濟轉(zhuǎn)型現(xiàn)實決定了政府干預(yù)經(jīng)濟的權(quán)力必須重新配置。我國原有的計劃經(jīng)濟體制慣性在仍然存在，支撐計劃的權(quán)威是不受約束的行政權(quán)力，其實質(zhì)是個人權(quán)力，只要首長的批條或首肯就可以得到優(yōu)惠政策、計劃列項、財政上繳的減免、信貸規(guī)模的增加、外匯額度、進出口配額和特別許可證等。計劃經(jīng)濟本質(zhì)上就是“人治經(jīng)濟”。經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型就是要把“人治經(jīng)濟”轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ谓?jīng)濟，非法治下的審批轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ蜗碌倪m當(dāng)干預(yù)，變權(quán)力本位為權(quán)利本位，規(guī)范政府行為，變審批經(jīng)濟為自主經(jīng)濟，變核準(zhǔn)主義為準(zhǔn)則主義。由于我國市場經(jīng)濟的建立不是自發(fā)過程而是改良轉(zhuǎn)變，有突進的特點，政府權(quán)力在干預(yù)經(jīng)濟時顯得無所適從。在如何處理行政權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟時面臨的任務(wù)是兩方面的，既要限制、取消某些行政權(quán)力的同時，亦要強化、增加某些行政權(quán)力。對行政權(quán)力的行使上既要破舊還要立新，不僅要體現(xiàn)在政府干預(yù)經(jīng)濟的范圍上，還要體現(xiàn)在干預(yù)的手段和方式上。

行政權(quán)力與市場主體的關(guān)系分析

我國的市場經(jīng)濟脫胎于計劃經(jīng)濟體制，行政權(quán)力的行使者——政府往往也擁有市場主體的一些權(quán)利，而一些企業(yè)組織也擁有部分行政權(quán)力，行政權(quán)力作為公權(quán)力就與這些經(jīng)濟活動中的私權(quán)利（所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)）存在著或遠(yuǎn)或近的關(guān)系，這就決定著不同類型的市場主體權(quán)利接受行政權(quán)力的影響（如保護、侵害、平等對待等）會各不相同。

第一種類型，行政權(quán)力與市場主體經(jīng)營權(quán)聯(lián)系密切。在我國當(dāng)前的經(jīng)濟活動中，有一種主體既有完全的財產(chǎn)所有權(quán)，又有獨立的市場經(jīng)營權(quán)，還有一定的行政性權(quán)力。這種主體的典型代表就是既作為公司，又作為行政機關(guān)。例如根據(jù)《煙草專賣法》成立的中國煙草總公司和國家煙草專賣局及其各地分公司和煙草專賣局，同樣的主體還有鹽業(yè)公司和鹽務(wù)管理局的關(guān)系。在這些行業(yè)中公司與行政機關(guān)不分，大多都行使行政管理職能性質(zhì)的行政權(quán)力。在經(jīng)濟活動中容易形成的弊端就是行業(yè)壟斷、攫取暴利或官僚主義、效率低下。

第二種類型，行政權(quán)力與市場主體的所有權(quán)聯(lián)系密切。這主要表現(xiàn)在我國國有企業(yè)的財產(chǎn)所有權(quán)和對國有企業(yè)的行政監(jiān)管權(quán)的關(guān)系上。政府作為國家的代表，對國有企業(yè)行使資產(chǎn)的所有權(quán)，擁有行政職能的行政機關(guān)行使對國有企業(yè)的市場監(jiān)督管理權(quán)。雖然國有企業(yè)擁有自主經(jīng)營權(quán)，但這種對國有資產(chǎn)使用支配權(quán)都是不完全的法人經(jīng)營權(quán)。在經(jīng)濟活動中，對于國有企業(yè)的經(jīng)營權(quán)，政府既可以從所有權(quán)人的身份干預(yù)，又可以從市場管理者的身份干預(yù)，或者把所有權(quán)和行政權(quán)混合使用進行干預(yù)。因此在經(jīng)濟活動中，由于這種雙重身份的不當(dāng)干預(yù)而產(chǎn)生兩大惡果：一是容易形成這一企業(yè)的市場壟斷，破壞了市場經(jīng)濟的統(tǒng)一、平等和自由；二是造成企業(yè)經(jīng)營的官僚化，而非以獨立的市場主體經(jīng)營去獲取利益的最大化，使企業(yè)淪為行政機關(guān)的附庸。

第三種類型，行政權(quán)力完全獨立于市場主體權(quán)利。這類行政權(quán)力是政府作為管理者干預(yù)經(jīng)濟活動的權(quán)力，從權(quán)力的內(nèi)涵上可分為二個層次。一種是宏觀的市場調(diào)控權(quán)，通過“政府調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)”模式進行；另一種是微觀的市場監(jiān)管權(quán)，這是各個經(jīng)濟行政管理機關(guān)對市場主體直接進行監(jiān)督管理的權(quán)力。這種對市場干預(yù)的權(quán)力也易于被濫用，在法律缺席情況下經(jīng)常表現(xiàn)為權(quán)錢交易，或者出現(xiàn)拉贊助、亂攤派、亂收費等現(xiàn)象。行政權(quán)力成為某些政府官員獲取私利的工具，他們可以借助于行政權(quán)力干預(yù)市場來增加某個行業(yè)或企業(yè)的利潤，人為地制造出利潤，要求這些獲得利益的市場主體向其“進貢”，他們也可以濫用經(jīng)濟行政權(quán)力產(chǎn)生的結(jié)果使一些市場主體利益受損失作為威脅，迫使這些市場主體割讓部分既得利益給他們?！靶姓?quán)的支配力和強制力孕育著權(quán)力的任意性和腐化性”。在市場發(fā)育程度較低的市場經(jīng)濟發(fā)展初期，市場經(jīng)濟的法治化程度越低，行政權(quán)力干預(yù)就越廣泛，干預(yù)的自由裁量權(quán)就越大，政府的腐敗行為越盛行，市場主體的不法活動就越猖獗。

經(jīng)濟行政權(quán)力的法律界定

（一）明確規(guī)定經(jīng)濟行政權(quán)力行使的法律邊界

第一，依法規(guī)定經(jīng)濟行政權(quán)力的權(quán)源和目的。經(jīng)濟行政權(quán)力作為一種公權(quán)，它與私權(quán)的權(quán)源上有著本質(zhì)的不同，私權(quán)是市場主體的固有權(quán)利，經(jīng)濟行政權(quán)力和所有的公權(quán)一樣，它并不是政府所固有的權(quán)力，而是一國公民為了經(jīng)濟良性發(fā)展而通過法律賦予政府的行政職責(zé)和法律義務(wù)。經(jīng)濟行政權(quán)行使的目的不是為了政府利益，更不是行業(yè)利益和部門、地方利益，而是為了市場經(jīng)濟的整體利益，為了維護和實現(xiàn)市場主體的經(jīng)濟權(quán)利，其只能是一種實現(xiàn)權(quán)利的手段。

第二，經(jīng)濟行政權(quán)的法律界定必須采取“顯性界定法”。市場主體的權(quán)利是一種可以推定的權(quán)利，只要法律未禁止的都是市場主體所隱含的權(quán)利。根據(jù)“法律保留”原則，經(jīng)濟行政權(quán)力在法律上只能采取列舉式規(guī)定的方法，通過“權(quán)力清單”來窮盡行政權(quán)力范圍和權(quán)能，這是經(jīng)濟行政權(quán)力行使的界限，也是經(jīng)濟行政權(quán)力的行使合法性、正當(dāng)性的明確判斷標(biāo)準(zhǔn)。如對社會有限資源（包括消費資料、生產(chǎn)資料、信貸等）的行政權(quán)力分配過程中，依法明確規(guī)定公開享有分配權(quán)力的機構(gòu)、權(quán)限、活動范圍、分配的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)等。

第三，對經(jīng)濟行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)進行分化和相互制衡?！耙粋€發(fā)達(dá)的法律制度經(jīng)常試圖阻礙壓制權(quán)力結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，其依賴的一個重要手段便是通過在個人和群體中廣泛分配權(quán)利以達(dá)到權(quán)力的分散和平衡”。為了防止過多、過大的經(jīng)濟行政權(quán)集中于某一行政部門、某一個政府官員，經(jīng)濟行政權(quán)力領(lǐng)域要進行有效的分化，這不僅是社會分工的專業(yè)化程度提高的需要，防止某一經(jīng)濟行政權(quán)的多部門重復(fù)行使和交叉爭權(quán)，同樣也是權(quán)力法治的需要，經(jīng)濟行政權(quán)力之間互為監(jiān)督和相互制約，也是確保行政權(quán)力對經(jīng)濟活動的依法、正當(dāng)、有效的干預(yù)。

（二）市場主體的權(quán)利即經(jīng)濟行政權(quán)力的行使界限

第一，市場主體權(quán)利是經(jīng)濟行政權(quán)力的基礎(chǔ)。在公民權(quán)利與政府權(quán)力的關(guān)系上，應(yīng)當(dāng)以權(quán)利為本，權(quán)力是為權(quán)利服務(wù)的。權(quán)利與權(quán)力之間應(yīng)以權(quán)利為本位，權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是：權(quán)力以權(quán)利為前提；權(quán)力以保障權(quán)利為目的；權(quán)力以權(quán)利為界限。市場經(jīng)濟下市場主體所擁有的權(quán)利（如財產(chǎn)所有權(quán)和獨立經(jīng)營權(quán)），都是典型的私權(quán)。根據(jù)“私法自治”理論，私域是整個社會的基礎(chǔ)，私法是整個法制的基礎(chǔ)，私法較之公法具有優(yōu)越地位，設(shè)立公法的目的在于保障私權(quán)的實現(xiàn)，私權(quán)非有重大的正當(dāng)事由不受公權(quán)力主體限制和剝奪。市場主體的權(quán)利作為私法上的權(quán)利，所涉及的是“自治領(lǐng)域”，作為公權(quán)力的經(jīng)濟行政權(quán)力不僅不可觸及，而且還有保護其完整性、獨立性的義務(wù)。

第二，法律應(yīng)盡可能多地明確市場主體的經(jīng)濟權(quán)利。在市場經(jīng)濟中，政府與市場主體的關(guān)系不僅僅是單純的行政管理關(guān)系，還有作為民事主體的政府與市場主體的平等民事關(guān)系，決不能混淆這兩種關(guān)系，決不允許作為民事主體的政府把行政權(quán)力介入到民事關(guān)系中。在法律的規(guī)定中要盡可能多地明確市場主體的經(jīng)濟權(quán)利，作為民事主體的市場主體首先擁有的是財產(chǎn)所有權(quán)，這既包括利益歸屬的靜態(tài)權(quán)利，還包括市場上加以充分利用的動態(tài)權(quán)利，此外還擁有對國有資源和集體資源的利用權(quán)、自主勞動權(quán)、自愿交易權(quán)等經(jīng)營權(quán)。當(dāng)然，市場主體權(quán)利不同于政府權(quán)力的形式，表現(xiàn)在其還有眾多隱含在法律中隨時可以推定的權(quán)利。

第三，賦予市場主體制約經(jīng)濟行政權(quán)力的民主權(quán)利。市場主體的私權(quán)本身就具有對抗公權(quán)行政權(quán)的效力，構(gòu)成了對行政權(quán)力的一種制約。在市場經(jīng)濟中主要是通過賦予市場主體三種程序性權(quán)利來制約經(jīng)濟行政權(quán)力：一是參與式權(quán)利，通過參與經(jīng)濟行政權(quán)力行使的過程來制約經(jīng)濟行政權(quán)力；二是壓力式權(quán)利，通過在經(jīng)濟行政活動中的申請、知情、抗辯等方式來形成對經(jīng)濟行政權(quán)力行使的壓力；三是監(jiān)督式權(quán)利，通過批評、建議、復(fù)議、訴訟的活動來監(jiān)督經(jīng)濟行政權(quán)力。

（三）確保經(jīng)濟行政權(quán)力在市場經(jīng)濟中的中立地位

第一，確保經(jīng)濟行政權(quán)力的精簡高效行使。政府從過多的經(jīng)濟活動中退出來，扔掉計劃經(jīng)濟時期權(quán)力，走向“小政府大市場”的管理模式，把更多事情交給“看不見的手”即市場去調(diào)節(jié)。減少不必要的經(jīng)濟行政權(quán)力意味著縮小政府規(guī)模，減少各層擁有經(jīng)濟行政權(quán)力的大小官員，減少濫用經(jīng)濟行政權(quán)力創(chuàng)租、尋租的機會，“由于政府在配置資源中起著舉足輕重的作用，就使得政府成為了各種利益集團尋租的獵物”。把權(quán)力尋租的可能性限制在最小范圍內(nèi)，并且精簡的政府也大大便于對行政權(quán)力監(jiān)督。此外在經(jīng)濟管理中，要杜絕搞個人審批，以推廣招標(biāo)、拍賣等市場經(jīng)濟的手段和制度，防止經(jīng)濟行政權(quán)力的非公共運用。

第二，除非公益目的，切斷經(jīng)濟行政權(quán)與所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)的嫁接，減少權(quán)力尋租的機會。政府可以消除市場形成的壟斷，然而在所有的壟斷中，最嚴(yán)重的恰恰是政府壟斷，因為最可怕的壟斷不是市場壟斷而是權(quán)力壟斷，以保護市場、保護有序競爭為名展開的種種政府管制，更易于轉(zhuǎn)化為政府壟斷。因此，除少數(shù)公用性行業(yè)外，在大多數(shù)行業(yè)，不得利用政府權(quán)力限制其他企業(yè)自由進出，不得設(shè)置進入市場的人為障礙。對許多公用性行業(yè)和服務(wù)性行業(yè)禁止獨家公司壟斷，政府不得為這種壟斷提供直接或間接保護。

第三，取消市場主體的各種特權(quán)。市場經(jīng)濟是公平競爭的經(jīng)濟，市場經(jīng)濟必然要確保市場競爭主體的平等地位。因此，除非為公益目的，理應(yīng)廢除各種各樣的優(yōu)惠政策和稅繳減免的特權(quán)，取消不同市場主體之間的差別對待，取消各種五花八門的違反公平競爭的做法，任何政府部門都沒有特殊的經(jīng)濟行政權(quán)力，經(jīng)濟行政權(quán)力的目的只能是確立一個平等、有序、公平的市場競爭秩序。

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