江蘇現(xiàn)代化進(jìn)程中若干重大政策研究

儲(chǔ)東濤

摘 要: 率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化是黨中央對(duì)江蘇發(fā)展的明確要求和殷切期望，目前江蘇已具備基本條件。但是，基本現(xiàn)代化是在小康社會(huì)基礎(chǔ)上質(zhì)的全面提升，而不是量的簡單擴(kuò)張，因此，江蘇當(dāng)前要做好“兩個(gè)率先”的銜接工作，堅(jiān)定不移地推動(dòng)“第一個(gè)率先”向“第二個(gè)率先”的跨越。“政策和策略是黨的生命”，江蘇要制定并實(shí)施更加切實(shí)有效的產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)稅金融政策、科教人才政策、生態(tài)補(bǔ)償政策等，從而在全省范圍內(nèi)順利推進(jìn)“第二個(gè)率先”。

關(guān)鍵詞: 基本現(xiàn)代化； “第二個(gè)率先”； 政策建議； 江蘇

中圖分類號(hào)： F202文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)： 1671-6604(2012)01-0077-06

黨的十六大以來，江蘇“第一個(gè)率先”已經(jīng)取得了重大進(jìn)展，具備了向“第二個(gè)率先”邁進(jìn)的基本條件。但是，基本現(xiàn)代化是對(duì)全面小康的鞏固和超越，而不是量的擴(kuò)張。因此，當(dāng)前江蘇要做好“兩個(gè)率先”的銜接工作，堅(jiān)定不移地推動(dòng)新的跨越，特別要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，制定并實(shí)施更加切實(shí)有效的政策措施，更加注重區(qū)別對(duì)待、分類指導(dǎo)，更加注重貼近底層、關(guān)愛民生，把全面協(xié)調(diào)發(fā)展?jié)B透到基層、惠及民眾，從而在更高層次、更廣領(lǐng)域、更深基點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，在全省范圍內(nèi)順利推進(jìn)“第二個(gè)率先”。

一、 江蘇提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)競爭力的

產(chǎn)業(yè)政策建議

2010年，江蘇省委、省政府集中討論并通過了江蘇“新興產(chǎn)業(yè)倍增計(jì)劃”、“服務(wù)業(yè)提速計(jì)劃”、“傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)計(jì)劃”，標(biāo)志著江蘇產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的目標(biāo)更加明確，路徑更加清晰。這些計(jì)劃是江蘇轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的行動(dòng)指南。但是，按照主體功能區(qū)戰(zhàn)略和四類主體功能區(qū)的劃分，不同功能區(qū)應(yīng)當(dāng)實(shí)行不同的產(chǎn)業(yè)政策。

（一） 區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的正確選擇和實(shí)施

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，產(chǎn)業(yè)競爭力最為重要，它反映了各個(gè)區(qū)域創(chuàng)造有效財(cái)富的能力。區(qū)域產(chǎn)業(yè)競爭力就是一個(gè)特定區(qū)域在參與國內(nèi)外競爭中通過培育和提升具有比較優(yōu)勢、競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，作為主要產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)加以發(fā)展而形成的競爭力。一個(gè)區(qū)域是否具有產(chǎn)業(yè)競爭力，取決于該區(qū)域?qū)Ξa(chǎn)業(yè)政策的正確制定和執(zhí)行。

長期以來，我國不少地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)從比較利益出發(fā)，認(rèn)為唯有發(fā)展工業(yè)，才能實(shí)現(xiàn)“GDP增長快、利潤高、政績大”的目標(biāo)，因而把發(fā)展等同于增長，把增長等同于工業(yè)化，在“加快工業(yè)化”的口號(hào)下，招商引資鋪天蓋地，突擊投資大干快上，占用土地，浪費(fèi)資源，污染環(huán)境，破壞生態(tài)……誠然，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化是我國艱巨的歷史性任務(wù)，“加快工業(yè)化”本身也是正確的，但是，并非所有的地區(qū)都應(yīng)當(dāng)或都可以發(fā)展工業(yè)，發(fā)展工業(yè)更不能大規(guī)模地浪費(fèi)資源、能源，大面積地破壞生態(tài)環(huán)境。要根據(jù)各地的自然條件、資源狀況和傳統(tǒng)特色產(chǎn)業(yè)，實(shí)行區(qū)域之間的合理分工和統(tǒng)籌發(fā)展，拋棄“GDP迷戀”，打破“工業(yè)化情結(jié)”，宜農(nóng)則農(nóng)，宜工則工，宜服則服，三次產(chǎn)業(yè)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二） 江蘇不同地區(qū)的不同工業(yè)化政策

人類社會(huì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)的規(guī)律表明，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，一國或一地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一般沿著“ⅠⅡⅢⅠⅢⅡⅡⅠⅢⅡⅢⅠⅢⅡⅠ”這樣幾個(gè)階段演變。江蘇是全國的工業(yè)大省，是工業(yè)化進(jìn)程最快的省份之一，已經(jīng)進(jìn)入到即將基本完成工業(yè)化的歷史階段。2010年，江蘇的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比是6.2∶53.2∶40.6，處在“ⅡⅢⅠ”階段，離“ⅢⅡⅠ”還有不小的差距。因此，依據(jù)國家對(duì)主體功能區(qū)的統(tǒng)一要求以及省內(nèi)各個(gè)區(qū)域的不同優(yōu)勢或特點(diǎn)，圍繞著“工業(yè)化”問題，江蘇的工業(yè)化政策可以有以下幾種取向：

1. “去工業(yè)化”政策。在江蘇10萬多平方公里的土地上，有些地區(qū)良田萬頃、水美草肥，更適合發(fā)展農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)；有些地區(qū)特別適合建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”、“宜居城市”，符合“國際慢城”標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展旅游業(yè)和其他服務(wù)業(yè)更具比較優(yōu)勢、競爭優(yōu)勢；有些地區(qū)資源環(huán)境承載能力已經(jīng)很弱，有些地區(qū)則是劃定的各種自然保護(hù)區(qū)……因此，筆者認(rèn)為，凡是列入主體功能區(qū)規(guī)劃中的“限制開發(fā)”特別是“禁止開發(fā)”地區(qū)，產(chǎn)業(yè)政策就應(yīng)該實(shí)施“去工業(yè)化”政策，在這些地區(qū)大辦工業(yè)是錯(cuò)誤的，不能盲目地強(qiáng)調(diào)“加快工業(yè)化”進(jìn)程。

2. “加快工業(yè)化”政策。江蘇工業(yè)化進(jìn)程在全國處于領(lǐng)先地位，但又很不平衡，蘇北目前總體上處于工業(yè)化初期加速發(fā)展階段（有些市縣進(jìn)入到工業(yè)化中期的初始階段，有些仍處在初級(jí)產(chǎn)品生產(chǎn)階段）；蘇中總體上處在工業(yè)化中期階段（有些市縣進(jìn)入到從工業(yè)化中期向工業(yè)化后期的轉(zhuǎn)變階段，有些尚處在工業(yè)化初期）；蘇南整體上已進(jìn)入到工業(yè)化完成期（有些市縣則明顯地進(jìn)入到后工業(yè)化階段）。因此，對(duì)于那些適合發(fā)展工業(yè)而工業(yè)化進(jìn)程較慢的地區(qū)，確有必要鼓勵(lì)其堅(jiān)定不移地走新型工業(yè)化道路，加快工業(yè)化進(jìn)程。

3. “再工業(yè)化”政策。這是指已有一定工業(yè)化基礎(chǔ)但面臨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重大調(diào)整的地區(qū)必須在現(xiàn)有基礎(chǔ)上以提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)競爭力為目標(biāo)，以科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、政策創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新等為動(dòng)力，更加充分地發(fā)揮本地的比較優(yōu)勢、競爭優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)“再工業(yè)化”。這種工業(yè)化是“二次工業(yè)化”進(jìn)程，但又不是“一次工業(yè)化”的簡單重復(fù)、外延擴(kuò)張，而是螺旋式上升，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展鎖定在形成強(qiáng)大區(qū)域競爭力的新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目上。

4. “后工業(yè)化”政策。“后工業(yè)化”是美國社會(huì)學(xué)家丹尼爾?貝爾創(chuàng)造的一個(gè)概念，他在1973年出版的《后工業(yè)化社會(huì)的來臨》一書中把人類社會(huì)的發(fā)展分為“前工業(yè)社會(huì)”、“工業(yè)社會(huì)”和“后工業(yè)社會(huì)”三個(gè)階段。他的“后工業(yè)社會(huì)”理論包括五個(gè)方面的內(nèi)容：第一，后工業(yè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)主要是服務(wù)性經(jīng)濟(jì)；第二，專業(yè)和技術(shù)人員在后工業(yè)社會(huì)中占主導(dǎo)地位；第三，理論知識(shí)是后工業(yè)社會(huì)的中軸，生產(chǎn)知識(shí)的大學(xué)、科研部門、研究中心是社會(huì)的核心機(jī)構(gòu)，成為社會(huì)革新和制訂政策的主要資源；第四，后工業(yè)社會(huì)通過技術(shù)預(yù)測和技術(shù)評(píng)估來規(guī)劃和控制技術(shù)的發(fā)展；第五，后工業(yè)社會(huì)運(yùn)用新的智力技術(shù)來進(jìn)行決策。因此，所謂“后工業(yè)社會(huì)”,就是以服務(wù)性經(jīng)濟(jì)為主體、以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為支撐的社會(huì)。“后工業(yè)社會(huì)”的核心目標(biāo)不是加快經(jīng)濟(jì)增長，而是增加人類幸福，提高人民生活質(zhì)量，滿足居民追求更加多樣化、更加便捷高效的現(xiàn)代服務(wù)的需要。

經(jīng)過改革開放30多年的快速發(fā)展，目前江蘇省的蘇州、無錫及其下轄的一些縣（市、區(qū)），工業(yè)化、城市化、經(jīng)濟(jì)國際化已經(jīng)達(dá)到了很高的水平，GDP、人均GDP達(dá)到很高甚至令人吃驚的程度。2010年，蘇州全市人均GDP為92 438元，折13 654美元，其中昆山市人均GDP達(dá)142 185元，折21 000美元；無錫全市人均GDP為91 605元，折13 530美元，其中江陰市人均GDP達(dá)126 532元，折18 690美元。但是，蘇州市的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是1.7∶57.7∶40.6，其中昆山為0.9∶64.1∶35.0；無錫市的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是1.8∶55.7∶42.5，其中江陰為1.8∶59.2∶39.0。蘇州第三產(chǎn)業(yè)在GDP中所占的比重僅與全省平均水平持平，無錫這一比重略高于全省平均水平，而昆山和江陰這兩個(gè)全國最著名的百強(qiáng)縣、十強(qiáng)縣之首，第二產(chǎn)業(yè)所占比重畸高，第三產(chǎn)業(yè)所占比重均低于全省平均水平。因此，這些地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)必須加快調(diào)整，轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)大發(fā)展，也就是實(shí)行“后工業(yè)化”產(chǎn)業(yè)政策。

由此可見，江蘇實(shí)施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的“三大計(jì)劃”，必須更加注重全局與局部、重點(diǎn)與一般、普遍與特殊的關(guān)系，更加科學(xué)地分類指導(dǎo)。最近南京市委、市政府決定對(duì)全市6個(gè)郊縣（區(qū)）的66個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一律取消GDP考核，同時(shí)把它們劃分為“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”、“先進(jìn)制造業(yè)”、“現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”三大主導(dǎo)型發(fā)展類型，并對(duì)其政績實(shí)施全新的考核辦法，這是南京轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的一場重大而又深刻的變革，值得關(guān)注，值得期待。

二、 江蘇促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)稅金融政策建議

眾所周知，財(cái)政是“以政控財(cái)、以財(cái)行政”的資金分配體系，金融是資金的融通即貨幣流通和信用活動(dòng)，是“現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心”。財(cái)稅金融對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用不言而喻，但應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同地區(qū)的不同情況實(shí)行不同的政策。

（一） 江蘇四類主體功能區(qū)的財(cái)稅政策

按照形成“區(qū)域經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢互補(bǔ)、主體功能定位清晰、國土空間高效利用、人與自然和諧相處的區(qū)域發(fā)展格局”，財(cái)稅政策的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是：確保四類主體功能區(qū)的居民都能享有均等化的基本公共服務(wù)，引導(dǎo)資源要素合理地向目標(biāo)功能區(qū)流動(dòng)，引導(dǎo)企業(yè)和居民節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境，同時(shí)要打破行政區(qū)劃界限，創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，解決行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化問題。因此，主體功能區(qū)的財(cái)稅政策應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持區(qū)別對(duì)待、分類指導(dǎo)、突出功能、均衡空間、分級(jí)調(diào)控等原則。

對(duì)優(yōu)化開發(fā)區(qū)要實(shí)行“鼓勵(lì)創(chuàng)新型”財(cái)稅政策。優(yōu)化開發(fā)區(qū)的當(dāng)務(wù)之急是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，以自主創(chuàng)新活動(dòng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，強(qiáng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源消耗、自主創(chuàng)新等評(píng)價(jià)，弱化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長速度的評(píng)價(jià)，相對(duì)應(yīng)的財(cái)稅政策便應(yīng)以鼓勵(lì)創(chuàng)新為基本導(dǎo)向，核心是進(jìn)一步健全市場機(jī)制，通過促進(jìn)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源在空間上的優(yōu)化配置。因此，“鼓勵(lì)創(chuàng)新型”財(cái)稅政策，首先要充分發(fā)揮市場機(jī)制配置經(jīng)濟(jì)資源的基礎(chǔ)性作用，消除阻礙生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的各種人為因素，同時(shí)，為了彌補(bǔ)市場機(jī)制之不足，政府要發(fā)揮應(yīng)有的引導(dǎo)作用。

對(duì)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)要實(shí)行“激勵(lì)發(fā)展型”財(cái)稅政策。重點(diǎn)開發(fā)區(qū)要對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和效益，工業(yè)化、城市化和經(jīng)濟(jì)國際化水平以及相關(guān)領(lǐng)域的自主創(chuàng)新等實(shí)行綜合性評(píng)價(jià)，激勵(lì)其充分發(fā)揮自身的巨大潛力，加快形成新的經(jīng)濟(jì)增長極。財(cái)稅政策便應(yīng)當(dāng)通過特定的作用方式和工具組合，注重以經(jīng)濟(jì)參數(shù)（經(jīng)濟(jì)杠桿）來重新調(diào)度和傾斜配置一部分財(cái)稅資金力量，起到引導(dǎo)、激勵(lì)同時(shí)約束當(dāng)?shù)卣推髽I(yè)的經(jīng)濟(jì)行為，以盡快形成新興產(chǎn)業(yè)區(qū)和城市群。

對(duì)限制開發(fā)區(qū)要實(shí)行“約束—補(bǔ)償型”財(cái)稅政策。限制開發(fā)區(qū)要突出環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，強(qiáng)化對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的保護(hù)性投資，弱化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長、工業(yè)化和城市化的追求。財(cái)稅政策便應(yīng)當(dāng)有利于建立健全生態(tài)補(bǔ)償制度，對(duì)這類區(qū)域加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，用于支付因滿足更高生態(tài)環(huán)境要求而付出的額外建設(shè)和保護(hù)成本，補(bǔ)償因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“機(jī)會(huì)成本”。同時(shí)，以優(yōu)化改進(jìn)的資源稅和適時(shí)征收必要的生態(tài)環(huán)境稅，整合現(xiàn)有相關(guān)資金渠道，建立專項(xiàng)基金，用于履行生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任和扶貧開發(fā)的責(zé)任。

對(duì)禁止開發(fā)區(qū)要實(shí)行“保障—補(bǔ)償型”財(cái)稅政策。對(duì)禁止開發(fā)區(qū)主要評(píng)價(jià)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，必須杜絕各種工業(yè)化、城市化開發(fā)活動(dòng)，但考慮到地方政府履行其管理職能仍要發(fā)生一定的行政成本，其犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“機(jī)會(huì)成本”也比限制開發(fā)區(qū)更高一些，因此，對(duì)此類區(qū)域，財(cái)稅金融政策的定位是以轉(zhuǎn)移支付等保障地方政府的運(yùn)轉(zhuǎn)和基本公共服務(wù)為主，同時(shí)加大生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧Χ取?/p>

（二） 完善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)財(cái)政支持政策

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是公共財(cái)政“公共性”的重要體現(xiàn)。黨的十七大報(bào)告提出：“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系……加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，加大公共服務(wù)領(lǐng)域投入?！痹斠姾\濤《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗》，載《中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)文件匯編》，人民出版社2007年版，第25-26頁。我們認(rèn)為，目前江蘇在這方面有兩個(gè)問題值得省委、省政府重視并逐步加以解決：一是在蘇北地區(qū)，由于目前實(shí)行了“省直管縣”的財(cái)政體制，縣域能得到省財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，而且力度不小，但很多經(jīng)濟(jì)發(fā)展也比較困難的城區(qū)特別是老城區(qū)卻一點(diǎn)也不能享受，這是不公平的；二是蘇中與蘇北交界的那些縣，往往與蘇北就是一河或一路之隔，但因?yàn)樾姓^(qū)劃不同，就不能享受蘇北縣域能夠享受的政策，這也是背離“均等化”原則的。因此建議強(qiáng)化省市政府平衡區(qū)域內(nèi)財(cái)力差異的責(zé)任，根據(jù)“均等化”原則，支持和幫助城區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，同時(shí)加強(qiáng)縣區(qū)政府財(cái)政能力建設(shè)，壯大縣區(qū)財(cái)政實(shí)力；進(jìn)一步調(diào)整和完善省以下財(cái)政管理體制，引導(dǎo)省市財(cái)力向縣區(qū)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)財(cái)政層級(jí)的“扁平化”，對(duì)相關(guān)縣區(qū)給予適當(dāng)?shù)淖兺ê蛢A斜。

（三） 更大力度實(shí)施“區(qū)域關(guān)懷”和“區(qū)域援助”計(jì)劃

進(jìn)入新世紀(jì)，江蘇高度重視解決貧困地區(qū)和貧困人口的脫貧問題，取得了很大成效，積累了一些經(jīng)驗(yàn)。然而，時(shí)至今日，蘇北仍有一些縣（區(qū)）及其鄉(xiāng)、村未能沖破“貧困惡性循環(huán)”，部分群眾仍然生活在極端貧困之中。這些貧困人口雖然在全省總?cè)丝谥兴急戎夭淮螅l(fā)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題卻不小。最近，省領(lǐng)導(dǎo)分別帶領(lǐng)省有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志到蘇北12個(gè)重點(diǎn)幫扶縣（區(qū)）調(diào)研，表達(dá)了打好“脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”的決心和信心，令人欣慰和振奮，但從邁向基本現(xiàn)代化而言，江蘇要更大力度地關(guān)注那些貧困落后的“問題區(qū)域”，實(shí)施“區(qū)域關(guān)懷”和“區(qū)域援助”，對(duì)縣級(jí)財(cái)政采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的激勵(lì)-約束政策，保障基層政府實(shí)施公共管理、提供基本公共服務(wù)以及其他各項(xiàng)民生事業(yè)的基本財(cái)力需要，進(jìn)一步發(fā)展基本公共服務(wù)事業(yè)，確保居民最低生活保障和養(yǎng)老保險(xiǎn)。

三、 江蘇實(shí)施“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”戰(zhàn)略的科教人才政策建議

江蘇是無可爭議的全國第一教育大省，也是一個(gè)科技大省，2009和2010年連續(xù)兩年區(qū)域創(chuàng)新能力超過北京、上海、廣東而居全國第一位，令人欣喜。但是，我們必須清醒地看到，江蘇科技自主創(chuàng)新能力依然不強(qiáng)，對(duì)外技術(shù)依存度依然偏高，尤其是科技教育力量的地區(qū)分布很不均衡，蘇北總體上科技教育相對(duì)落后，缺乏全國一流的高等院校和科研院所。蘇北包括蘇中部分地區(qū)，人力資源是豐富的，人力資本卻是緊缺的，區(qū)域創(chuàng)新能力十分薄弱。

人力資本理論的創(chuàng)建者——美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家西奧多?舒爾茨有一句名言：“改善窮人福利的決定性生產(chǎn)要素不是空間、能源和耕地，而是人口質(zhì)量的改善和知識(shí)的增進(jìn)?！保?］人力資本理論及其政策主張對(duì)江蘇加快人力資源開發(fā)、加強(qiáng)人力資本培育可謂具有強(qiáng)烈的針對(duì)性和實(shí)際操作意義。江蘇實(shí)施“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”戰(zhàn)略必須幫助蘇北蘇中包括蘇南一些地區(qū)實(shí)現(xiàn)由“人力資源富集地區(qū)”向“人力資本聚集地區(qū)”的轉(zhuǎn)變。

（一） 優(yōu)先開發(fā)人力資源，加快培育人力資本

研究表明，越是欠發(fā)達(dá)、不發(fā)達(dá)地區(qū)，教育投資的回報(bào)率越高。省委、省政府要制定一些更具傾斜性的政策，調(diào)整省內(nèi)的人力資本地區(qū)結(jié)構(gòu)，優(yōu)先投資于蘇北蘇中的人力資源開發(fā)。江蘇各級(jí)地方政府要下決心寧可犧牲一點(diǎn)經(jīng)濟(jì)增長速度，也要提高教育經(jīng)費(fèi)在GDP中的比重，千方百計(jì)地籌措更多的教育經(jīng)費(fèi)，增加教育投資，大幅度提高勞動(dòng)者的素質(zhì)和能力，引導(dǎo)廣大勞動(dòng)者提高思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化素質(zhì)，努力掌握新知識(shí)、新技能、新本領(lǐng)，成為適應(yīng)新形勢下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的高素質(zhì)勞動(dòng)者。

（二） 精心組織重大科研項(xiàng)目的研究和成果轉(zhuǎn)化

要按照“有所為，有所不為”的原則，精心選擇并組織實(shí)施一批重大高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，努力開發(fā)具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)和市場競爭力的優(yōu)勢產(chǎn)品，加快形成生產(chǎn)能力，占領(lǐng)市場。下決心加大對(duì)科技研發(fā)的投入，鼓勵(lì)企業(yè)增加對(duì)科技研發(fā)的投入，強(qiáng)化企業(yè)科技投入的主體地位，規(guī)定高新技術(shù)企業(yè)從銷售收入中提取的技術(shù)開發(fā)經(jīng)費(fèi)不得低于3%，一般企業(yè)不得低于2%，到2012年分別達(dá)到5%和3%。高于此規(guī)定的企業(yè)，可以享受諸如科技計(jì)劃立項(xiàng)、科技貸款貼息、適當(dāng)減免稅費(fèi)等優(yōu)惠政策，否則不能享受。

（三） 繼續(xù)發(fā)展高等教育，重點(diǎn)發(fā)展職業(yè)教育

江蘇要整合高校資源，在調(diào)整結(jié)構(gòu)、優(yōu)化布局的基礎(chǔ)上，推進(jìn)高水平大學(xué)和重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)。省財(cái)政應(yīng)該進(jìn)一步向蘇北蘇中傾斜，安排更多專項(xiàng)資金用于創(chuàng)建一流大學(xué)、打造優(yōu)勢學(xué)科，蘇北蘇中各市更要舍得投入，不斷提高辦學(xué)質(zhì)量，培養(yǎng)一流的建設(shè)人才和合格的接班人。職業(yè)教育是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中涌現(xiàn)出來的一種新的教育類型，它本質(zhì)上受經(jīng)濟(jì)的“產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)”，同時(shí)又極大地反作用于經(jīng)濟(jì)，表現(xiàn)為“驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)”。蘇北蘇中要從發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)出發(fā)，加快培養(yǎng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)和服務(wù)業(yè)急需的技能型人才，推動(dòng)人才從“單一型”向“復(fù)合型”、“動(dòng)口型”向“動(dòng)手型”、“傳承型”向“創(chuàng)新型”、“從業(yè)型”向“創(chuàng)業(yè)型”轉(zhuǎn)變，造就一支強(qiáng)大的知識(shí)型職業(yè)農(nóng)民、產(chǎn)業(yè)工人和服務(wù)業(yè)員工。

（四） 著力解決智力外流問題，以優(yōu)惠政策和家鄉(xiāng)事業(yè)吸引人才回歸

蘇北蘇中要為各方面的專門人才創(chuàng)造更好的工作與生活環(huán)境，提高各種人才的收入水平，創(chuàng)造人們公平競爭、平等發(fā)展、充分發(fā)揮聰明才智的體制環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。不僅要改變智力外流狀況，留住人才，而且要下決心加大人才工作力度，制定各種優(yōu)惠政策，千方百計(jì)地吸引人才、廣攬人才，促進(jìn)人才回歸。

四、 江蘇推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的生態(tài)補(bǔ)償政策建議

生態(tài)補(bǔ)償，是指由于人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)而給自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)造成污染的彌補(bǔ)、賠償、修復(fù)、綜合治理等活動(dòng)。實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償政策必須堅(jiān)持“誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰受益、誰補(bǔ)償”的原則，解決區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)和社會(huì)利益不公平問題是一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策，具有重要的戰(zhàn)略地位。

（一） 江蘇目前生態(tài)環(huán)境保護(hù)的進(jìn)步和存在的問題

新世紀(jì)以來，江蘇在沿江沿海開發(fā)、大規(guī)模招商引資、推進(jìn)城市化和新農(nóng)村建設(shè)中，對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)越來越重視，投入了大量人力、物力和財(cái)力，大力加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，大力推行生態(tài)環(huán)境修復(fù)工程，大搞生態(tài)公益林建設(shè)，大面積恢復(fù)和保護(hù)濕地，劃定了一些生態(tài)敏感區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)，限制其第二產(chǎn)業(yè)的無序發(fā)展，對(duì)有些保護(hù)區(qū)內(nèi)的政府也不再考核其GDP并予以財(cái)政補(bǔ)貼等，收到了較好的效果。這些做法極具戰(zhàn)略眼光，必將隨著時(shí)間的推移和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，日益顯示其巨大的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益。

但是，由于生態(tài)補(bǔ)償工作還處于探索階段，不足之處也十分突出：一是政策本身的實(shí)施缺乏穩(wěn)定性、連續(xù)性、系統(tǒng)性，補(bǔ)償覆蓋面小，補(bǔ)償力度??；二是由于補(bǔ)償政策分散在各個(gè)地區(qū)、各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)產(chǎn)業(yè)，部門行政色彩較濃，導(dǎo)致補(bǔ)償不到位、效果不突出、百姓感受不明顯；三是由于現(xiàn)有體制的約束，生態(tài)基金的籌集渠道單一、數(shù)量不足，“誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰受益、誰補(bǔ)償”的原則難以有效落實(shí)。有些對(duì)生態(tài)環(huán)境資源無償占有、使用甚至造成嚴(yán)重破壞的地區(qū)，至今沒有給予任何補(bǔ)償，也未受到任何懲處，因而破壞生態(tài)環(huán)境的行為仍時(shí)有發(fā)生。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，在一定發(fā)展階段上確實(shí)是一對(duì)天然性矛盾。江蘇目前也面臨著嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境制約：一是耕地減少勢頭尚未真正從根本上得到遏制，二是生物多樣性面臨明顯威脅，三是水體、大氣、噪音等環(huán)境污染沒有根本性改善。江蘇一些生態(tài)敏感區(qū)，往往是經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱的地區(qū)，它們因承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任而相對(duì)失去了一些發(fā)展機(jī)會(huì)，戲稱自己是“一產(chǎn)只能種，二產(chǎn)不能動(dòng)，三產(chǎn)空對(duì)空”，因而對(duì)周邊地區(qū)飛速發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)感到很不平衡。這些問題說明，江蘇的生態(tài)環(huán)境形勢并不能令人樂觀。

浙江省在全國較早開展建立生態(tài)補(bǔ)償制度的探索，值得江蘇學(xué)習(xí)和借鑒。浙江的做法是實(shí)行“三個(gè)原則”，即“誰保護(hù)、誰得益，誰改善，誰得益”；“誰貢獻(xiàn)大，誰得益多”；“總量控制、有獎(jiǎng)有罰”。其中第三項(xiàng)的具體做法是：設(shè)立一個(gè)水和大氣環(huán)境質(zhì)量的警戒指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善的地區(qū)實(shí)行“獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助”，對(duì)環(huán)境質(zhì)量下降的地區(qū)實(shí)行“嚴(yán)格扣罰”。

（二） 江蘇建立生態(tài)補(bǔ)償政策體系的若干取向

生態(tài)補(bǔ)償政策的制定和執(zhí)行涉及方方面面，牽動(dòng)千家萬戶，事關(guān)子孫后代，江蘇必須加快建立一個(gè)覆蓋全省、積極有序的生態(tài)補(bǔ)償政策體系。一方面，對(duì)于那些隨意破壞生態(tài)環(huán)境的地區(qū)和個(gè)人，必須像“污染者付費(fèi)”那樣實(shí)行“破壞者付費(fèi)”原則；另一方面，要讓為生態(tài)保護(hù)作出貢獻(xiàn)的地方發(fā)展不落后，讓為生態(tài)保護(hù)作出貢獻(xiàn)的個(gè)人經(jīng)濟(jì)上不吃虧，讓所有地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更加協(xié)調(diào)、更加可持續(xù)。

首先，江蘇省應(yīng)建立有效的財(cái)政補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度。建立這一制度并由專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一支配是解決區(qū)域性生態(tài)服務(wù)有效供給的重要途徑。對(duì)于那些列入“限制開發(fā)”和“禁止開發(fā)”的地區(qū)，一定要從財(cái)政、金融、稅收、產(chǎn)業(yè)等方面給予適當(dāng)補(bǔ)償。同時(shí)，通過在特定區(qū)域內(nèi)由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向貧困地區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移，使生態(tài)受益者和提供者在成本和收益的分擔(dān)與享受上趨于合理，激發(fā)貧困地區(qū)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性，形成生態(tài)補(bǔ)償與環(huán)境保護(hù)的良性互動(dòng)。要建立“政府統(tǒng)籌、社會(huì)投入、有償使用、全民受益”的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)實(shí)施情況的監(jiān)督，以防生態(tài)補(bǔ)償不到位，從根本上改變生態(tài)效益“多數(shù)人受益、少數(shù)人負(fù)擔(dān)”的狀況。

其次，江蘇省應(yīng)建立全方位的生態(tài)補(bǔ)償融資集資機(jī)制。依照原國家環(huán)?？偩帧蛾P(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，江蘇省應(yīng)實(shí)行“總量控制”和“按貢獻(xiàn)大小補(bǔ)償”原則，建立縱橫雙向補(bǔ)償機(jī)制，探索多渠道、多形式的生態(tài)補(bǔ)償模式，運(yùn)用市場化、社會(huì)化的力量，形成齊心協(xié)力的態(tài)勢，整合社會(huì)財(cái)力，實(shí)行整體推進(jìn)，以提高生態(tài)補(bǔ)償價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。按照“誰投資、誰受益”原則，支持鼓勵(lì)社會(huì)資金參與生態(tài)建設(shè)、污染整治的投資。積極探索生態(tài)建設(shè)、污染整治與城鄉(xiāng)土地開發(fā)相結(jié)合的有效途徑，在土地開發(fā)中積累生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金。要引導(dǎo)和扶持生態(tài)補(bǔ)償?shù)貐^(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使用清潔生產(chǎn)工藝技術(shù)，大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)。

再次，江蘇省應(yīng)建立政府主導(dǎo)與市場運(yùn)作相結(jié)合的長效機(jī)制。就目前江蘇生態(tài)保護(hù)的實(shí)際情況而言，政府主導(dǎo)依然是主要方式。政府不僅要制定生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼?、法?guī)，引導(dǎo)市場的形成和發(fā)育，同時(shí)還需支付較多的生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)，解決市場難以解決的問題。但是，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)由生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者共同建立，積極探索利用市場交易方式完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，才能在生態(tài)服務(wù)提供者和生態(tài)服務(wù)購買者之間建立長效機(jī)制。因此，盡管政府是生態(tài)效益的主要購買者，市場機(jī)制仍然可以發(fā)揮重要作用，江蘇要以市場內(nèi)源性力量與行政外部性力量相契合的方式，充分發(fā)揮政府和市場的互補(bǔ)作用，完善政府與市場相結(jié)合的制度創(chuàng)新。

參考文獻(xiàn)：

［1］ 舒爾茨.論人力資本投資［M］.北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1992：15.

(責(zé)任編輯 徐 丹）オオ

A Study of Some Important Policies in Jiangsus Modernization

Chu Dongtao

(Department of Economics,Party School of Jiangsu Provincial Committee of CPC, Nanjing 210004, China )

Abstract:To take the lead in realizing modernization is the CPC Central Committees requirement and expectation of Jiangsus development. And currently Jiangsu is ready to achieve this goal. However, modernization means a comprehensive escalation of a comparatively well瞣ff society rather than the simple expansion in economic volume. Therefore, currently Jiangsu should pay particular attention to the sequence of the two take瞭he瞝eads, achieving the aim of taking the lead in modernization on the basis of taking the lead in building Jiangsu into a well瞣ff society. Since “policy and strategy are the life of the Party”, Jiangsu should formulate and implement more effective industrial, financial, talent, and ecological compensation policies to safeguard its lead in modernization.

Key words:basic modernization; lead in modernization; policy and proposal; Jiangsu