中國食品安全信息披露體制效率提升問題探析

劉鑫

摘 要: 中國食品安全信息披露體制性弊端表現為披露主體的“缺位”，政府的“權力幻覺”及組織機構的分散。提升食品安全信息披露體制效率可采用三大策略：食品安全信息披露“俱樂部”式合作策略、食品安全信息風險評估機構獨立化策略、食品安全信息披露社區(qū)化治理策略。

關鍵詞: 食品安全； 信息披露； 體制效率； 策略

中圖分類號： F2文獻標識碼：A文章編號： 1671-6604(2012)01-0089-04

一、 中國食品安全信息披露體制性

弊端的透視

食品安全信息的獲知是百姓規(guī)避風險的關鍵。食品安全信息披露體制①效率（獷）是指由于食品安全信息采用了某種披露體制以后所增加的收益（即體制性社會收益R）與該體制運行主體所花費的交易成本（即體制成本C）之間的比率，如果比率大于1，說明體制有效率。用公式表示為：E＝R/C，E＞1。中國食品安全信息披露的體制性弊端引發(fā)體制效率的低下表現為三個方面：

第一，中國食品安全信息披露主體的“缺位”。食品信息具有準公共物品特征，信息一旦被傳播，眾多消費者可以幾乎不花費任何代價再傳播或利用該信息獲利，也就是說，利用該信息的成本接近于零，這使得食品信息領域存在嚴重“搭便車”現象，加之食品信息生產的高成本與專業(yè)化，使得食品消費者既無意愿也無能力披露相關信息。此外，食品安全信息披露內容多源于企業(yè)內部，如果政府直接介入，不僅會形成較高的交易成本，給社會造成資源浪費，還可能出現權力尋租等問題，因此，以政府作為食品安全信息披露主體不合適。相較于其他外部人來說，由食品私人生產方自己披露信息的成本較低，然而當涉及不利于企業(yè)獲利情況的信息時，大多食品生產商基于自身利益考慮不愿意披露，而這些信息多是消費者需要的信息［1］。事實上，食品安全信息的諸多特性導致其披露主體的“缺位”，嚴重降低了食品安全信息披露體制的收益。

第二，中國食品安全信息披露機制的政府“權力幻覺”。計劃經濟時期的中國，食品企業(yè)只是對政府主體負責，久而久之，信息披露機制的政府“權力幻覺”逐漸形成。然而現代食品生產方式種類繁多，銷售渠道五花八門，政府作為監(jiān)管者已經防不勝防。更為重要的問題是市場經濟背景下的地方政府在其食品安全信息披露過程中不但會產生經濟與社會領域的正外部性，而且還會產生政治上的負外部性。當供給的食品安全信息被政府官員作為提高其政治福利的工具時，它的政治負外部性便大大顯現出來。穆雷?霍恩在分析現代文官時作過這樣的闡述：“現代文官制度是依法建立的，這些法律引入競爭性考試或‘功績作為人員選拔的基礎。現代文官制度逐步取代了‘恩賜制?！比缤舳鞯姆治鲆粯?，當今中國的官員選拔制度適應經濟體制改革的需要，也正在趨向于從“恩賜制”向“功績制”過渡［2］。在這一制度激勵下，地方政府官員對所管轄區(qū)域內企業(yè)稅收、財政收入的增長這些關系個人升遷的“功績”表現出極大的偏好，這種“偏好”模糊了地方官員的雙眼，弱化了其判斷力。功利主義導致地方政府對本地區(qū)食品行業(yè)監(jiān)管不力，食品安全信息披露中加入了濃厚的政績色彩。

第三，中國食品安全信息披露組織機構的“分散”。食品行業(yè)協會是“一種主要由食品企業(yè)自發(fā)成立的會員制，在市場中開展活動的、以食品行業(yè)為標志的、非營利性的、非政府的、互益性的組織”，掌握著比政府和公民更多的行業(yè)信息,通過對食品行業(yè)基本情況進行統(tǒng)計、分析和發(fā)布結果,研究食品行業(yè)發(fā)展中存在的問題，以各種方式將信息傳遞給政府、企業(yè)和社會，為食品安全風險評估提供相關科學數據、技術信息等。但我國當前與食品行業(yè)協會形成配套的機構處于“分散”狀態(tài)，缺乏食品行業(yè)協會、獨立風險評估機構、政府機構、科學界、公眾、媒體之間的系統(tǒng)化管理平臺，食品行業(yè)協會即使發(fā)現問題，也很難對食品安全領域的健康風險和與消費者關系密切的產品進行風險評估，以科學性研究報告的形式將食品安全信息傳遞給政府，通過媒體高效地向公眾披露，大大降低了信息披露的體制性社會收益［3］。

二、 中國食品安全信息披露主體的交易成本分析

（一） 食品企業(yè)自愿披露模式下的交易成本

食品企業(yè)自愿披露模式下，按照交易成本承受者的不同，可以分為企業(yè)信息披露的交易成本、消費者的信息交易成本、社會訴訟成本。

食品企業(yè)信息披露的交易成本包括所披露信息的保密成本、確認成本、傳播成本、披露信息所帶來損失的間接成本以及法律義務成本等。食品安全信息披露的保密成本較高，因為絕大多數的食品加工信息，特別是配方工藝信息是企業(yè)的內部信息，信息的披露將會造成保密成本的增加。食品企業(yè)為提高自己披露信息的可信度，通常會高薪聘請專業(yè)檢驗機構驗證公司所披露信息的準確性，這就產生了確認成本。食品的信息披露一方面可能會吸引更多的消費者購買本企業(yè)的食品；但另一方面，由于每個消費者對風險偏好以及對信息的理解不同，潛在的消費者可能會因所披露的信息而不購買本企業(yè)產品，這就造成了信息披露的間接損失。在自愿披露信息模式下，食品企業(yè)信息還可能面臨法律訴訟，自愿披露的信息越多，出現錯誤的概率可能就越大，食品企業(yè)可能會因訴訟失敗而承擔更多的成本及經濟損失。

消費者的信息交易成本包括搜尋成本和分析成本，就單個食品消費者而言，搜尋和分析信息都是一個完整的信息成本。食品市場不是一個“一對一”的市場，而是“一對多、多對多”的市場，消費者在獲取信息后會對各類食品進行比較、分析，在分析的過程中會增加成本：由于沒有統(tǒng)一的披露格式、披露內容范圍和專業(yè)的信息披露語言，導致消費者需要花費更多的成本搜尋、分析和比較各類信息，增加了消費者的成本。就整個社會而言，每個消費者都付出一個完整的信息成本以搜尋、分析信息，這些信息的大部分可能是相同的，這就造成了社會資源的巨大浪費。因此，在食品安全信息的供給、披露、傳遞、分析及反映在價格的過程中，自愿披露模式下的交易成本是很高的。

在食品企業(yè)自愿披露模式下，社會訴訟成本也是巨大的，因為食品企業(yè)自主決定披露信息的內容、格式、對象，由于沒有統(tǒng)一標準，法院在判斷其是否對消費者構成欺詐方面存在難度。同時，信息披露不是食品企業(yè)的法定義務，具體到個案，情況是復雜多變的，因此共同訴訟、合并審理等節(jié)約訴訟成本的方式就不具有適用性。

（二） 第三方中介機構信息披露的交易成本

第三方中介機構包括具有獨立地位的食品行業(yè)協會組織、獨立風險評估機構、信用評級機構等中介機構，它們不僅是食品企業(yè)聘用的信息驗證和核實機構，而且是食品市場的信息披露義務主體，向消費者提供需要的相關信息。第三方中介機構憑借其知識、人才、專業(yè)等各方面的優(yōu)勢，對食品企業(yè)的原始信息進行歸納、概括、分析和提煉，并以統(tǒng)一的內容、格式、固定時間、方式向普通消費者進行傳播，可以大大降低信息在傳播過程中的交易成本。第三方中介機構在原始信息的獲取上有兩種途徑：一是食品企業(yè)為提高自身品牌價值與市場占有率，主動將相關信息透露給具有較高社會公信力的第三方中介機構，由它們將信息加工后傳遞給消費者；二是第三方中介機構主動收集食品企業(yè)的相關信息，制作成信息產品后進行傳播。第一種信息獲取途徑類似于第三方中介機構參與驗證的自愿性信息披露模式，交易成本大致等同或者略高于自愿性信息披露模式的運行成本；第二種信息獲取途徑需要第三方中介機構搜尋食品企業(yè)的相關信息，付出不菲的交易成本，這種成本的大小取決于食品企業(yè)是積極配合還是阻撓第三方中介機構獲取信息的行動。

（三） 政府強制性信息披露的交易成本

政府強制性信息披露制度的爭議一直存在。有的學者從利益集團的角度對強制性信息披露制度進行了抨擊：強制性信息披露制度之所以得到維持是因為既得利益集團的存在，政府的監(jiān)管部門、獨立風險評估機構、食品行業(yè)協會等機構在強制性信息披露制度施行中獲得了各自的利益，強制性信息披露制度是維護這些利益集團的手段。他們認為在一個競爭的市場中，只能通過市場決定哪些信息更為消費者所需要，強制性信息披露制度只能增加企業(yè)的信息交易成本與消費者信息交易成本。另外一些學者認為強制性信息披露制度有一定的合理性：雖然強制性信息披露制度存在諸多弊端，但是從成本效益的比較中我們可以得出，由政府強制食品企業(yè)披露相關信息，節(jié)省了由其他任何第三方傳遞信息所需要的信息生產成本，改善了自愿性信息披露模式下食品企業(yè)“靜觀其變，引而不發(fā)”的局面。筆者認為當前施行政府強制性食品信息披露制度弊大于利，交易成本較高，原因有二：一是由于中國食品行業(yè)協會及獨立風險評估機構等組織分散且發(fā)育不成熟，加之專業(yè)知識人才的培養(yǎng)、機構運行經費、相關關系的疏通都需要高昂的交易成本；二是中國現有的食品安全法還不能提供一個完善的框架以實現強制性食品安全信息披露的標準化。其結果只能再次回歸于對政府的“權力幻覺”，依賴政府力量“催生”大規(guī)模中介機構的同時，產生較高的政治負外部交易成本。

三、 中國食品安全信息披露體制效率提升的策略選擇

（一） 食品企業(yè)自愿信息披露的“俱樂部”式合作策略

食品企業(yè)自愿信息披露的“俱樂部”式合作策略可分為橫向合作策略與縱向合作策略。橫向合作策略表現為“俱樂部”成員處于食品供應鏈同一環(huán)節(jié)，生產相似或相同的產品，各成員企業(yè)均是信息發(fā)布的提供方，各企業(yè)之間不存在食品安全信息的交易。橫向合作策略可通過本行業(yè)中擁有核心技術且發(fā)展水平較高的龍頭企業(yè)組成，其原料使用與工藝使用對本行業(yè)未來的發(fā)展方向具有導向性作用，有利于“俱樂部”標準的制定，通過會員制形成多家食品企業(yè)長期性合作性行會，利用現代信息技術實現行會企業(yè)跨地區(qū)合作。通過“俱樂部”橫向合作策略能降低單個企業(yè)信息披露成本，形成食品檢測的技術資源共享平臺，傳統(tǒng)行會組織多表現為“俱樂部”式的橫向合作。

縱向合作策略是筆者基于食品物流及供應鏈管理的基礎上提出的。食品可追溯的難易程度與供應鏈上交易信息的對稱性有關，交易信息越透明，追溯的難度越低，反之越高。食品供應鏈的復雜結構所帶來的風險性和脆弱性會影響到食品安全追溯的有效性。食品企業(yè)自愿信息披露的“俱樂部”式縱向合作策略是通過食品供應鏈中間介入者形成俱樂部，包括農戶、農產品生產資料供應商、農產品收購商、農產品加工企業(yè)和農產品零銷商，實現食品原料信息、食品生產信息、食品包裝信息、食品運輸信息的可追溯，進而實現食品供應鏈信息全程性披露。

（二） 食品安全信息風險評估機構的獨立化策略

筆者認為，食品安全信息風險評估機構應該是政府的獨立性機構。食品安全信息披露的評估，其本身具有較高程度的公共性，政府利用自身優(yōu)勢，運用強制性的法律及制度，迫使食品加工、銷售者公布真實的衛(wèi)生、質量、安全信息，能夠大幅度降低信息披露的交易成本。在德國，聯邦風險評估研究所（BFR）作為政府機構，主要進行風險評估的研究工作，并對具體食品安全問題提出合理建議，即評估報告。法律明確規(guī)定BFR作出獨立的專家風險評估報告，該過程不受任何政府和社會等因素的影響［4］。

政府職權合理界定將成為食品安全信息風險評估機構獨立于政治、社會和經濟干預的、從事科學研究和發(fā)布風險評估結果的機構的關鍵，具體表現為兩個方面：一是實現科學的風險評估活動與制定政策的風險管理相分離，并將此寫入法律之中，其原因在于風險管理者必須考慮措施的適宜性、相關利益者的保護程度、對經濟發(fā)展的影響等諸多因素，而專業(yè)化的風險評估機構所要完成的是對食品安全信息的披露與專業(yè)化評價，以通俗的語言披露給相關利益主體，而不需要考慮其他因素。權力域合理界定使得風險評估機構發(fā)布的結果不受政策制定者和任何企業(yè)干擾，大大降低第三方風險評估機構生產信息的交易成本；二是給予食品風險評估機構一定的權力空間。食品安全信息風險評估機構的主要職責是對食品安全領域中，與消費者關系密切的產品進行風險評估，作為企業(yè)、政府各機構、科學界、公眾以及其他利益相關者的風險信息交流的平臺，為消費者與政府提供咨詢服務［5］。因此不僅要給予風險評估機構原料樣本、食品樣本、工藝流程的調研權力，而且應允許區(qū)域間食品風險機構的合作，開展在食品安全風險評估方面的科技交流，建構“從農田到餐桌”全程的食品安全監(jiān)控體系，提高食品風險信息評估的預防性、透明性與可追溯性［6］。

（三） 食品安全信息披露的社區(qū)化治理策略

食品安全信息披露的社區(qū)化治理策略主要通過“圈型”社區(qū)化治理結構與“鏈型”社區(qū)化治理結構來實現。“圈型”社區(qū)化治理結構中團隊成員具有明確的、共同的行為目標，身份意識明確?！版溞汀鄙鐓^(qū)化治理結構中，團隊成員范圍沒有明確的邊界，其形成是以微觀社會資本為基礎，基于機構關聯的區(qū)域社會資本實現資源的治理。

食品安全信息披露內容的“圈型”社區(qū)化治理結構通過食品鏈“溯源”信息共享模式與產品“標簽”信息傳遞模式來實現。食品鏈“溯源”信息共享模式是針對材料的選取、生產工藝、包裝和運輸、營銷與回收等多個環(huán)節(jié)，通過信息的共享實現食品鏈透明化，為政府監(jiān)管部門、第三方風險評估機構、新聞媒體、企業(yè)提供安全追溯預警平臺。“標簽”信息傳遞模式主要是通過對被標識食品的名稱、配料表、凈含量、生產者名稱、批號、生產日期等進行清晰、準確的描述，科學地向消費者傳達該食品的質量特性、安全特性以及食用、飲用說明等信息。食品鏈“溯源”信息共享模式與產品“標簽”信息傳遞模式的結合是以現代物聯網為基礎，通過各類傳感裝置、射頻識別技術（RFID）、EPC編碼、紅外感應器、全球定位系統(tǒng)、激光掃描器等信息傳感設備，即通過技術與體制的互補，實現食品信息披露體制效率的提升。

食品安全信息披露主體的“鏈型”社區(qū)化治理結構應通過區(qū)域間信息披露的合作模式與校對模式實現。當前多數學者將研究重點集中于食品安全信息披露治理主體“多元化”方面，這是對的，但不全面，筆者認為“動態(tài)化”治理主體將成為中國食品安全信息披露的關鍵?！版溞汀鄙鐓^(qū)治理結構的特點是可擴展性，表現為：第一，食品安全信息披露技術需要不斷升級，區(qū)域間動態(tài)性合作是促進信息披露主體技術不斷發(fā)展的關鍵，通過區(qū)域間政府的支持，實現第三方風險評估機構、政府監(jiān)管機構、行業(yè)協會、新聞媒體的合作，開發(fā)新的檢驗技術、共享平臺、傳播途徑等，以實現食品安全信息高效的傳播，為消費者時時提供有價值的食品安全信息。第二，食品安全信息披露的區(qū)域間校對模式是通過各區(qū)域間彼此檢測，形成跨區(qū)域、非歸屬地性食品安全披露模式。該模式可有效防止由于食品企業(yè)利益區(qū)域性保護所形成的本地區(qū)政府與食品企業(yè)“勾結”現象的出現，實現食品安全信息披露體制效率的整體性提升。

參考文獻：

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［4］ 許建軍,高勝普.食品安全預警數據分析體系構建研究［J］.中國食品學報,2011(2):169-172.

［5］ 魏益民，趙多勇,郭波莉,等.聯邦德國食品安全控制戰(zhàn)略和管理原則［J］.中國食物與營養(yǎng),2011(4):5-9.

［6］ 崔卓蘭,宋慧宇.中國食品安全監(jiān)管方式研究［J］.社會科學戰(zhàn)線,2011(2):151-157.

(責任編輯 徐 丹）オ

On the Improvement of the Efficiency of Chinas Food

Safety Information Disclosure System

Liu Xin

（College of Public Administration, Jilin University of Finance and Economics, Changchun130117, China）

Abstract:The flaws of Chinas food safety information disclosure system are lack of discloser, governmental “illusion of power” and organizational deconcentration. Three tactics can be taken to improve the efficiency of Chinas food safety information disclosure system: the club瞫tyle cooperation in information disclosure, the risk assessing organizations independence, and the communal management of information disclosure.

Key words:food safety; information disclosure; system efficiency; tactic