政府行為的規(guī)制與保障房的有效供給

馬義坤

摘要：在中國(guó)城市住房改革的過(guò)程中，保障房建設(shè)嚴(yán)重滯后，集中體現(xiàn)為保障房供給過(guò)程中有效供給不足、供給結(jié)構(gòu)失調(diào)、分配不公等。該文認(rèn)為導(dǎo)致上述問(wèn)題的原因在于在中國(guó)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)、政治體制下，政府行為異化，缺乏以民生為導(dǎo)向的政績(jī)觀所致。在此基礎(chǔ)上，提出了一些優(yōu)化保障房供給建議。

關(guān)鍵詞：保障房；供給；政府行為

1998年的住房體制改革，標(biāo)志著住房福利體制的終結(jié)和住房市場(chǎng)化的開(kāi)始，然而多年來(lái)住房保障并未與住房市場(chǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展，保障性住房供給嚴(yán)重不足，部分城市中低收入住房困難家庭的住房需求難以滿(mǎn)足。在當(dāng)前我國(guó)住房保障體系不完善的情況下，政府作為保障房建設(shè)的主體負(fù)有直接責(zé)任，從直觀上來(lái)看，地方政府響應(yīng)不積極，落實(shí)不到位引致了保障房有效供給不足。（江帆，2007）探究地方政府保障房建設(shè)失責(zé)的根源，才能從根本上增加保障房的有效供給，從而真正實(shí)現(xiàn)“居者有其所”的目標(biāo)。

一、保障房供給過(guò)程中諸多異化現(xiàn)象根源探討

面對(duì)保障房建設(shè)、分配過(guò)程中存在的問(wèn)題，地方政府對(duì)保障房建設(shè)本能上存在抵制是直觀原因，最深層的原因在于我國(guó)財(cái)政集權(quán)體制和垂直的政治管理體制弱化了地方政府保障房供給的激勵(lì)。（賈春梅，2007）

1、政府為了增加預(yù)算內(nèi)外收入而引致的“重市場(chǎng)，輕保障”的傾向。當(dāng)前中國(guó)屬于財(cái)政責(zé)任下放程度很高，但財(cái)政收入權(quán)力上收的財(cái)政集權(quán)體制。這樣的財(cái)政體制下，地方政府偏向從事帶來(lái)財(cái)政收入增加的事務(wù)，而盡量避免或消極抵制不能增加財(cái)政收入，甚至占用財(cái)政收入的公共服務(wù)性投入。政府不能從保障性住房建設(shè)中獲得賣(mài)地收入，此外，還需要地方政府額外投入資金建設(shè)；大量建設(shè)保障房，對(duì)商品房的價(jià)格形成抑制作用，使商品房交易中的各種稅收減少。使得地方難有動(dòng)力去推動(dòng)保障性住房項(xiàng)目的建設(shè)。

2、為政治晉升，地方政府偏好于可以帶來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的公共投資而非提供保障房。在現(xiàn)行的政治管理體制下，地方政府主要對(duì)上負(fù)責(zé)，而非對(duì)下負(fù)責(zé)。上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府考核指標(biāo)主要是GDP，而保障房的數(shù)量和質(zhì)量等不屬于政績(jī)考核指標(biāo)。因此，在過(guò)度追求短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效指標(biāo)的導(dǎo)向下，以GDP為主的考核機(jī)制引致了地方政府職能的轉(zhuǎn)移和支出結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。地方政府的職能逐漸向公共投資傾斜，而在保障房的公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)了缺位。（葛揚(yáng)、賈春梅，2011）資金短缺一直是地方政府強(qiáng)調(diào)保障房建設(shè)緩慢的主要原因。

二、政府行為的規(guī)制與保障房的有效供給

通過(guò)上述對(duì)政府行為存在問(wèn)題的分析，在現(xiàn)有制度框架下，要解決保障房建設(shè)和分配中存在問(wèn)題，應(yīng)該從根本上對(duì)政府保障房支出行為進(jìn)行相應(yīng)的激勵(lì)和有效的約束。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，而要建立完善的住房保障體系，則不得不在全面改革的基礎(chǔ)上推進(jìn)保障房長(zhǎng)效機(jī)制的建設(shè)，這其中必然包括政治體制改革、經(jīng)濟(jì)體制改革以及社會(huì)改革等。

1、采取多種措施，有效激勵(lì)政府保障房有效供給行為。

首先，從政府財(cái)政收入入手，改變地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)。優(yōu)化稅制、調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)，從而改善地方政府單純追求土地出讓以獲得財(cái)政稅收的扭曲性行為，強(qiáng)化地方政府保障房的供給偏好。

其次，保障房作為民生工程，而政府在民生工程和經(jīng)濟(jì)利益的抉擇中，需要政府職能由刺激經(jīng)濟(jì)向保障民生轉(zhuǎn)變。對(duì)地方政府實(shí)行嚴(yán)格的行政問(wèn)責(zé)，保證保障房建設(shè)所需要的土地和資金供應(yīng)，弱化政府政績(jī)考核中的GDP指標(biāo)，強(qiáng)化對(duì)地方民生的考核，以嚴(yán)厲的行政問(wèn)責(zé)調(diào)整地方資金投放。

最后，在保障房的供應(yīng)結(jié)構(gòu)上，重點(diǎn)發(fā)展廉租房，繼續(xù)擴(kuò)大受益面，建立以“租”為主的住房保障體系。完善廉租房的運(yùn)作模式，健全實(shí)物配租和補(bǔ)貼結(jié)合的廉租住房制度，并以此為基礎(chǔ)加快住房保障體系的建設(shè)，完善相關(guān)土地、財(cái)稅和信貸支持政策。

2、法律約束與公眾監(jiān)督并用，有效約束地方政府保障房供給缺失行為。盡快頒布保障性住房相關(guān)法律，以法律的形式明確中央和地方政府的投入責(zé)任，形成對(duì)中央和地方的雙面約束。同時(shí)，明確地方政府在土地提供、金融支持、財(cái)稅優(yōu)惠等方面的具體責(zé)任。對(duì)于沒(méi)有完成保障性住房建設(shè)任務(wù)的地方政府予以何種程度和性質(zhì)的懲罰，以法律的形式約束地方政府保障房供給的質(zhì)量和數(shù)量問(wèn)題。除此之外，對(duì)地方政府保障供給行為要實(shí)現(xiàn)公眾監(jiān)督，從而保證保障房落入真正需要的家庭手中。

3、保證政府的超然地位，使公權(quán)力受到有效控制。不受控制的權(quán)力是絕對(duì)權(quán)力，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，這是權(quán)力鐵律。要使公權(quán)力受到有效控制，只能通過(guò)深化政治體制改革，促進(jìn)政府轉(zhuǎn)型。深化政治體制改革，關(guān)鍵是政治過(guò)程民主化，同樣經(jīng)濟(jì)去國(guó)家化也需要民主化的輔導(dǎo)。民主作為一種社會(huì)治理手段，在最低層次上，民眾對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的高度參與，就是對(duì)政府行為進(jìn)行辯論和協(xié)商的過(guò)程，民主隨不能解決所有問(wèn)題，但是，民眾參與可以防止政府權(quán)力的濫用。從另一個(gè)角度看，民主為不同的利益訴求提供一個(gè)制度化的平臺(tái)，有利于緩解社會(huì)矛盾，有利于對(duì)政府的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。因此中國(guó)應(yīng)該以調(diào)整結(jié)構(gòu)為契機(jī)，啟動(dòng)政治過(guò)程民主化的改革進(jìn)程，對(duì)政府的行為給予有效的監(jiān)督，是解決問(wèn)題的根本出路。（作者單位：四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

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[4]姚洋，民主救經(jīng)濟(jì)[N]，南風(fēng)窗，2010，3.