進(jìn)城農(nóng)民工子女教育政策執(zhí)行問題分析

包平霞

［摘要］近年來，對(duì)于進(jìn)城農(nóng)民工子女的教育問題，國家和地方都制定了相關(guān)的政策，但在實(shí)施政策的過程中仍然面臨不少阻礙，政策實(shí)施的實(shí)際效果和目標(biāo)間還存在一定的差距。本文對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工子女教育政策執(zhí)行中的問題進(jìn)行簡要分析，并在此問題上提出解決問題的對(duì)策和建議。

［關(guān)鍵詞］進(jìn)城農(nóng)民工子女；教育政策；問題分析；

［中圖分類號(hào)］G725 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ B ［文章編號(hào)］ １００９ — ２２３４（２０１２）０2 — ００７２ — ０2

20世紀(jì)80年代中期，隨著中國城市化進(jìn)程的不斷加快和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步調(diào)整，農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員的人數(shù)迅速膨脹，相應(yīng)的社會(huì)問題隨之而來。農(nóng)民工子女在城市接受教育的問題已經(jīng)上升為政策問題，進(jìn)入政府議程。但這個(gè)問題仍然沒有得到妥善的解決。政府雖然制定了不少相關(guān)的政策法令，但從目前的現(xiàn)狀來看，這些政策執(zhí)行的效果并不理想。這不僅影響了農(nóng)民工家庭的生活和工作，而且也違背了教育公平原則和我國建設(shè)和諧社會(huì)的基本價(jià)值取向。因此，分析進(jìn)城農(nóng)民工子女教育政策執(zhí)行問題，積極探討進(jìn)城農(nóng)民工教育政策有效執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)路徑，對(duì)于解決農(nóng)民工子女義務(wù)教育的具體困難，構(gòu)建和諧社會(huì)，都具有特別重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、進(jìn)城農(nóng)民工子女教育政策執(zhí)行過程中的問題分析

（一）政策實(shí)施過程中的地方保護(hù)主義嚴(yán)重

比較國家和地方政策，地方在貫徹國家政策時(shí)，往往由于地方資源的有限性，對(duì)農(nóng)民工子女入校增設(shè)門檻。國家政策一再強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持流入地政府負(fù)責(zé)、全日制公立中小學(xué)接納為主”的“兩為主”原則，并制定了各種策略，特別是收費(fèi)要一視同仁?？墒且恍┑胤焦k學(xué)校仍然向農(nóng)民工子女收取借讀費(fèi)，小學(xué)每學(xué)期收取借讀費(fèi)700元—1000元，初中每學(xué)期收取借讀費(fèi)1200元左右。其次，學(xué)校憑借保障質(zhì)量的借口，對(duì)所有申請(qǐng)來學(xué)校讀書的學(xué)生都要有一次入學(xué)考試，由于這些流動(dòng)兒童來自全國各地，所使用的教材與當(dāng)?shù)夭煌?，更主要的是這些來自農(nóng)村的孩子在農(nóng)村的小學(xué)并沒有學(xué)過英語，而這里還要考英語，不少學(xué)生被考試擋在了門外。由此可見，地方相關(guān)的舉措還是有所傾斜的。

（二）相關(guān)教育政策的知曉度低

國家對(duì)于進(jìn)城農(nóng)民工子女教育的政策不僅需要嚴(yán)格的執(zhí)行，還需要進(jìn)行宣傳，讓農(nóng)民工知曉，這樣才能夠正確理解國家政策的宗旨，政策才能得到更好的貫徹落實(shí)。但是調(diào)研表明，進(jìn)城農(nóng)民工子女教育政策在農(nóng)民工中間還沒有得到較好的宣傳。例如“兩免一補(bǔ)”政策的知曉度就不高。問卷調(diào)查表明，進(jìn)城農(nóng)民工子女家長對(duì)“兩免一補(bǔ)”政策知曉度平均不足50%。分析顯示，45%的進(jìn)城農(nóng)民工子女家長對(duì)政策非常了解或比較了解，有55%的家長不太了解或不了解。事實(shí)上，一旦了解相應(yīng)的政策，就會(huì)有相應(yīng)的行動(dòng)?？赡苓M(jìn)城農(nóng)民工子女家長了解“兩免一補(bǔ)”政策后，選擇讓子女繼續(xù)留在本地上學(xué)的比重反而增大。因此，從目前來看，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民對(duì)相關(guān)政策的了解程度并不透徹，尚處于一知半解的狀態(tài)，導(dǎo)致政策出臺(tái)后其實(shí)質(zhì)意義沒有得到充分貫徹。

（三）相關(guān)政策文本欠缺時(shí)效性規(guī)定

教育政策的時(shí)效性是指教育政策在一定時(shí)間范圍內(nèi)起作用并保持相對(duì)穩(wěn)定，一旦超越這個(gè)時(shí)限政策就會(huì)失效。以國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門的《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民工子女義務(wù)教育工作的意見》為例，作為我國隨遷子女教育的權(quán)威性政策，該政策于2003年9月30日頒布，明確要求流入地政府將進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民工子女與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁，取消借讀費(fèi)。

某些地方政府對(duì)此政策執(zhí)行明顯滯后，調(diào)研表明，北京、成都等地政策規(guī)定從2004年9月新學(xué)期開始執(zhí)行；鄭州市2006年才出臺(tái)相關(guān)文件取消進(jìn)城務(wù)工人員子女借讀費(fèi)；吉林省直到2008年才作出取消進(jìn)城農(nóng)民工子女借讀費(fèi)的相關(guān)規(guī)定。由此可見，很多地方在《意見》下發(fā)之后遲遲還沒有貫徹中央文件指示。

（四）流入地政府統(tǒng)籌管理力度不夠

地方各級(jí)政府及其相關(guān)部門如教育、編辦、公安、發(fā)展改革委、財(cái)政、勞動(dòng)保障部門等是進(jìn)城農(nóng)民工子女教育政策涉及的執(zhí)行主體和目標(biāo)群體，但由于目前流入地政府統(tǒng)籌管理力度的薄弱以及作為執(zhí)行主體的有關(guān)主管部門職責(zé)不明晰，聯(lián)系不緊密等原因，進(jìn)城農(nóng)民工子女教育政策的執(zhí)行和相關(guān)教育工作的開展情況相對(duì)較差。

首先，對(duì)農(nóng)民工子女信息統(tǒng)計(jì)的工作做得不到位，處于不完全或缺失狀態(tài)。其次，地方政府在落實(shí)上頭政策過程中，比照國家已制定的政策，主要由教育行政部門牽頭制定本地政策。政策執(zhí)行權(quán)力的配置缺陷在橫向上表現(xiàn)為，教育部門與其他相關(guān)部門配合不夠，加上其他部門互動(dòng)不夠，使得重新制定的地方政策缺乏足夠的政策、信息支持。因此，各地出臺(tái)的進(jìn)城農(nóng)民工子女教育政策，往往是以教育為主，而與之相關(guān)的配套政策普遍缺乏。但進(jìn)城農(nóng)民工子女教育問題，比如入學(xué)問題，涉及各地戶籍管理制度、人口流動(dòng)情況、教育經(jīng)費(fèi)投入等多方面因素，沒有相關(guān)部門的政策、信息支持，教育部門不僅與其他部門之間協(xié)調(diào)、溝通力度不夠，而且缺乏相應(yīng)的統(tǒng)籌管理職能，導(dǎo)致相關(guān)部門政策執(zhí)行中各行其政，缺少必要的協(xié)調(diào)和溝通，根本無法有效配置適應(yīng)進(jìn)城農(nóng)民工子女就學(xué)需要的教育資源。

二、完善進(jìn)城農(nóng)民工子女教育政策執(zhí)行的對(duì)策及建議

針對(duì)現(xiàn)階段進(jìn)城農(nóng)民工子女教育政策執(zhí)行過程中的問題，筆者試提出以下建議：

（一）改進(jìn)教育政策執(zhí)行的手段和方法

某些地區(qū)在貫徹落實(shí)中央政策過程中缺乏靈活性，中央提出的《關(guān)于流動(dòng)人口義務(wù)教育解決辦法》只是一個(gè)大的政策方向，各地政府應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，一切從實(shí)際出發(fā)，制定符合當(dāng)?shù)厍闆r的教育政策，保障教育政策的有效實(shí)施，盡可能避免因方法不當(dāng)，造成的政策無效和問題惡化。比如，可以對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工子女在分配教育資源時(shí)進(jìn)行弱勢(shì)傾斜。實(shí)行對(duì)他們的“優(yōu)先扶持”。具體實(shí)施可以借鑒“教育券制度”，其主要特點(diǎn)是“錢隨人走”，而流入地政府和流出地政府之間，再按實(shí)際發(fā)生的“教育券”數(shù)量，經(jīng)中央政府進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，從而減輕當(dāng)?shù)氐慕逃?cái)政支出負(fù)擔(dān)。

（二）健全進(jìn)城農(nóng)民工子女教育政策的宣傳機(jī)制

很多農(nóng)民工攜帶子女進(jìn)城務(wù)工之后，一直為其子女上學(xué)問題發(fā)愁。他們不知道在哪里錄入學(xué)籍，進(jìn)哪所學(xué)校，子女上學(xué)問題找哪個(gè)部門解決。究其原因，主要是政府部門宣傳力度不夠。筆者認(rèn)為應(yīng)采用政府、社區(qū)、學(xué)校、工廠多方面的宣傳方式，結(jié)合地區(qū)實(shí)際采用適宜的宣傳方式。政府應(yīng)做好進(jìn)城務(wù)工人員登記，信息錄入工作，建立進(jìn)城務(wù)工人員信息庫。社區(qū)根據(jù)相關(guān)信息，對(duì)有子女需要入學(xué)的進(jìn)城務(wù)工人員進(jìn)行走訪，積極宣傳教育政策。學(xué)校和工廠都應(yīng)積極配合政府工作，在醒目的位置對(duì)相關(guān)教育政策進(jìn)行宣傳。同時(shí)，進(jìn)城務(wù)工人員之間可以建立一個(gè)交流的圈子，子女成功入學(xué)的工人應(yīng)積極幫助其他工人解決問題。

（三）建立專門的政策落實(shí)、監(jiān)控機(jī)制

從中央到地方政府成立一個(gè)專門負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，并對(duì)教育、公安、人事、民政和勞動(dòng)保障等部門職責(zé)予以明確規(guī)定。讓政策執(zhí)行過程中的各級(jí)組織人員進(jìn)行信息交流，獲得對(duì)于政策目標(biāo)及其相關(guān)問題的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。同時(shí)加強(qiáng)縱向、橫向的溝通?？v向上的溝通，是為了使上級(jí)機(jī)構(gòu)的政策標(biāo)準(zhǔn)通過有效的溝通渠道傳達(dá)給執(zhí)行者。橫向上的溝通，使得政策執(zhí)行過程中所涉及的眾多機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員消除分歧、誤會(huì)，達(dá)到交流意見看法、彌補(bǔ)意見分歧、消除隔閡、化解矛盾、增進(jìn)相互之間的了解和合作，從而保障流動(dòng)人口子女教育工作管理的政令通暢，機(jī)制健全。同時(shí)，在教育政策執(zhí)行過程中，建立科學(xué)有效的監(jiān)督機(jī)制，建立健全多層次，多功能，內(nèi)外溝通，上下結(jié)合的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，對(duì)農(nóng)民工子女教育政策執(zhí)行情況及時(shí)跟蹤評(píng)估和監(jiān)督。

（四）實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，消除執(zhí)行中的梗塞

除了＂兩為主＂＂兩免一補(bǔ)＂等相關(guān)政策，中央還應(yīng)著手進(jìn)行戶籍制度和財(cái)政制度的改革，使之適應(yīng)農(nóng)民工子女教育的需要。首先，流入地政府應(yīng)該在采取措施停止借讀費(fèi)用的收取，同時(shí)，還應(yīng)該建立進(jìn)城農(nóng)民工子女就學(xué)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，保障進(jìn)城農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的權(quán)利；其次，淡化戶籍意識(shí)和改革戶籍制度，政府應(yīng)盡快放松原有的戶籍管制，進(jìn)一步放寬城市戶口準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，將在城市有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)和生活來源的農(nóng)民工承認(rèn)為市民。最后，建立健全財(cái)政撥款制度，首先應(yīng)取消重點(diǎn)校、非重點(diǎn)校和示范校和非師范校的劃分，對(duì)所有的學(xué)校一視同仁，以學(xué)生數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行均等化撥款制度。保證進(jìn)城農(nóng)民工子女教育資金的落實(shí)，讓農(nóng)民工子女從此沐浴教育公平的陽光。

總之，現(xiàn)階段進(jìn)城農(nóng)民工子女教育政策在執(zhí)行過程中存在一些問題，部分進(jìn)城農(nóng)民工子女教育問題長期得不到解決，影響了社會(huì)的和諧。社會(huì)和政府應(yīng)對(duì)這個(gè)問題給予更多的關(guān)注，保障進(jìn)城農(nóng)民工子女的受教育權(quán)利。

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〔責(zé)任編輯：杜宇〕