破解政府治理高碳的“效率困境”

宋蕾

〔摘要〕 政府在激勵多元利益相關(guān)者參與低碳發(fā)展中起著積極作用，但在實踐中，治理高碳的效率卻存在著“中央-地方-公眾”逐層遞減現(xiàn)象。從“認知-態(tài)度-行為”模型來看，政府治理高碳能力受到低碳發(fā)展的價值觀、治理高碳的行動意愿、政策供給的偏好影響。目前我國中央和地方政府已經(jīng)具有了一定的低碳意識，但由于存在認知差異和獲取信息、資金和技術(shù)的能力差異，導(dǎo)致治理高碳的政策供給和價值理念在“自上而下”的傳導(dǎo)過程中呈現(xiàn)出“效率困境”。因此，要進一步提升政府的氣候風(fēng)險意識，建立氣候減緩與氣候適應(yīng)的協(xié)同機制，從單純強調(diào)政策主導(dǎo)轉(zhuǎn)向促進企業(yè)等市場主體共同參與，激發(fā)節(jié)能減排的內(nèi)生動力，充分發(fā)揮地方政府在治理高碳中的重要作用。

〔關(guān)鍵詞〕 治理高碳，“效率困境”，“認知－態(tài)度－行為”模型，問卷調(diào)查

〔中圖分類號〕F842.6 〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2012）02-0091-05

一、 引言

在政府強有力的行政措施干預(yù)下，我國的節(jié)能減排在短時期內(nèi)，特別是“十一五”末期取得明顯績效。截至2010年，我國單位GDP的一次能源消耗比2005年下降19.8%，主要污染物單位GDP排放量下降10%。其中，農(nóng)林牧漁等第一產(chǎn)業(yè)的能耗強度下降17.4%，工業(yè)的能耗強度下降16.9%，建筑能耗強度下降15.4%，而交通和生活用能的單位能耗有上升趨勢，2010年比2005年分別增長了32.9%和44.4%?？梢?，政府的節(jié)能政策和新能源發(fā)展措施推動了電力、建筑和制造業(yè)的技術(shù)進步，有效地降低了相關(guān)領(lǐng)域的能源增長，但政策供給對引導(dǎo)居民樹立低碳化的消費理念并沒有發(fā)揮效用。2001年～2009年，我國居民生活領(lǐng)域的能耗快速增長，2005年后甚至超過工業(yè)能耗的增速，成為我國增長最快的能源消耗領(lǐng)域。盡管生活領(lǐng)域的能耗占總能耗的比重變化不大，維持在13%，但其絕對增長率保持在較高水平。

“十一五”節(jié)能目標的實現(xiàn)，主要依靠政府行政措施的干預(yù)和財政資金的投入。我國節(jié)能法第六條確定了國家實行節(jié)能目標責(zé)任制和節(jié)能考核評價制度，將20%的節(jié)能目標作為各地方政績考核的約束性指標?！? 〕為完成該行政減排指標，一方面政府通過行政干預(yù)開展管理節(jié)能和結(jié)構(gòu)節(jié)能，主要是淘汰落后產(chǎn)能，另一方面，政府直接投入節(jié)能減排專項資金和中央預(yù)算內(nèi)基金用于節(jié)能環(huán)保工程建設(shè)，特別用于清潔技術(shù)的應(yīng)用和改進。政府的直接投資，大力推動了技術(shù)節(jié)能，促進了落后產(chǎn)能和落后技術(shù)的改進和替代，但由于技術(shù)節(jié)能投資成本呈現(xiàn)出增長趨勢，低碳發(fā)展的財政激勵政策是否能夠發(fā)揮可持續(xù)效應(yīng)，是“十二五”節(jié)能政策制定和實施的難點與關(guān)鍵?！? 〕

可見，盡管“十一五”期間我國低碳經(jīng)濟發(fā)展取得顯著成就，但由于單一的參與主體和單一的政策供給，我國政府主導(dǎo)的治理高碳存在著“政策供給高成本”的效率困境和“城市生活低碳化”的激勵困境。

目前，國內(nèi)外學(xué)者從不同角度分析政府治理高碳能力的較多，但是對于治理高碳“效率困境”的探討卻較為少見。為此，筆者擬根據(jù)“認知-態(tài)度-行為”模型理論，通過對中央政府和地方政府進行有關(guān)低碳意識的問卷調(diào)查，來分析治理高碳的“效率困境”。所謂治理高碳的“效率困境”，是指完全或主要依賴中央政府政策規(guī)制的一種自上而下的治理模式。在該治理模式下，政策的供給和財政資金對低碳發(fā)展的促進效率逐層弱化。

“認知-態(tài)度-行為”模型認為對起因和影響的認知程度決定了行動的態(tài)度，而態(tài)度決定了行動意愿。基于該模型理論，政府的低碳意識被分為三個層次的指標：認知——政府低碳發(fā)展的價值觀；態(tài)度——政府的政策供給偏好；行為——政府開展治理高碳的行動意愿。政府低碳發(fā)展的價值觀指標，要測度不同科層、不同區(qū)域的政府對低碳發(fā)展概念、低碳發(fā)展目標、低碳發(fā)展措施和氣候變化影響的認知水平；政府治理高碳的行動意愿指標，要測度政府促進低碳發(fā)展的驅(qū)動利益、行動阻力和已經(jīng)采取的行動舉措；政府治理高碳的政策偏好指標，要測度不同科層、不同區(qū)域政府在應(yīng)對氣候變化時偏好的治理模式和政策措施供給。問卷調(diào)查將中央政府和地方政府進行比較。

從2011年1月至2011年10月，課題組對中國浦東干部學(xué)院的培訓(xùn)學(xué)員開展問卷調(diào)查。采取自填式問卷采集方式，共發(fā)放問卷377份，收回376份，其中有效問卷316份，有效回收率為83.8%。調(diào)研對象由中央政府官員（占27%）和地方政府官員（占73%）構(gòu)成。其中，地方政府官員來自東部、中部和西部。東部調(diào)研對象選擇上海、浙江和江蘇，占總調(diào)研人數(shù)的37%；中部調(diào)研對象選擇河南和湖南，占總調(diào)研人數(shù)的29%；西部調(diào)研對象選擇四川、西藏、貴州，占總調(diào)研人數(shù)的34%。調(diào)研對象所從事的工作涉及環(huán)境保護、水利、國土資源管理、交通運輸、能源管理、城市規(guī)劃及建筑管理等治理高碳領(lǐng)域。

二、中央與地方政府的低碳認知存在差異

（一）對“經(jīng)濟發(fā)展”和“低碳”的認知差異。該部分的問卷調(diào)研包括三個問題。如表1所示，中央政府官員和地方政府官員對“溫室氣體的主要構(gòu)成”的回答正確率均不高，中央政府官員為47.2%，地方政府官員為43.9%。主要的認知錯誤是將二氧化硫（SO2）和化學(xué)需氧量（COD）誤認為溫室氣體。關(guān)于“2020年中國承諾的碳減排目標”問題，只有三個目標均被正確認知，才被定義為“正確”。中央政府官員對該問題認知的正確率為68.8%，說明低碳發(fā)展已經(jīng)成為中央政府的共識；地方政府官員的認知正確率為53.0%，略低于中央政府官員。從答案分布看，“單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%～45%”的減排目標被84%的政府官員認知，但地方政府官員對“森林面積比2005年增加4000萬公頃，森林蓄積量比2005年增加13億立方米”這一目標認知的正確率明顯偏低，是中央政府官員和地方政府官員對“中國承諾的碳減排目標”認知的差異所在。

關(guān)于“低碳與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系”問題，87.8%的中央政府官員將低碳發(fā)展視為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的良好契機，而地方政府官員的該認知水平較低，為77.3%，其中，東部區(qū)域工作人員的該認知率較好，中西部區(qū)域除四川外，其他區(qū)域?qū)Α暗吞肌焙汀敖?jīng)濟發(fā)展”的關(guān)系認知存在誤區(qū)。產(chǎn)生認知差異的原因有多個方面：首先，從社會經(jīng)濟發(fā)展的空間分布看，我國區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展水平呈現(xiàn)出從東南向西北逐步降低的特點。長三角、珠三角等東南部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平高于全國平均水平，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代制造和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，東部的高能耗產(chǎn)能也正在向中西部轉(zhuǎn)移，因此，東部區(qū)域政府的低碳發(fā)展意識相對較高。此外，從資源稟賦的空間分布看，經(jīng)濟發(fā)展水平較好的東部地區(qū)，自然資源稟賦較為缺乏，能源儲備較少，經(jīng)濟發(fā)展對資源的大量需求主要依靠中西部地區(qū)（晉、蒙、豫等地）供給，區(qū)域能源降耗的內(nèi)在壓力較大。相應(yīng)地，中西部地區(qū)的自然資源豐富，資源開發(fā)利用的成本較低，經(jīng)濟發(fā)展對自然資源的依賴性較強，地方政府在實現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)由資源依賴型向資源節(jié)約型轉(zhuǎn)變過程中，存在對“經(jīng)濟效率”的擔(dān)憂和顧慮?！? 〕

（二）對氣候風(fēng)險的認知差異。對氣候變化影響的認知水平?jīng)Q定認知主體采取氣候減緩和適應(yīng)行動的意愿，其中氣候減緩的重要組成包括治理高碳。如圖1所示，在氣候變化影響的認知方面，88%的中央政府官員和86%的地方政府官員都認識到極端氣候事件增多的風(fēng)險。相比之下，氣候變化對海平面的影響尚未引起政府足夠重視，僅有25%的中央政府官員和27%的地方政府官員認為氣候變化可以引發(fā)海平面上升。

政府對氣候變化的直接影響已經(jīng)形成較高共識，75%以上的中央和地方政府官員都認識到氣候變化對水資源和生物多樣性產(chǎn)生影響。在氣候變化對社會經(jīng)濟發(fā)展的間接影響方面，中央政府官員的認知側(cè)重糧食生產(chǎn)的影響和能源短缺，認知程度分別為88%和75%；而地方政府官員的認知側(cè)重臺風(fēng)、暴雨等引發(fā)的洪澇災(zāi)害，認知度為82%，甚至高于中央政府官員在該因素上的認知程度75%。以上幾方面的氣候影響較為直觀，而且近年來頻繁發(fā)生的極端氣候事件和洪澇災(zāi)害已經(jīng)給農(nóng)業(yè)、畜牧養(yǎng)殖業(yè)、城市的基礎(chǔ)設(shè)施等造成巨大的直接經(jīng)濟損失，因此引起了各級政府的高度重視。此外，快速發(fā)展的城市化引發(fā)一系列可持續(xù)的發(fā)展問題，是“十一五”和“十二五”政府工作的一個重要任務(wù)。在這一政策引導(dǎo)的背景下，能源的短缺、生態(tài)環(huán)境的保護與氣候變化的關(guān)系也得到政府的較高關(guān)注。

50%的中央政府受訪者認為氣候變化會增加交通的脆弱性和人體健康的脆弱性，但僅有45%的地方政府受訪者認為氣候變化會對人體健康帶來影響，27%的地方政府受訪者認為氣候變化影響交通。僅有25%的中央政府受訪者和32%的地方政府受訪者表示認知到氣候變化給城市帶來的次生災(zāi)害?？梢?，以上幾個方面的氣候影響尚未引起政府的足夠重視。其原因在于：一是這些氣候影響并不直觀，其潛在影響需要一段時間和一個過程來顯現(xiàn)；二是如果防護及時或者地方氣候適應(yīng)能力較強時，氣候影響的脆弱性不明顯，并且不會造成較大的災(zāi)害和突發(fā)事件，這種潛在氣候風(fēng)險容易被忽視。

三、政策供給缺乏市場激勵

從表2看出，76%的中央政府受訪者表示，會選擇立法和經(jīng)濟激勵政策措施推進低碳發(fā)展，僅6%和13%的中央政府受訪者表示會通過市場機制、NGO引導(dǎo)開展治理高碳。在地方政府中，44%的受訪者表示青睞經(jīng)濟激勵政策主導(dǎo)的治理模式，23%的受訪者對NGO引導(dǎo)的治理高碳模式表示了認同。由此可見，在治理理念上，我國各級政府主體在治理高碳理念上偏好行政資源和財政投入的經(jīng)濟激勵政策。這種政策供給的偏斜在一定程度上是由節(jié)能市場化發(fā)展的現(xiàn)狀決定的。以合同能源管理的發(fā)展為例，“十一五”期間，《關(guān)于加快推行合同能源管理促進節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》和《合同能源管理項目財政獎勵資金管理暫行辦法》的出臺為合同能源管理推廣創(chuàng)造了良好的政策和體制環(huán)境，但由于補貼申請的程序繁瑣，企業(yè)對“補什么”、“什么時候補”等政策缺乏了解，以及受補貼的資質(zhì)門檻過高等因素的存在，促進合同能源管理的相關(guān)政策并未能對企業(yè)的節(jié)能行動產(chǎn)生有效的激勵。2010年，合同能源管理的20億元基金預(yù)算甚至只使用了12億元。而其他市場機制如標識制度、碳排放交易、碳排放核算標準等的建立仍然缺乏制度保障。

從表3可以進一步看出，63%的中央受訪者和73%的地方受訪者均表示會通過“淘汰落后產(chǎn)能”開展治理高碳。50%以上的中央和地方政府工作者表示會通過開展“長期能源規(guī)劃”、“低碳教育和宣傳”來促進治理高碳。但75%以上的中央政府和地方政府受訪者對合同能源管理、低碳認證、碳排放權(quán)交易等市場機制作用缺乏供給偏好。

四、低碳行動的系統(tǒng)認知和“主動性”偏弱

如圖2所示，各級城市開展低碳行動的驅(qū)動因素存在差異。63%的中央政府受訪者表示開展低碳行動的主要驅(qū)動力來自于中央行政減排指標的壓力。另外，分別有63%和50%的中央政府受訪者同時表示，會基于能源短缺壓力、國家形象或“城市榮譽”感采取節(jié)能降耗和溫室氣體排放的調(diào)控措施。地方政府的低碳行動主要受到兩個因素驅(qū)動：一是來自中央的行政減排壓力，68%的地方政府受訪者表示驅(qū)動力來自行政減排指標；二是期望獲得低碳轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)同相應(yīng)。73%的地方政府受訪者都對新能源這一戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展表示出積極態(tài)度。

圖3顯示政府認知的低碳發(fā)展障礙。75%的中央政府受訪者和72%的地方政府受訪者表示低碳發(fā)展的主要障礙在于“低碳與發(fā)展理念互相沖突”的觀念誤區(qū)。可見，GDP仍舊是政府的主要績效指標。此外，地方政府對低碳發(fā)展障礙感知較中央政府強烈。61%的地方政府受訪者認為“相關(guān)政策的缺失”限制了地方開展低碳建設(shè)工作；44%的地方政府受訪者認識到技術(shù)研發(fā)和儲備的滯后對低碳發(fā)展帶來的限制；39%的地方政府受訪者認為低碳發(fā)展缺乏專項資金的扶持；33%的地方政府受訪者認為低碳、節(jié)能相關(guān)專業(yè)人才短缺是治理高碳的主要瓶頸。

可見，在國際組織的壓力和城市聲譽資本的驅(qū)動下，中央政府已經(jīng)形成“低碳化”發(fā)展的價值觀。該價值觀通過中央政府的決策和地方政府的落實進行傳遞，并最終影響和形成“低碳”社會的價值取向。但是由于對低碳發(fā)展缺乏系統(tǒng)認知，我國地方政府的低碳行動力在很大程度上還依賴于中央政府的政策框架，低碳行動能力缺乏“主動性”，從而造成價值理念在“自上而下”的傳遞過程中出現(xiàn)逐層弱化的趨勢。

五、結(jié)論及對策建議

從以上問卷調(diào)研的分析看，中央和地方的相關(guān)城市決策者已經(jīng)具備良好的低碳意識，但系統(tǒng)認知與行動力仍然缺乏。具體表現(xiàn)在：一是GDP仍舊作為地方政府的主要績效指標，在政府官員的理念中占據(jù)主導(dǎo)地位；二是在低碳城市行動中，政府為主導(dǎo)力量，但促進公眾參與的市場機制培育理念明顯偏弱；三是地方政府大多在中央政府的政策框架下“被動”執(zhí)行，政策供給注重減排的短期成果而非可持續(xù)效應(yīng)，注重經(jīng)濟效益而非消費模式的轉(zhuǎn)變，注重行政減排指標的完成而非社會成本的優(yōu)化。因此，破解治理高碳的“效率困境”應(yīng)從以下幾方面努力：

（一）進一步提升政府的氣候風(fēng)險意識，并建立氣候減緩與氣候適應(yīng)的協(xié)同機制。從問卷結(jié)果看出，我國中央層面基于能源安全、社會經(jīng)濟安全（農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、健康衛(wèi)生等）的考慮，較地方政府具有更積極的治理高碳意愿，而地方政府對氣候變化導(dǎo)致的極端氣候事件及次生災(zāi)害影響（極端氣候下的交通癱瘓、建筑物坍塌等）具有更直觀的認知，因此，地方政府在氣候適應(yīng)行動特別是增強地方防災(zāi)抗災(zāi)能力方面具有更強的意愿?！禝PCC第四次評估報告》對簡化和適應(yīng)的關(guān)系作出了明確的界定：提高適應(yīng)和減緩能力的政策有共同之處，其共同對自然系統(tǒng)和社會經(jīng)濟系統(tǒng)產(chǎn)生協(xié)同影響?？梢?，適應(yīng)氣候變化與節(jié)能降碳戰(zhàn)略同樣重要。在應(yīng)對氣候變化的資金有限條件下，治理高碳應(yīng)該注重“減緩”與“適應(yīng)”并重，通過建立減緩和適應(yīng)的協(xié)同機制，鼓勵地方的適應(yīng)行動，提高地方的減排效應(yīng)和應(yīng)對氣候變化的認知水平。

（二）要從單純強調(diào)政策主導(dǎo)轉(zhuǎn)向促進企業(yè)等市場主體共同參與，激發(fā)節(jié)能減排的內(nèi)生動力。中央政府的低碳發(fā)展決心是我國“十一五”治理高碳的主要驅(qū)動力。根據(jù)中央政府制定的可再生能源規(guī)劃、節(jié)能工程項目規(guī)劃等，地方政府積極淘汰落后產(chǎn)能，補貼節(jié)能技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用，從而使電力、制造業(yè)和建筑部門的碳強度取得明顯回落。但這些政策措施較為單一，主要側(cè)重生產(chǎn)領(lǐng)域或大能耗企業(yè)的節(jié)能降碳，而中小企業(yè)和公眾的消費節(jié)能意愿并不強烈。治理高碳解決這一問題的關(guān)鍵在于地方政府的政策創(chuàng)新。地方政府的治理高碳要解決的不是單純的碳減排問題，而是“減排減量化”下的發(fā)展問題，其關(guān)鍵是促進地方或企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。如：香港通過LOOP減碳辦公室計劃和LCMP低碳生產(chǎn)計劃，向企業(yè)傳播辦公能效節(jié)約方案和制造業(yè)生產(chǎn)節(jié)能措施，幫助企業(yè)認識到節(jié)能行動能夠降低企業(yè)生產(chǎn)成本，提高競爭力，并通過能效示范，在區(qū)域和行業(yè)內(nèi)產(chǎn)生聯(lián)動效應(yīng)。此外，低碳消費也是帶動企業(yè)低碳生產(chǎn)的重要內(nèi)生動力，比如企業(yè)/家庭減排指標體系和碳標識制度、區(qū)域碳交易市場機制、階梯電價等政策的實施，不僅有助于創(chuàng)造低碳消費的社會環(huán)境，還能樹立企業(yè)的綠色營銷理念，激勵企業(yè)自愿減排的行動力。

（三）充分發(fā)揮地方政府在治理高碳中的重要作用。地方政府是中央政策的實踐者，是低碳發(fā)展價值由中央政府向企業(yè)、公眾傳遞的決定性環(huán)節(jié)。我國各級地方政府已經(jīng)具有良好的氣候變化意識，但依然缺乏實施的動力和方法。各級地方政府缺乏實施動力的原因集中在三個方面：一是節(jié)能降耗目標與地方政府的經(jīng)濟增長目標存在利益沖突。節(jié)能降碳措施在短時期內(nèi)將增加地方企業(yè)的生產(chǎn)成本和發(fā)展機會成本，降低地方邊際收益（GDP增長、財稅收入、預(yù)期政績等）；二是由于市場機制尚處于完善階段，企業(yè)和公眾的低碳自治意識較薄弱，各地方開展節(jié)能降耗行動主要依賴于政府的經(jīng)濟激勵，如財政補貼、稅收優(yōu)惠或減免等。大量資金和其他資源用于碳強度降低可能導(dǎo)致福利損失，甚至加重地方財政負擔(dān)；三是由于缺乏信息、資金等，盡管中央政府對能源強度和碳強度下降目標做出明確規(guī)定，但大部分地方政府并不了解實現(xiàn)這些目標的路徑與措施，也不了解政策的成本效益以及政策的可能影響。因此，應(yīng)該建立低碳發(fā)展補償機制，通過中央政府對低碳發(fā)展地區(qū)的機會成本損失給予政策補償、實物補償或技術(shù)補償，緩解地方和中央對節(jié)能降碳指標的博弈，并鼓勵地方政府根據(jù)地方發(fā)展的實際情況，制定具有“地方特色”的低碳發(fā)展規(guī)劃和政策舉措。

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責(zé)任編輯 于曉媛