農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題新思索

劉衛(wèi)柏 陳柳欽 李中

〔摘要〕 推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，解決土地細(xì)碎化問題成為破解“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐主要有農(nóng)村土地互換、農(nóng)村土地出租、農(nóng)村土地股份合作、農(nóng)村土地入股、農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包五種情況。這些探索既有成功的經(jīng)驗(yàn)，也存在改變耕地用途、侵害農(nóng)戶利益、難以控制不確定性風(fēng)險(xiǎn)、金融支持力度不夠等問題。推進(jìn)我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，需要規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)用途管制，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理制度，推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的機(jī)制創(chuàng)新，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保障體系。

〔關(guān)鍵詞〕 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，規(guī)模經(jīng)營

〔中圖分類號〕F301.2 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2012）02-0096-04

在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的時(shí)代背景下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。以分散經(jīng)營為主要特點(diǎn)的家庭承包責(zé)任制，已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)、集約化經(jīng)營的發(fā)展要求。自上世紀(jì)80年代以來，全國各地自發(fā)地開展了一系列旨在克服家庭分散經(jīng)營的土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新實(shí)踐。對這些地區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐進(jìn)行剖析，分析其中存在的問題與不足，并采取相應(yīng)的對策措施，對穩(wěn)定我國農(nóng)村雙層經(jīng)營體制，促進(jìn)農(nóng)村土地管理制度變革，具有十分重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

一、實(shí)踐中的情況

對于流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，目前一些地方已經(jīng)進(jìn)行了多種形式的探索，比較典型的主要有如下幾種：

（一）農(nóng)村土地互換。農(nóng)村土地互換是指村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的土地承包方為了便于耕種或者規(guī)模種植的需要，交換自己的承包地，其土地承包經(jīng)營權(quán)也進(jìn)行相應(yīng)的交換。最具代表性的為重慶江津模式。

為了推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地市場化，自2007年9月起，江津區(qū)率先開展農(nóng)村集體建設(shè)用地置換試點(diǎn)。其具體做法是：將農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，范圍包括農(nóng)民宅基地、公路等。數(shù)據(jù)顯示，一期復(fù)墾，全區(qū)新增農(nóng)用地面積4160畝，其中耕地面積2781畝。以解決城市建設(shè)用地為核心的農(nóng)村建設(shè)用地減少與城市建設(shè)用地增加的掛鉤做法成為江津推行土地改革的重要?jiǎng)恿?。?dāng)然，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)跨區(qū)流轉(zhuǎn)得益于農(nóng)村土地交易所的建成。江津模式中政府發(fā)揮著重要作用，首先是提供經(jīng)費(fèi)支持，包括勞動(dòng)力成本、安置補(bǔ)償、新居建設(shè)配套設(shè)施完善等各種費(fèi)用；其次是政府主導(dǎo)指標(biāo)流轉(zhuǎn)、定價(jià)及收益分配。這樣做有利于土地的集約高效利用，有效緩解城鎮(zhèn)發(fā)展用地的供求矛盾，促進(jìn)城市化和工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程，改善農(nóng)戶的生產(chǎn)發(fā)展環(huán)境。

（二）農(nóng)村土地出租。農(nóng)村土地出租是指農(nóng)戶簽訂租賃合同，將其所承包的全部或部分農(nóng)村土地租賃給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)或合作社從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地出租不改變農(nóng)村土地承包關(guān)系，原來承包土地的農(nóng)戶繼續(xù)按照原有的土地承包合同履行其義務(wù)，享受其權(quán)利。安徽小崗模式較為典型。

安徽小崗?fù)恋亓鬓D(zhuǎn)始于“反包倒租”，就是鼓勵(lì)土地向種田大戶、生產(chǎn)能手流轉(zhuǎn)，進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益。同時(shí)，基層政府加大資金投入，對新農(nóng)村建設(shè)實(shí)行規(guī)劃，達(dá)到土地集約利用、農(nóng)戶生活水平提高的目的。小崗村耕地面積大約2000畝，其中60%出租流轉(zhuǎn)被集中起來用于發(fā)展蘑菇、花卉、葡萄規(guī)模種植及家禽養(yǎng)殖等。采取土地集中利用，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的新型合作給當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益。2009年，安徽小崗村的人均收入達(dá)到6600元，比同期全國農(nóng)村居民家庭人均純收入5153.2元高出1446.8元。

（三）農(nóng)村土地股份合作。土地股份合作制屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的一種產(chǎn)權(quán)制度安排，即在按人口落實(shí)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，采取土地股份合作制的形式進(jìn)行農(nóng)戶土地承包使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。它代表當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新的方向，是比較普遍的一種農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式。最具代表性的為廣東南海模式。

為了充分保障農(nóng)戶分享農(nóng)村土地增值收益，滿足城市化、工業(yè)化建設(shè)用地的需求，廣東省佛山市南海區(qū)（原廣東省南海市）上世紀(jì)90年代在其轄區(qū)內(nèi)實(shí)行農(nóng)村土地股份合作制。南海模式的特點(diǎn)在于，由股份合作組織直接出租土地或修建廠房再出租，村里的農(nóng)民出資入股，憑股權(quán)分享土地非農(nóng)化的增值收益?！? 〕實(shí)行土地股份制的具體措施有如下兩點(diǎn)：一是采取分區(qū)規(guī)劃，把轄區(qū)內(nèi)的土地按照土地功能及定位劃分為商業(yè)住居區(qū)域、經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)域，集約利用有限的農(nóng)村土地資源，充分發(fā)揮土地效益，合理實(shí)施城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，對基本農(nóng)田實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)；二是明確股份份額和范圍，將農(nóng)村土地、農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)及村集體經(jīng)濟(jì)組織集體財(cái)產(chǎn)折價(jià)入股，制訂股份公司章程，股東權(quán)利的范圍、股東紅利的分配及股東權(quán)利管理嚴(yán)格按照公司章程辦理。南海模式不僅充分保障了農(nóng)戶承包土地的收益分享權(quán)，而且從制度設(shè)計(jì)上通過股利分配的方式賦予農(nóng)戶分享農(nóng)村土地非農(nóng)化所帶來的巨大土地增值收入。

（四）農(nóng)村土地入股。農(nóng)村土地入股是指村集體經(jīng)濟(jì)組織的承包戶為了發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)折算為股權(quán)，自愿走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作，以土地承包權(quán)入股組成股份有限公司或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。此方式以上海奉賢模式較為典型。

上海奉賢的做法是：規(guī)定入股農(nóng)戶的最低收益保障數(shù)額，每畝土地的最低收益為400元，每畝土地的最低分紅為200元；規(guī)定合作社的利潤分配順序及方式。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2011年底，奉賢區(qū)的農(nóng)民專業(yè)合作社總數(shù)已經(jīng)達(dá)到350家，帶動(dòng)參與農(nóng)戶數(shù)額為6.5萬，全區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社銷售各類農(nóng)產(chǎn)品總額大約22億元，比上年增長7.3%，實(shí)現(xiàn)利潤1.12億元，而由合作社統(tǒng)一購銷金額達(dá)16.8億元，約占總額的76%，同比增長8.4%。上海奉賢農(nóng)民專業(yè)合作社呈現(xiàn)典型的三大特征：一是合作社的產(chǎn)業(yè)類型齊全，除傳統(tǒng)的糧食、蔬菜、水果、花卉外，農(nóng)家樂和營銷類合作社發(fā)展迅速，達(dá)到29家，占總數(shù)的8%；二是合作社組織形式多元化，采取“合作社+基地+農(nóng)戶”和“合作社+農(nóng)戶”、“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”等多種形式，其中前兩種占了總數(shù)的80%；三是合作社運(yùn)行質(zhì)量逐年穩(wěn)步提高，運(yùn)行情況良好的合作社有200多家，實(shí)行民主管理，社務(wù)公開，優(yōu)先安排社員工作，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營能力強(qiáng)。

（五）農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包。農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包是指村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部承包方將其承包經(jīng)營權(quán)的全部或者部分轉(zhuǎn)給同一村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包是目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積最大、比例最高的一種土地流轉(zhuǎn)形式，其中具有代表性的為浙江溫州模式。

浙江溫州模式主要有三種實(shí)現(xiàn)方式：一是村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)模式。該模式充分發(fā)揮村委會(huì)和村級經(jīng)濟(jì)合作社的主導(dǎo)作用，在維持原有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不變的前提下實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。其具體做法是村集體轉(zhuǎn)包直接經(jīng)營和村集體代種代耕（村委會(huì)或村級經(jīng)濟(jì)合作社按照一定標(biāo)準(zhǔn)收取一定費(fèi)用進(jìn)行代種代耕，農(nóng)戶只負(fù)責(zé)田間管理和糧食收割）。二是種糧大戶承包模式。農(nóng)戶采取有償轉(zhuǎn)讓的形式把土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包給種糧大戶，通過招標(biāo)、中轉(zhuǎn)站轉(zhuǎn)包或中介機(jī)構(gòu)合同轉(zhuǎn)包等方法實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的有序流轉(zhuǎn)，減少農(nóng)村土地荒蕪，充分提高土地利用效率。三是社會(huì)化模式提供服務(wù)的方式。農(nóng)場、糧食合作社等對糧食生產(chǎn)實(shí)行 “一條龍”的有償服務(wù)，或提供某一關(guān)鍵環(huán)節(jié)的有償服務(wù)?！? 〕

二、值得關(guān)注的一些問題

（一）改變了農(nóng)村土地用途。嚴(yán)格保護(hù)耕地是我國的基本國策，土地用途管制是我國土地管理制度的核心。但土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的情況令人擔(dān)憂，其中首先就是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改變用途，非農(nóng)化、非糧化現(xiàn)象明顯。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)地的用途發(fā)生了較大改變。一是農(nóng)地流轉(zhuǎn)后轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地。比如，截至2007年底，重慶市忠縣流轉(zhuǎn)耕地累計(jì)36.78萬畝，耕地流轉(zhuǎn)后用途發(fā)生變化的有25.43萬畝，占耕地流轉(zhuǎn)總量的69.13%。二是農(nóng)地流轉(zhuǎn)后用途非糧化，多表現(xiàn)為耕地變?yōu)閳@地等其他農(nóng)地類型或者由種植糧食作物轉(zhuǎn)變?yōu)榉N植經(jīng)濟(jì)效益更高的經(jīng)濟(jì)作物。如重慶市忠縣土地流轉(zhuǎn)后建起大面積的柑橘林、原料林。

（二）土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益訴求未得到充分保障。十七屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確指出，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變農(nóng)村土地的集體所有性質(zhì)，不得改變農(nóng)村土地的農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)過程中不得侵害農(nóng)民的正當(dāng)利益。賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，自愿流轉(zhuǎn)土地是這一規(guī)定的精髓。但在實(shí)際執(zhí)行過程中，農(nóng)民利益訴求難以得到充分保障，侵權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重，主要表現(xiàn)為：一是土地流轉(zhuǎn)違背農(nóng)民意愿。一些由政府主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)合同，既無農(nóng)戶簽名，又無書面委托，不尊重農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的主體資格，用變相的行政手段干預(yù)土地流轉(zhuǎn)，造成土地流轉(zhuǎn)雙方主體不合法，不尊重農(nóng)民的意愿，農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵害。〔3 〕 （P156 ）二是土地流轉(zhuǎn)定價(jià)不合理。推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須保護(hù)農(nóng)民土地的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，讓流轉(zhuǎn)農(nóng)戶共享土地流轉(zhuǎn)帶來的經(jīng)濟(jì)效益。但現(xiàn)實(shí)是，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)租金普遍不高且租期較長，農(nóng)民僅能獲得眼前實(shí)惠，而難以分享未來土地的增值收益，影響了農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益，甚至有些地方熱衷推動(dòng)“反租倒包”，以較低價(jià)格從農(nóng)民手中租賃土地，然后以較高價(jià)格出租，換取差價(jià)。三是農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益不穩(wěn)定。一些農(nóng)業(yè)企業(yè)或承包大戶在其經(jīng)營項(xiàng)目的收益沒有達(dá)到預(yù)期時(shí)不兌現(xiàn)其租金承諾或要求降低租金，有的甚至攜款潛逃，農(nóng)民的收益得不到保障。

（三）難以控制規(guī)模經(jīng)營的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。土地規(guī)模經(jīng)營后帶來的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于家庭承包經(jīng)營。這種風(fēng)險(xiǎn)主要來自于生產(chǎn)經(jīng)營過程中不可預(yù)料的自然災(zāi)害、市場供求變化的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)及規(guī)模經(jīng)營的契約風(fēng)險(xiǎn)。一是自然災(zāi)害發(fā)生頻繁。受全球氣溫變暖影響，我國自然災(zāi)害發(fā)生頻繁且不斷加劇。水災(zāi)、旱災(zāi)、冰雹等給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來了巨大損失，且呈逐年增加態(tài)勢。二是市場供求變化的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，生產(chǎn)者之間、生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間均存在競爭，農(nóng)產(chǎn)品的供求關(guān)系難以始終處于均衡狀態(tài)，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格的波動(dòng)，由此引發(fā)一系列的風(fēng)險(xiǎn)。如最近幾年大蒜、香蕉、蘋果等價(jià)格的大起大落都給種植經(jīng)營戶帶來重大損失。三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格大幅上漲增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，獲利空間有限?！? 〕 近年來，受國際市場化肥、飼料、薄膜價(jià)格上漲的影響，國內(nèi)農(nóng)資價(jià)格普遍上漲，增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。

（四）土地流轉(zhuǎn)的金融支持力度不夠。發(fā)展農(nóng)業(yè)必須有資金的積累和投入，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營更是如此。但事實(shí)上，土地流轉(zhuǎn)的金融支持力度不夠，農(nóng)業(yè)融資難的問題已成為制約農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展的重要因素。一是農(nóng)村金融發(fā)展滯后，服務(wù)不足。各家銀行大規(guī)模地縮減了農(nóng)村網(wǎng)點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本全部撤出；各類金融機(jī)構(gòu)的貸款余額用于農(nóng)業(yè)貸款的比重較低。二是農(nóng)業(yè)融資保障不足。體現(xiàn)在財(cái)政資金投入制約過多，主要用于農(nóng)業(yè)扶貧資金投入、農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施投入等，用途管制嚴(yán)格；農(nóng)村信用社經(jīng)營體制僵化，難以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場多元化的需要；農(nóng)業(yè)資本向城市流入成為工商業(yè)資本，抽走了農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金；農(nóng)村土地抵押受到限制等。三是農(nóng)村保險(xiǎn)發(fā)展滯后，保險(xiǎn)公司推廣涉農(nóng)保險(xiǎn)的積極性不高。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)、高費(fèi)率、高賠付和低保額、低收費(fèi)、低保障的“三高三低”特性使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營陷入惡性循環(huán)，而政府又沒有對涉農(nóng)保險(xiǎn)實(shí)行補(bǔ)貼或政策優(yōu)惠等。

三、推進(jìn)流轉(zhuǎn)的著力點(diǎn)

（一）規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)用途管制。我國人口眾多，糧食安全保障責(zé)任重大，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的用途管制必須引起高度重視。首先，創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制，落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任。耕地保護(hù)機(jī)制包括規(guī)劃機(jī)制、行政機(jī)制和市場機(jī)制等。毫無疑問，保護(hù)耕地、生產(chǎn)糧食的主體是農(nóng)民。我國法律規(guī)定，保護(hù)耕地、保障糧食安全是各級政府的責(zé)任。廣大農(nóng)民承擔(dān)了種田保糧的義務(wù)，理應(yīng)得到各級政府的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，這也是建立“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”的必然要求。其次，適度放寬農(nóng)村土地的農(nóng)業(yè)用途管制。建議在不損害土地耕種條件和基本農(nóng)田保護(hù)的前提下，將農(nóng)作物種植（含果樹、經(jīng)濟(jì)作物、苗木、大棚等）和畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖等視為農(nóng)業(yè)用途。再次，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用、開發(fā)整理規(guī)劃，提高農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加掛鉤，提高土地的合理利用水平，土地開發(fā)整理專項(xiàng)資金主要用于保護(hù)耕地占補(bǔ)平衡和基本農(nóng)田建設(shè)，以增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量。

（二）完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理制度。完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理制度是推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的必然要求。首先，要尊重法律賦予農(nóng)民的土地權(quán)利，尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿，發(fā)揮廣大農(nóng)民的主體作用。其次，要保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)收益，創(chuàng)造條件讓農(nóng)民擁有更多的財(cái)產(chǎn)性收入。堅(jiān)持和完善按勞分配為主體，多種分配方式并存的分配制度，健全勞動(dòng)、技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配的制度，允許農(nóng)村以土地承包經(jīng)營權(quán)作為財(cái)產(chǎn)抵押，取消限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的規(guī)定。再次，要做好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作，以法律形式明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體，賦予農(nóng)民更大的土地物權(quán)。最后，要賦予農(nóng)民享有農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)所有權(quán)，如占有支配權(quán)、經(jīng)營使用權(quán)、自主決策權(quán)、收益占有權(quán)、合理處分權(quán)、產(chǎn)權(quán)繼承權(quán)等。農(nóng)戶享有土地的經(jīng)濟(jì)所有權(quán)通過實(shí)際的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營來實(shí)現(xiàn)。原來農(nóng)村土地屬于集體組織所有則應(yīng)適應(yīng)改革的需要發(fā)生分解，在此基礎(chǔ)上形成法律所有權(quán)與經(jīng)濟(jì)所有權(quán)相分離、國家與農(nóng)民雙重所有的土地產(chǎn)權(quán)制度格局。當(dāng)然，法律所有權(quán)是經(jīng)濟(jì)所有權(quán)存在的必要前提，而經(jīng)濟(jì)所有權(quán)則是法律所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的必要條件。我們有必要對農(nóng)村土地處分權(quán)進(jìn)行分解，一是一般轉(zhuǎn)讓權(quán)，如出租、抵押等流轉(zhuǎn)權(quán)利，二是最終處分權(quán)。通過這種分解，便于宏觀上的有效配置，也有利于農(nóng)民傳統(tǒng)思想體系的根本轉(zhuǎn)變，由此形成兩權(quán)分立、雙重所有的穩(wěn)定化、明晰化的土地產(chǎn)權(quán)制度格局。

（三）推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的機(jī)制創(chuàng)新。要始終把改革創(chuàng)新作為農(nóng)村發(fā)展的根本動(dòng)力，不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力，推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的機(jī)制創(chuàng)新。首先，推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化。引導(dǎo)農(nóng)村土地進(jìn)入市場依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)，在市場機(jī)制和政府宏觀調(diào)控的共同作用下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源合理配置。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)由兩個(gè)部分組成：一是農(nóng)村土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)。我國基本上是集體向國家的單方面流轉(zhuǎn)。二是農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。賦予農(nóng)民穩(wěn)定而完整的土地使用權(quán)，從而穩(wěn)定農(nóng)民對土地的收益預(yù)期，促進(jìn)農(nóng)民對土地的長期投資；穩(wěn)定農(nóng)民對土地經(jīng)營的預(yù)期，增加對土地的投入，提高農(nóng)業(yè)效益。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)包括一級土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和二級土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。一級土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是村民委員會(huì)依法將土地使用權(quán)出讓或出租給農(nóng)戶和其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位的交易關(guān)系。二級土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)即土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租市場。它是土地使用者在不違反土地使用權(quán)出讓（租賃）契約的前提下，將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租給第三者的交易關(guān)系，當(dāng)前的重點(diǎn)就是加快培育農(nóng)村二級土地使用權(quán)市場。其次，推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的多元化。在保證農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)的前提下，因地制宜，允許農(nóng)民既可以采取土地轉(zhuǎn)包、土地出租、土地互換、土地轉(zhuǎn)讓、農(nóng)村土地股份合作等多種方式進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，也可以根據(jù)流轉(zhuǎn)雙方的實(shí)際需要采取現(xiàn)行法律沒有明確禁止的方式進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)試驗(yàn)。鼓勵(lì)農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股的方式參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)企業(yè)的經(jīng)營。

（四）完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保障體系。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化帶動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益增長，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的保障體系，從而把農(nóng)民從土地上解放出來，把土地從對農(nóng)民的社會(huì)保障功能中解放出來。一是完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，促進(jìn)農(nóng)民土地保障轉(zhuǎn)向社會(huì)保障。建立多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系，逐步縮小城鄉(xiāng)差距；完善農(nóng)村最低生活保障和農(nóng)村合作醫(yī)療制度，逐步建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，適當(dāng)提高參保人員繳費(fèi)水平，拓寬農(nóng)村社會(huì)保障的籌資渠道；解決被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題，消除“種田無地，就業(yè)無崗，低保無份”現(xiàn)象。 二是建立現(xiàn)代農(nóng)村金融體系。放寬農(nóng)村金融準(zhǔn)入政策，加大對農(nóng)村金融發(fā)展的政策支持力度，拓展農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的支農(nóng)領(lǐng)域，擴(kuò)大郵政儲(chǔ)蓄銀行的涉農(nóng)業(yè)務(wù)范圍，推動(dòng)村鎮(zhèn)銀行發(fā)展；拓寬融資渠道，引導(dǎo)更多信貸資金和社會(huì)資金投向農(nóng)村；加大政府的資金支持力度，建立起以政策性保險(xiǎn)為主體的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。同時(shí)，為了有效降低農(nóng)產(chǎn)品的市場風(fēng)險(xiǎn)，需要構(gòu)建全面的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障體系，建立農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)制度，完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，并適時(shí)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品期貨等農(nóng)村金融衍生市場。三是發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)體系。建立健全農(nóng)業(yè)性區(qū)域或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)引進(jìn)與推廣、農(nóng)村家畜家禽等動(dòng)物疫病的預(yù)防與控制、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全與監(jiān)控的機(jī)構(gòu)，設(shè)立專門的農(nóng)業(yè)技術(shù)員制度；建立健全專業(yè)的農(nóng)產(chǎn)品市場流通體系，完善農(nóng)業(yè)信息收集和發(fā)布制度；建立農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)的仲裁機(jī)構(gòu)，配合司法部門協(xié)調(diào)處理和仲裁農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的各種矛盾和糾紛。

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責(zé)任編輯 于曉媛