淺談基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展策略

陳春保

摘要：在基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展上，我們要深刻理解和準(zhǔn)確把握“教育公平”的內(nèi)涵，并以此作為政府、教育行政部門和基層學(xué)校各項(xiàng)行動(dòng)和措施的指導(dǎo)思想和基本原則。本文以Ａ市為對(duì)象，對(duì)該市基礎(chǔ)教育發(fā)展的現(xiàn)狀進(jìn)行分析調(diào)查，對(duì)目前該區(qū)域的基礎(chǔ)教育非均衡現(xiàn)狀進(jìn)行歸因，探索基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的相關(guān)策略。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)教育；均衡發(fā)展；策略

中圖分類號(hào)：G４０文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-9094（201２）０８-00６１-0４

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（２０１０—２０２０年）》提出：“把促進(jìn)公平作為國(guó)家基本教育政策。教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)。教育公平的關(guān)鍵是機(jī)會(huì)公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的權(quán)利，重點(diǎn)是促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展和扶持困難群體，根本措施是合理配置教育資源，向農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜，加快縮小教育差距。教育公平的主要責(zé)任在政府，全社會(huì)要共同促進(jìn)教育公平?！睂?duì)此，在基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展上，我們要深刻理解和準(zhǔn)確把握“教育公平”的內(nèi)涵，并以此作為政府、教育行政部門和基層學(xué)校各項(xiàng)行動(dòng)和措施的指導(dǎo)思想和基本原則。本文以Ａ市為對(duì)象，對(duì)該市基礎(chǔ)教育發(fā)展的現(xiàn)狀進(jìn)行分析調(diào)查，對(duì)目前該區(qū)域的基礎(chǔ)教育非均衡現(xiàn)狀進(jìn)行歸因，探索基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的相關(guān)策略。

一、Ａ市基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的現(xiàn)狀調(diào)查

Ａ市基礎(chǔ)教育發(fā)展?fàn)顩r的主要數(shù)據(jù)來源于《Ａ市教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)資料（２００８／２００９學(xué)年初統(tǒng)計(jì)）》，根據(jù)Ａ市各區(qū)縣的地理位置關(guān)系，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，將Ａ市分為城區(qū)、郊區(qū)與縣三個(gè)層次，通過對(duì)事業(yè)發(fā)展指標(biāo)、辦學(xué)條件、教師水平、基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)等四個(gè)方面的要素描述該市三個(gè)層次區(qū)域的基礎(chǔ)教育基本情況，并對(duì)區(qū)域間的對(duì)比情況進(jìn)行研究分析。

（一）基礎(chǔ)教育事業(yè)發(fā)展指標(biāo)差距分析

涉及基礎(chǔ)教育事業(yè)發(fā)展的幾個(gè)重要指標(biāo)主要有：學(xué)齡兒童入學(xué)率、小學(xué)畢業(yè)生升學(xué)率、在校生年流動(dòng)率、初中畢業(yè)生升學(xué)率等。筆者從城區(qū)、郊區(qū)、縣及分區(qū)縣兩個(gè)維度進(jìn)行該市基礎(chǔ)教育事業(yè)發(fā)展的差距分析。

１．基礎(chǔ)教育事業(yè)發(fā)展城區(qū)、郊區(qū)、縣指標(biāo)差距分析

（１）Ａ市城區(qū)、郊區(qū)、縣學(xué)齡兒童入學(xué)率和小學(xué)、初中年流動(dòng)率、升學(xué)率和高中年流動(dòng)率差距比較。

整個(gè)Ａ市的兒童都有學(xué)額保證，但就入學(xué)率來說，城區(qū)入學(xué)率最高，都超過了１００％（注：入學(xué)率指新生數(shù)和適齡兒童數(shù)之比），最高的達(dá)到１０２．５９％。在小學(xué)升學(xué)率方面，城區(qū)、郊區(qū)和縣有很大不同，三者之間出現(xiàn)５％左右的差距。在初中部分存在較大差異的是城區(qū)與郊區(qū)、縣的升學(xué)率差異。城區(qū)的初中升學(xué)率較之郊區(qū)與縣高出１０％左右，反映出郊區(qū)（縣）與城區(qū)的初中生在本區(qū)域內(nèi)升學(xué)比例的差異。年流動(dòng)率方面，郊區(qū)的初中與高中流動(dòng)率最大。

（２）Ａ市城區(qū)、郊區(qū)、縣學(xué)校與教師負(fù)擔(dān)差距比較。

小學(xué)學(xué)校數(shù)最多，城區(qū)、郊區(qū)、縣的教師負(fù)擔(dān)相差不多，其中城市負(fù)擔(dān)比縣鎮(zhèn)及農(nóng)村較重。初中學(xué)校數(shù)較之小學(xué)數(shù)驟減，縣教師的負(fù)擔(dān)明顯高于城區(qū)與郊區(qū)。這種情況同樣出現(xiàn)在高中階段。

２．基礎(chǔ)教育事業(yè)發(fā)展區(qū)縣指標(biāo)差距分析

Ａ市基礎(chǔ)教育事業(yè)發(fā)展區(qū)域指標(biāo)差距突出體現(xiàn)在該市若干個(gè)區(qū)縣的比較差距上。

（１）Ａ市區(qū)縣基礎(chǔ)教育階段招生水平差距比較。

該市小學(xué)升學(xué)率最高的區(qū)縣為１２３．６９％，最低的區(qū)縣為６１．７２％，差距高達(dá)６０％左右（注：升學(xué)率指區(qū)域內(nèi)初、高中招生數(shù)和區(qū)域內(nèi)小學(xué)、初中畢業(yè)生人數(shù)之比）。初中升學(xué)率最高的區(qū)縣是１１４．８％，最低的區(qū)縣是９６．０３％，差距達(dá)１９％。說明各區(qū)縣基礎(chǔ)教育各階段吸納本區(qū)域內(nèi)畢業(yè)生的能力和水平存在較大差距。

（２）Ａ市區(qū)縣學(xué)校與教師責(zé)任差距比較

小學(xué)城市教師負(fù)擔(dān)最重的明顯集中在一個(gè)區(qū)，該區(qū)小學(xué)校數(shù)最少。而且從初中的綜合數(shù)據(jù)來看，問題同樣集中在該區(qū)，該區(qū)域是Ａ市擁有初中學(xué)校數(shù)較少的區(qū)域，教師負(fù)擔(dān)仍然很重。

（二）基礎(chǔ)教育學(xué)校辦學(xué)條件的差距分析

目前Ａ市城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間辦學(xué)條件的不均衡現(xiàn)象還比較突出。筆者選擇了生均占地面積與生均建筑面積、生均擁有圖書、生均固定資產(chǎn)值、計(jì)算機(jī)人機(jī)比等與教育教學(xué)質(zhì)量關(guān)聯(lián)度較大的辦學(xué)條件項(xiàng)目，對(duì)Ａ市基礎(chǔ)教育學(xué)校辦學(xué)條件進(jìn)行差距分析。

１．Ａ市基礎(chǔ)教育辦學(xué)條件城區(qū)、郊區(qū)、縣差距

Ａ市全市中學(xué)生均占地面積為３２．０９平方米，其中城區(qū)占地面積最少，為１８．０９平方米，郊區(qū)占地面積最大為３９．９４平方米。城區(qū)生均擁有圖書量最高為３３．０本，縣最少為２７．９，這與城區(qū)的相關(guān)投入成正比。生均占有固定資產(chǎn)值郊區(qū)最高為２．５３元，縣最少為１．３１元。計(jì)算機(jī)人機(jī)比縣比郊區(qū)、城區(qū)高。雖然中學(xué)段郊區(qū)學(xué)生數(shù)最多，但是郊區(qū)的生均占有面積與生均建筑面積、生均固定資產(chǎn)值均為最高，生均擁有圖書量和計(jì)算機(jī)人機(jī)比也較高。

小學(xué)縣生均占地面積高于郊區(qū)與城區(qū)，生均擁有圖書量、計(jì)算機(jī)等，縣高于郊區(qū)與城區(qū)。生均固定資產(chǎn)值，郊區(qū)最高。

２．Ａ市基礎(chǔ)教育辦學(xué)條件各個(gè)區(qū)縣差距

Ａ市中學(xué)生均占地面積最高為４４．２１平方米，生均占地面積最低為１３．５８平方米。相差３０多平方米。生均擁有圖書量最高為３７．３本，最低２１．０本。生均固定資產(chǎn)值最高為３．６７元，最低為１．１０元。人機(jī)比最低為３．０，Ｍ區(qū)最高為９．５。

Ａ市小學(xué)占地面積最高為３２．７３平方米，最低為９．０２平方米。生均擁有圖書量最高為３０．８本，最低為１８．３本。生均固定資產(chǎn)值最高為１．４３元，最低為０．５５元。人機(jī)比最高為１０．４，最低為４．９。

（三）Ａ市基礎(chǔ)教育學(xué)校教師水平的差距分析

１．Ａ市基礎(chǔ)教育學(xué)校教師水平城區(qū)、郊區(qū)、縣差距

從專任教師學(xué)歷情況的數(shù)據(jù)表來看，小學(xué)和幼兒園的專任教師，都呈現(xiàn)出城區(qū)、郊區(qū)、縣學(xué)歷水平越來越低的趨勢(shì)。初中和高中教師的學(xué)歷水平總比例高于城區(qū)。

從專任教師職稱情況的數(shù)據(jù)表來看，普通高中、普通初中和幼兒園的專任教師職稱，呈現(xiàn)出城區(qū)、郊區(qū)、縣學(xué)歷水平越來越低的趨勢(shì)。其中幼兒園的師資水平呈翻倍下降。小學(xué)的小高以上郊區(qū)的比例最高，小一以上縣最高，城區(qū)最少。

２．Ａ市基礎(chǔ)教育學(xué)校教師水平各個(gè)區(qū)縣差距

全市普通高中教師學(xué)歷達(dá)本科以上的大都在９０％以上，其中最高達(dá)９９．５３％，最低為７７．３１％。普通初中教師學(xué)歷達(dá)到?？萍耙陨系木冢梗担ヒ陨?，最高為１００．００％，最低為９５．７７％。小學(xué)、幼兒園教師學(xué)歷水平區(qū)縣之間也有一定的差異。

普通高中與普通初中的職稱情況，小學(xué)、幼兒園教師學(xué)歷水平區(qū)縣之間也有一定的差異。最好的高中中高達(dá)４９．３％，中一以上為８６．３％，初中中高為２４．１％，中一以上為７４．８％。而最低的集中在一個(gè)區(qū)，分別為高中２２．３％，初中９．１％。與最高的區(qū)相差２０％－３０％之多。在小學(xué)部分，呈現(xiàn)出小高以上與小一以上的嚴(yán)重差距，小學(xué)小高以上職稱教師最高只有７４．１％，而小一以上最高為９７．０％；小學(xué)小高以上職稱教師最低只有５１．７％，而小一以上最低為８８．２％，差距巨大，小學(xué)教師職稱亟待提高。而幼兒園專任教師的職稱情況差距也較大，小高以上最高達(dá)４２．２％，而最低僅為８．２１％，小一以上最高為７８．３％，最低為２０．１％，差距更達(dá)５０％以上。

（四）基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的差距分析

基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)投入情況，集中體現(xiàn)了政府配置基礎(chǔ)教育資源的狀況；而經(jīng)費(fèi)投入的區(qū)縣的差距，直接導(dǎo)致了基礎(chǔ)教育資源配置可能出現(xiàn)失衡。

２００８年度財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育撥款最高為４３５７４萬(wàn)元，而最低為１５５１５萬(wàn)元，相差近三倍之多。２００８年小學(xué)生均教育事業(yè)費(fèi)支出最高達(dá)１．１２５６萬(wàn)元，最低為０．５８８萬(wàn)元，相差近兩倍。初中生均教育事業(yè)費(fèi)支出最高同樣為１．７１９７萬(wàn)元，最低為０．５５萬(wàn)元，相差逾三倍。小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)最高為９０６．３８元，最低三個(gè)區(qū)為３００元，相差逾三倍。初中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)最高為１２２３元，最低為４５６元，相差近三倍。財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育撥款占財(cái)政總支出最高為３７．２１％，最低為１４．５２％。財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育撥款占教育經(jīng)費(fèi)總支出最高為７５．８７％，最低為５１．８９％。

二、Ａ市基礎(chǔ)教育非均衡發(fā)展的歸因分析

（一）Ａ市基礎(chǔ)教育非均衡發(fā)展的政策歸因分析

１．發(fā)達(dá)區(qū)域取向

長(zhǎng)期以來，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、高度集中的計(jì)劃體制下，我國(guó)形成了一種忽視地區(qū)差別和城鄉(xiāng)差別的“城市中心”的價(jià)值取向。國(guó)家的公共政策優(yōu)先滿足發(fā)達(dá)地區(qū)以及城市居民的利益。教育政策的制定無視或忽視城市和農(nóng)村、發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)在教育環(huán)境、教育資源上的巨大區(qū)別，是導(dǎo)致基礎(chǔ)教育非均衡發(fā)展的重要原因。在Ａ市，反映在辦學(xué)條件上，由于城區(qū)本身占地面積有限，因而縣的生均占地面積可能是城區(qū)的２－４倍，但是從生均建筑面積和生均固定資產(chǎn)值來看，卻又相差無幾，甚至出現(xiàn)顛倒的情況。這種發(fā)達(dá)區(qū)域和區(qū)縣的取向直接影響對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的教育投入，從而不能有效改善縣和農(nóng)村的辦學(xué)條件。

２．重點(diǎn)學(xué)校取向

學(xué)校辦學(xué)水平差距懸殊是全國(guó)基礎(chǔ)教育非均衡發(fā)展的一個(gè)典型特征。為迎合家長(zhǎng)及教育精英人才的培養(yǎng)需要，各地形成了一批以傳授考試知識(shí)為主，以為高校（中專、中師）輸送人才為目的的重點(diǎn)小學(xué)（示范小學(xué)、示范初中）。多年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)二元體制下，政府用十分有限的財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持少數(shù)重點(diǎn)學(xué)校，使得其基礎(chǔ)條件呈現(xiàn)滾雪球的增值效應(yīng)。在現(xiàn)實(shí)條件下，示范、重點(diǎn)中小學(xué)大量招收借讀生、擇校生，收取借讀費(fèi)、擇校費(fèi)，使這些學(xué)校既能得到政府和教育行政部門的經(jīng)費(fèi)投入傾斜，自身又有了造血功能，從而學(xué)校資金相對(duì)豐裕，辦學(xué)條件得以不斷改善，教職工福利待遇較高，普通學(xué)校的優(yōu)秀干部和骨干教師大量流入。長(zhǎng)期存在的非均衡導(dǎo)向的精英教育模式，加劇了教育的不均衡性。重點(diǎn)學(xué)校壟斷了較多的優(yōu)質(zhì)教育資源，它的存在加劇了基礎(chǔ)教育領(lǐng)域內(nèi)部資源配置的失衡，造成了一大批基礎(chǔ)薄弱的“差?！?，導(dǎo)致學(xué)校之間差距不斷拉大。

如果我們特別強(qiáng)調(diào)實(shí)驗(yàn)學(xué)校的窗口和示范作用，那么一個(gè)區(qū)、縣應(yīng)該辦多少所實(shí)驗(yàn)學(xué)校是合適的？但從目前現(xiàn)實(shí)的情況看，爭(zhēng)創(chuàng)省、市實(shí)小、示范初中、星級(jí)高中成為每個(gè)學(xué)校的目標(biāo)。一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問題是，區(qū)、縣政府的財(cái)力是有限的，這些財(cái)力到底是雪中送炭——進(jìn)行薄弱學(xué)校的改造，還是錦上添花——建更多的實(shí)驗(yàn)學(xué)校？從教育資源的均衡發(fā)展以維持義務(wù)教育的公平和公正的角度來說，答案是不言而喻的。

（二）Ａ市基礎(chǔ)教育非均衡發(fā)展的執(zhí)行歸因分析

國(guó)家陸續(xù)頒布了一系列關(guān)于增加教育投入的法律法規(guī)，但正如人們所說，教育法大多是“軟法”，沒有“剛性”，實(shí)際操作中困難重重，很難落實(shí)到位。如《教育法》明確規(guī)定了國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例，到２０世紀(jì)末達(dá)到４％的目標(biāo)，但時(shí)至今日，這個(gè)比例也只有不到３％。又如《教育法》明確提出了教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)增長(zhǎng)”的要求，但大多數(shù)省份由于經(jīng)濟(jì)、認(rèn)識(shí)和管理等原因，多年來一直未能很好地執(zhí)行。再如，《義務(wù)教育法》規(guī)定不得將學(xué)校分為重點(diǎn)學(xué)校和非重點(diǎn)學(xué)校，學(xué)校不得分設(shè)重點(diǎn)班和非重點(diǎn)班。但全市各區(qū)縣、學(xué)校并沒有落實(shí)。這種有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象，使得從教育經(jīng)費(fèi)的籌集和使用，到教育政策的執(zhí)行和落實(shí)，都受到了嚴(yán)重影響，結(jié)果是影響了基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展。

三、Ａ市推進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的策略研究

（一）地方政府應(yīng)在教育均衡發(fā)展中承擔(dān)主要責(zé)任

政府是基礎(chǔ)教育的主要責(zé)任主體，Ａ市各級(jí)政府應(yīng)該明確基礎(chǔ)教育責(zé)任及政策的落實(shí)。特別是市級(jí)政府應(yīng)加大對(duì)基礎(chǔ)教育的統(tǒng)籌力度，包括監(jiān)管制度、經(jīng)費(fèi)控制、辦學(xué)體制等改革都應(yīng)該朝著有利于全市基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的方向前進(jìn)，區(qū)級(jí)政府應(yīng)該與市級(jí)政府聯(lián)手共贏區(qū)域教育均衡發(fā)展?？茖W(xué)規(guī)劃基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展，改革行政管理體制，構(gòu)建規(guī)范的基礎(chǔ)教育財(cái)政體制，加強(qiáng)對(duì)政府履行責(zé)任情況的監(jiān)督，加強(qiáng)宣傳、正確引導(dǎo)，倡導(dǎo)教育公平和公正。作為市、區(qū)縣級(jí)政府有義務(wù)有責(zé)任加強(qiáng)去“擇校熱”的宣傳，緩解社會(huì)、家長(zhǎng)的盲目跟風(fēng)，正確引導(dǎo)學(xué)生就近入學(xué)。

（二）教育行政部門在推進(jìn)教育均衡發(fā)展中應(yīng)采取的措施

教育行政部門首先要均衡配置基礎(chǔ)教育資源，完善中小學(xué)校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整。Ａ市由于各區(qū)縣人口、地理、經(jīng)濟(jì)等諸因素造成中小學(xué)校布局結(jié)構(gòu)逐漸不合理的現(xiàn)象。就近入學(xué)的距離方便和優(yōu)質(zhì)的教學(xué)資源相比，已經(jīng)不能滿足普通百姓的求學(xué)需求。對(duì)于城區(qū)學(xué)校的布局調(diào)整，應(yīng)該抓住機(jī)遇，合理整合優(yōu)質(zhì)資源，而對(duì)于弱勢(shì)區(qū)域的學(xué)校布局調(diào)整則應(yīng)進(jìn)行資源的優(yōu)勢(shì)組合，增加中心校的規(guī)模，逐步形成“高中向城區(qū)和縣城集聚、初中向建制鎮(zhèn)集聚、小學(xué)向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所在地和中心村集聚”的新布局。實(shí)施新一輪基礎(chǔ)教育合格學(xué)校建設(shè)，加快推進(jìn)中小學(xué)合格學(xué)校建設(shè)，是Ａ市提高基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展水平的一項(xiàng)十分重要的基礎(chǔ)性工作。同時(shí)推進(jìn)現(xiàn)代教育信息技術(shù)的廣泛運(yùn)用，加強(qiáng)教育信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力開發(fā)教育信息資源，實(shí)現(xiàn)資源共享。加強(qiáng)中小學(xué)信息技術(shù)教師隊(duì)伍建設(shè)，逐步建構(gòu)完善的信息教育評(píng)價(jià)體系。統(tǒng)籌優(yōu)化教師資源配置，包括統(tǒng)籌教師隊(duì)伍數(shù)量，優(yōu)化教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，改革教師工資制度，加強(qiáng)教師培訓(xùn)，提高教師隊(duì)伍專業(yè)化水平，建立教師隊(duì)伍流動(dòng)機(jī)制。加強(qiáng)薄弱學(xué)校建設(shè)，保障弱勢(shì)群體學(xué)生平等接受基礎(chǔ)教育，保障進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女平等接受義務(wù)教育，關(guān)注農(nóng)村“留守兒童”教育問題。

（三）學(xué)校應(yīng)在推進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展中認(rèn)真執(zhí)行教育法規(guī)

各級(jí)基層學(xué)校應(yīng)該以教育法規(guī)和教育政策為辦學(xué)方向，認(rèn)真落實(shí)相關(guān)政策與制度，規(guī)范招生行為，校內(nèi)不分快慢班，以科學(xué)公正的評(píng)價(jià)方式對(duì)學(xué)生進(jìn)行學(xué)習(xí)評(píng)價(jià)，限制學(xué)校辦學(xué)規(guī)模等。因此，學(xué)校教育應(yīng)從人的全面發(fā)展和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度考慮，從課程改革入手，有效推進(jìn)課程改革，均衡設(shè)置課程結(jié)構(gòu)，改革課程評(píng)價(jià)機(jī)制，提高均衡推進(jìn)課程改革的組織程度。以學(xué)校的特色發(fā)展為目標(biāo)，全面推進(jìn)素質(zhì)教育，才能從基層實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展，而一味地以升學(xué)為目標(biāo)取向，限制學(xué)校的多樣化、特色化發(fā)展，是促使基礎(chǔ)教育非均衡發(fā)展的重要因素。深化基礎(chǔ)教育升學(xué)制度改革，一是堅(jiān)決執(zhí)行義務(wù)教育階段小學(xué)升初中免試就近入學(xué)政策。二是積極推進(jìn)初中升高中的招生方式改革。三是正確引導(dǎo)家長(zhǎng)和社會(huì)的“擇校”行為。