構(gòu)建中國(guó)碳排放權(quán)交易法律制度的幾點(diǎn)思考

吳迪 潘靜

作者簡(jiǎn)介：A吳迪（1989- ），男，安徽當(dāng)涂人，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院2010級(jí)碩士研究生，主要研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)，環(huán)境法；潘靜（1989- ），女，安徽當(dāng)涂人，中共中央黨校研究生院2010級(jí)碩士研究生，主要研究方向?yàn)轳R克思主義哲學(xué)。

摘 要：嚴(yán)峻的氣候變化問(wèn)題和潛在的國(guó)際減排義務(wù)要求我國(guó)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、減少溫室氣體的排放。作為減少溫室氣體排放的一種有效手段，碳排放權(quán)交易制度建設(shè)成為一種普遍現(xiàn)實(shí)意義上的需求。應(yīng)當(dāng)從法律制度的角度深入研究中國(guó)碳排放權(quán)交易機(jī)制的設(shè)立目的、碳減排目標(biāo)、交易的對(duì)象、交易的配額、機(jī)制運(yùn)行時(shí)間、交易所的設(shè)置等問(wèn)題，為中國(guó)日后順利進(jìn)入“全球碳排放權(quán)交易市場(chǎng)”作好充分的法律制度準(zhǔn)備。

關(guān)鍵詞：中國(guó)；碳排放權(quán)交易法律制度；低碳

中圖分類號(hào)：DF468 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1605（2012）03-0074-03

建設(shè)生態(tài)文明，促進(jìn)節(jié)能減排是我國(guó)“十二五”時(shí)期所面臨的一個(gè)重要戰(zhàn)略課題。減少和控制二氧化碳排放是應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題的重點(diǎn)。要實(shí)現(xiàn)減少和控制二氧化碳排放的目的，建立碳排放權(quán)交易市場(chǎng)是一個(gè)有效的途徑。

“十二五”規(guī)劃指出，要“探索建立低碳產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)識(shí)和認(rèn)證制度，建立完善溫室氣體排放統(tǒng)計(jì)核算制度，逐步建立碳排放交易市場(chǎng)。推進(jìn)低碳試點(diǎn)示范”。去年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》中明確將“開(kāi)展碳排放交易試點(diǎn)，建立自愿減排機(jī)制，推進(jìn)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)”作為推廣節(jié)能減排的重要市場(chǎng)化機(jī)制，我國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)開(kāi)始進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段［1］。

建設(shè)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)作為一個(gè)新的國(guó)家戰(zhàn)略安排，必須通過(guò)各種法律法規(guī)的制定和實(shí)施才能得以確立，走低碳發(fā)展道路，制度創(chuàng)新是關(guān)鍵，法治建設(shè)是保障。首先，應(yīng)當(dāng)明確碳排放權(quán)交易法律制度的基本規(guī)則。根據(jù)國(guó)內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，碳排放權(quán)交易是指國(guó)家設(shè)定一個(gè)允許排放的含碳溫室氣體污染物的總額限制，向被納入到交易機(jī)制的公司或工業(yè)部門授予一定數(shù)額的配額，以此作為排放該數(shù)額污染物的權(quán)利，分配到各公司或工業(yè)部門的許可之和不得超過(guò)總額限制。若企業(yè)通過(guò)技術(shù)革新等手段實(shí)現(xiàn)實(shí)際排放量小于分配到的排放許可量，該企業(yè)則可以將剩余的排放權(quán)拿到排放市場(chǎng)上進(jìn)行交易以獲取利潤(rùn)；反之，企業(yè)就必須到市場(chǎng)上去購(gòu)買排放權(quán)，否則，超過(guò)許可量的排放將會(huì)受到管理部門的重罰［2］。

其次，應(yīng)當(dāng)厘清碳排放權(quán)交易法律制度中的基本法律行為。法治建設(shè)的核心就是以法的形式對(duì)人的行為進(jìn)行規(guī)范，以“行為規(guī)范”為主線，碳排放權(quán)交易法律制度的構(gòu)建方能切合實(shí)際、有的放矢。碳排放權(quán)交易法律制度中的法律行為至少包括以下四個(gè)方面：第一，行政行為。相關(guān)行政主管部門為保證交易符合國(guó)際和國(guó)內(nèi)的法律規(guī)定，保障交易雙方的權(quán)益所進(jìn)行的行政許可、行政指導(dǎo)和監(jiān)測(cè)監(jiān)督行為，是碳排放權(quán)交易機(jī)制的基礎(chǔ)；第二，市場(chǎng)中介行為。排放權(quán)交易的中介機(jī)構(gòu)為交易雙方提供排放權(quán)配額的供需信息、為交易創(chuàng)造和提供便利條件的行為，是保證排放權(quán)交易成功的必不可少的環(huán)節(jié)；第三，買賣行為。交易主體基于意思自治而進(jìn)行的買賣富余排放權(quán)配額的行為，是排放權(quán)交易體系中的主要法律行為，它決定碳排放權(quán)交易的法律性質(zhì)；第四，碳排放評(píng)價(jià)行為。由獨(dú)立的核證主體對(duì)排放主體減排后的碳排放進(jìn)行的定期的獨(dú)立審評(píng)和事后確定，使減排量獲得公信力的行為是維持碳排放權(quán)交易市場(chǎng)長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行的重要保障［3］。圍繞對(duì)上述四個(gè)法律行為的規(guī)范，在保證法律穩(wěn)定性的前提下，采取循序漸進(jìn)方式建立碳排放權(quán)交易法律制度，需要重點(diǎn)注意以下五個(gè)方面的問(wèn)題：

1.解決碳排放權(quán)交易合法性問(wèn)題

碳排放權(quán)交易在一定程度上即指含碳溫室氣體排放行政許可的轉(zhuǎn)讓，承認(rèn)這種行為的合法性是構(gòu)建碳排放權(quán)交易法律制度的前置性條件。

目前我國(guó)基本法律體系中并沒(méi)有對(duì)這種行為的合法性作出明確規(guī)定。我國(guó)《行政許可法》第九條規(guī)定，行政許可不能轉(zhuǎn)讓；第十二條規(guī)定了涉及國(guó)家安全、公共安全、特殊行業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)，但并沒(méi)有規(guī)定行政許可能否交易。因此碳排放權(quán)及碳排放權(quán)交易作為一種新生事物，因其自身所具有的特殊性，事實(shí)上對(duì)我國(guó)現(xiàn)有法律體系造成了一定程度上的突破［4］。

從維護(hù)我國(guó)法律體系的穩(wěn)定性和協(xié)調(diào)性出發(fā)，對(duì)碳排放權(quán)交易的法律規(guī)制應(yīng)該采取漸進(jìn)的立法形式，在現(xiàn)有《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)各試點(diǎn)地區(qū)積極制定地方性的《碳排放權(quán)交易管理辦法》。以2010年9月出臺(tái)的《重慶市主要污染物排放權(quán)交易管理暫行辦法》為例，該規(guī)章就明確規(guī)定排污權(quán)以排污指標(biāo)進(jìn)行交易，并對(duì)交易主體及條件、交易方式及程序和交易管理及職責(zé)作出了具體規(guī)定［5］。待各項(xiàng)條件成熟之后，國(guó)家再以專門立法形式制定《碳排放權(quán)交易法》對(duì)含碳溫室氣體的排放許可、分配、交易、管理，交易雙方的權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任等詳加規(guī)定，并在《環(huán)境保護(hù)法》中明確增加碳排放權(quán)及碳排放權(quán)交易制度，將其作為我國(guó)一項(xiàng)環(huán)境基本法律制度加以確定。

2.建立具體的總量控制機(jī)制

總量控制機(jī)制和碳排放許可制度的構(gòu)建是政府行政行為的主要內(nèi)容，也是碳排放權(quán)交易法律制度的基石。從權(quán)利屬性上看，碳排放權(quán)作為交易品實(shí)質(zhì)上是以1噸二氧化碳當(dāng)量為單位的排放配額。如果沒(méi)有排放總量控制的約束，企業(yè)就會(huì)不受限制地向大氣層排放二氧化碳，免費(fèi)使用全球性“公共資源”。只有在排放總量控制的約束下二氧化碳排放權(quán)才成為稀缺資源，才具有商品屬性，從而可發(fā)生交易活動(dòng)。將二氧化碳排放權(quán)這一全球性公共物品使用權(quán)轉(zhuǎn)化成為可以在碳市場(chǎng)上交易的私權(quán)，交易主體必須先獲得碳排放權(quán)。

我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境法律體系中沒(méi)有專門的有關(guān)總量控制具體實(shí)施的統(tǒng)一法規(guī)，只是一些零星的條文，如我國(guó)的《大氣污染防治法》第3條和第15條中提到了總量控制這一概念，但對(duì)排放總量控制的目標(biāo)、總量設(shè)計(jì)、總量分布、監(jiān)測(cè)和核查、適用程序等都沒(méi)有具體的規(guī)定?！丁笆濉惫?jié)能減排綜合性工作方案》以行政命令的形式，對(duì)“十二五”期間各地區(qū)化學(xué)需氧量、氨氮排放總量、二氧化硫排放總量、氮氧化物排放總量規(guī)定了總量控制計(jì)劃，而為保證總量控制計(jì)劃形成應(yīng)有的長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)碳排放總量控制立法還應(yīng)當(dāng)及時(shí)跟進(jìn)?？梢钥紤]制定《碳排放總量控制管理辦法》，由專門行政機(jī)關(guān)制定國(guó)家排放總量，并采取一定方式、程序進(jìn)行分配；對(duì)確定總量控制目標(biāo)、總量統(tǒng)計(jì)制度、統(tǒng)計(jì)對(duì)象行業(yè)和種類、總量監(jiān)測(cè)核查制度等作出專門規(guī)定，以保證總量控制指標(biāo)的全面落實(shí)。

3.建立統(tǒng)一的碳排放許可制度

交易主體獲得碳排放權(quán)的主要方式就是由相關(guān)行政主管部門依法以頒發(fā)碳排放許可證的形式予以確認(rèn)，碳排放許可制度是與總量控制機(jī)制相配套的重要制度［6］。

我國(guó)目前也沒(méi)有專門的統(tǒng)一法規(guī)對(duì)碳排放許可制度進(jìn)行規(guī)范?，F(xiàn)有的排污許可證制度主要針對(duì)水污染防治且可操作性不強(qiáng)，已經(jīng)落后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要?！端廴痉乐畏ā穬H明確了“國(guó)家實(shí)行排污許可制度”的原則性規(guī)定，缺乏可操作的法律規(guī)定，各地排污許可證發(fā)放范圍、發(fā)放程序以及監(jiān)管機(jī)制等方面不盡統(tǒng)一，對(duì)無(wú)證排污行為的處罰力度不夠，法律實(shí)施的效果大打折扣。

江蘇省2011年10月1日起正式實(shí)施的《江蘇省排放水污染物許可證管理辦法》（下簡(jiǎn)稱《辦法》）以地方性規(guī)章的形式為碳排放許可制度的立法做出了積極的探索?！掇k法》中對(duì)于申領(lǐng)排污證、持證單位需遵守的規(guī)則以及要承擔(dān)的法律責(zé)任都有明確的規(guī)定，具有可操作性。《辦法》還將有償使用和以交易方式獲得排污指標(biāo)，作為排污許可證申領(lǐng)的前置條件；并就有償取得排污指標(biāo)的收回、回購(gòu)等事項(xiàng)作了特別規(guī)定，強(qiáng)調(diào)了排污許可與排污指標(biāo)有償使用和交易制度在法規(guī)上的有效銜接，從而為推進(jìn)全省排污權(quán)有償使用和交易，提供了政策法規(guī)依據(jù)。在總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)家應(yīng)當(dāng)加快《排污許可證管理?xiàng)l例》的立法進(jìn)程，為碳排放許可制度提供統(tǒng)一的具體規(guī)范。

4.完善碳排放權(quán)交易市場(chǎng)基本法律制度

碳排放權(quán)交易中的市場(chǎng)中介行為和買賣行為主要體現(xiàn)在碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的運(yùn)行之中。應(yīng)建立一系列基本制度和交易規(guī)則，保障整個(gè)碳排放交易市場(chǎng)的自由、公平交易：

主體資格審查制度。環(huán)保部門要對(duì)交易雙方主體資格進(jìn)行認(rèn)定，加強(qiáng)對(duì)出售指標(biāo)者的環(huán)境監(jiān)測(cè)和監(jiān)督。參與碳排放權(quán)交易的企業(yè)，只有完成減排指標(biāo)之后的剩余部分才能賣，不能完成的必須買。設(shè)立“門檻”性質(zhì)的事前預(yù)防機(jī)制，不能達(dá)到法定減排要求的新排放源，則沒(méi)有購(gòu)買資格。

交易登記結(jié)算制度。碳排放權(quán)申報(bào)登記、指標(biāo)登記和指標(biāo)交易登記，是分配碳排放指標(biāo)的基礎(chǔ)，也是政府監(jiān)測(cè)碳排放權(quán)及其變化情況的基本途徑。碳排放權(quán)交易登記要求交易雙方當(dāng)事人都應(yīng)在環(huán)保部門指定的系統(tǒng)內(nèi)建立一個(gè)賬戶，所有的交易活動(dòng)都要通過(guò)賬戶進(jìn)行。因此，有必要建立統(tǒng)一的賬戶管理系統(tǒng)和信息系統(tǒng)，以全面及時(shí)了解碳排放權(quán)的持有、交易等情況。

碳排放報(bào)告制度。按照總量控制計(jì)劃的設(shè)計(jì)，所有的排污指標(biāo)持有者都應(yīng)提交一份年度報(bào)告，詳細(xì)、如實(shí)地報(bào)告其排污指標(biāo)的變化情況。例如，多少指標(biāo)用于內(nèi)部減排，多少指標(biāo)用于交易，多少指標(biāo)儲(chǔ)存?zhèn)溆玫?。為防止利用碳排放?quán)交易違規(guī)套利，必須報(bào)告與碳排放權(quán)交易有關(guān)的受益人及其相關(guān)信息。

碳排放交易監(jiān)管制度。監(jiān)管制度是碳排放交易市場(chǎng)的“穩(wěn)壓器”。應(yīng)制定一系列的信息披露、報(bào)告和核查、法律責(zé)任等制度，對(duì)于在碳排放交易中出具虛假排放數(shù)據(jù)和資質(zhì)證明、違規(guī)操作惡意套利、破壞市場(chǎng)正常運(yùn)行秩序等違法行為依法追究相關(guān)當(dāng)事人的法律責(zé)任。

5.建立科學(xué)的碳排放評(píng)價(jià)機(jī)制

碳排放評(píng)價(jià)機(jī)制是建設(shè)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的基礎(chǔ)保障性法律制度，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與節(jié)能減排的雙重需要。當(dāng)前，地方試點(diǎn)為我國(guó)碳排放評(píng)價(jià)機(jī)制的建立積累了大量值得參考的經(jīng)驗(yàn)。以2011年9月武漢市發(fā)布的《溫室氣體（GHG）排放量化、核查、報(bào)告和改進(jìn)的實(shí)施指南》為例，該標(biāo)準(zhǔn)直接引用了有關(guān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的術(shù)語(yǔ)、概念和技術(shù)方法，細(xì)化了碳排放量化、核查、報(bào)告的具體要求，增加了有關(guān)數(shù)據(jù)質(zhì)量和保證數(shù)據(jù)可靠性的采集、管理要求條款，強(qiáng)化了核查結(jié)果的利用和政府采信，并提出了溫室氣體的減排改進(jìn)要求，從而成為了國(guó)內(nèi)第一個(gè)碳核查標(biāo)準(zhǔn)，填補(bǔ)了我國(guó)在溫室氣體排放的核查、報(bào)告和改進(jìn)方面實(shí)施指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)的空白。

建立科學(xué)的碳排放評(píng)價(jià)機(jī)制可以從以下思路著手：首先，制定指導(dǎo)原則和框架規(guī)范，創(chuàng)建與國(guó)際接軌的科學(xué)機(jī)制和體系；其次，明確評(píng)價(jià)對(duì)象行業(yè)，按照逐步推進(jìn)原則對(duì)能源、建筑、鋼鐵、化工、建材、交通、廢棄物處理、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、服務(wù)行業(yè)等，逐步建立各行業(yè)碳減排標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證體系，先行試點(diǎn)再全面展開(kāi)；最后，需要培養(yǎng)一批有資質(zhì)的碳減排認(rèn)證機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)在碳減排認(rèn)證中參與、策劃和測(cè)量的主體性作用。

參考文獻(xiàn)：

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［7］江蘇省環(huán)境保護(hù)廳網(wǎng)站：《江蘇省排放水污染物許可證管理辦法》，http://www.jshb.gov.cn/jshbw/zcfg/fz/zfgz/201109/t20110908_180266.html。

責(zé)任編輯：錢國(guó)華