地方政府農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中職能探析

作者簡介：A王世崇（1975- ），男，河南信陽人，中國人民大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)博士研究生，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)主義經(jīng)濟(jì)理論，企業(yè)社會(huì)責(zé)任，企業(yè)文化。

摘 要：地方政府在統(tǒng)籌農(nóng)地流轉(zhuǎn)的公平與效率時(shí)頻頻職能錯(cuò)位，以致于“有形之手”難以彌補(bǔ)市場(chǎng)“無形之手”的缺陷，解決公平與效率問題往往顧此失彼。如何實(shí)現(xiàn)地方政府職能歸位，不僅關(guān)系到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，而且關(guān)系到政府職能轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變及“三農(nóng)”問題的解決。透過地方政府職能錯(cuò)位的種種表象，分析、梳理其背后的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等層面的根源，繼而從長、中、短期提出實(shí)現(xiàn)地方政府職能歸位的可行性對(duì)策。

關(guān)鍵詞：地方政府職能錯(cuò)位；越位；缺位；歸位；話語權(quán)

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1605（2012）03-0090-05

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、推進(jìn)農(nóng)村城市化進(jìn)程的必然要求。但農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程涉及失地農(nóng)民、用地企業(yè)、各級(jí)政府等相關(guān)利益者的權(quán)益再分配，從而很容易成為激化干群、城鄉(xiāng)、工農(nóng)業(yè)之間矛盾的導(dǎo)火索。因此，對(duì)地方政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的職能進(jìn)行科學(xué)定位，進(jìn)而以完善制度促進(jìn)其職能適度發(fā)揮，保障各相關(guān)利益者公平與效率的統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地持續(xù)流轉(zhuǎn)和社會(huì)和諧，就具有重要的理論和實(shí)踐意義。

一、地方政府統(tǒng)籌農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公平與效率職能的錯(cuò)位表現(xiàn)

當(dāng)前地方政府在統(tǒng)籌農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的公平與效率過程中普遍存在著職能錯(cuò)位現(xiàn)象。這種職能錯(cuò)位主要表現(xiàn)為越位和缺位兩個(gè)方面，也就是說，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中地方政府“該管的，沒管或沒管好；不該管的，卻管得過多、過細(xì)”。地方政府的這種職能缺位決定了其統(tǒng)籌農(nóng)地流轉(zhuǎn)公平與效率目標(biāo)同現(xiàn)實(shí)的嚴(yán)重背離，從而導(dǎo)致農(nóng)民上訪等諸多社會(huì)問題。

1.地方政府職能缺位，主要表現(xiàn)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中地方政府之“有形的手”缺乏對(duì)市場(chǎng)“無形的手”及時(shí)、適度的科學(xué)引導(dǎo)，從而導(dǎo)致各相關(guān)利益主體在流轉(zhuǎn)中的公平與效率難以統(tǒng)籌兼顧，顧此失彼。具體地說，地方政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中職能缺位主要表現(xiàn)為：農(nóng)民的權(quán)益得不到有效地保護(hù)；農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的粗放式經(jīng)營；農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的惡化。

地方政府保護(hù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益是現(xiàn)實(shí)必然選擇。事實(shí)上，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及的相關(guān)利益者主要有中央政府、地方政府、用地企業(yè)和農(nóng)民。但是，由于各利益主體所擁有的知識(shí)、信息、地位、話語權(quán)等資源稟賦和談判能力等的不同，他們?cè)谕恋亓鬓D(zhuǎn)過程中的行為方式、利益目標(biāo)、相對(duì)地位等也有極大的差異。一般來說，中央政府和地方政府集政策制訂者、社會(huì)管理者、宏觀調(diào)控者的角色于一身，發(fā)揮多種職能，面臨著以追求社會(huì)利益最大化為核心的復(fù)合的、多層次、分階段的利益目標(biāo)模式和多重的行為選擇，因此，政府權(quán)力必須細(xì)化、行為路徑也要明晰以防其利益目標(biāo)的泛化及行為選擇錯(cuò)位。用地企業(yè)是發(fā)達(dá)生產(chǎn)力的代表，擁有專業(yè)的知識(shí)、完善的信息以及良好的公關(guān)能力，以追求物質(zhì)利益最大化為唯一目標(biāo)模式和行為準(zhǔn)則。農(nóng)民則是農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的名副其實(shí)的弱勢(shì)群體，無論在占有知識(shí)、獲得信息，還是談判維權(quán)與利益訴求等方面都處于顯著的劣勢(shì)，其合法權(quán)益很容易在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中遭受侵害，因而，需要公權(quán)力予以保護(hù)。

然而，現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)政策的制度設(shè)計(jì)卻忽略了各方利益主體的實(shí)際稟賦，尤其是模糊了地方政府應(yīng)盡的服務(wù)職能而強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)職能，以及忽視對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。這種制度設(shè)計(jì)的先天性缺陷，在實(shí)踐中必然導(dǎo)致地方政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中行政裁量權(quán)過大、任意性過強(qiáng)，成為其職能錯(cuò)位的制度庇護(hù)。失地農(nóng)民一旦意識(shí)到自身權(quán)益遭受侵害，就必然會(huì)要求討還公道，而由于法律維權(quán)的成本過大且效力不高以及對(duì)地方政府的不信任，他們只有希冀高層領(lǐng)導(dǎo)的同情。事實(shí)上，高層領(lǐng)導(dǎo)指示在現(xiàn)有政治體制下也確實(shí)具有最高效率。最終，失地農(nóng)民上訪成為維護(hù)權(quán)益屢試不爽的法寶，解決和應(yīng)對(duì)各種上訪事件也成為地方政府行政的頭等大事。這不僅浪費(fèi)了地方政府的大量人力、財(cái)力，而且影響政府形象、制約了其行政職能正確發(fā)揮。因此，把保護(hù)農(nóng)民利益納入農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度體制，實(shí)現(xiàn)政府職能的理性回歸，既是政治需要也有經(jīng)濟(jì)必要，是現(xiàn)實(shí)的必然選擇。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐嚴(yán)重背離了制度設(shè)計(jì)初衷。2005年3月1日施行的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》以及十七屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》都明確指出，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的目的是為了實(shí)現(xiàn)有限土地資源的優(yōu)化配置、推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)?；?、專業(yè)化發(fā)展，提供農(nóng)業(yè)集約化水平，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。然而，經(jīng)過數(shù)年實(shí)踐，土地流轉(zhuǎn)越來越背離其初衷。用地企業(yè)借機(jī)囤積土地、改變流轉(zhuǎn)農(nóng)地用途、農(nóng)村生態(tài)惡化的事件或案例頻發(fā)，不但動(dòng)搖了農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的信心，而且激化了干群矛盾，造成干群對(duì)立。土地撂荒現(xiàn)象大量存在。調(diào)節(jié)上述背離現(xiàn)象、克服市場(chǎng)負(fù)面效應(yīng)正是地方政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)該扮演的重要角色，但是地方政府應(yīng)管卻“沒管”或“沒管好”，形成職能的事實(shí)缺位，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度在實(shí)踐與目標(biāo)背離下蹣跚前行。

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的惡化，大大降低了可持續(xù)發(fā)展能力。在現(xiàn)有制度環(huán)境下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)會(huì)產(chǎn)生大量的財(cái)政性收入即“土地財(cái)政”收入，包括土地出讓金、土地稅、行政事業(yè)性收費(fèi)等，核心是土地出讓金。按照農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的最初設(shè)計(jì)，土地出讓金收入全部用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和保護(hù)以及促進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)民的可持續(xù)性發(fā)展。《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)也明確規(guī)定了用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)不低于15%的比例下線，但是對(duì)于余下近85%的份額卻并未明確具體的用途，從而為地方政府挪用這部分資金留足制度空間。地方政府實(shí)踐中無限的行政裁量權(quán)可以輕易實(shí)現(xiàn)將大部分土地出讓金挪作彌補(bǔ)財(cái)政赤字、財(cái)政消費(fèi)等，而真正用來發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的資金極其有限。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)并沒有提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)?；蛯I(yè)化水平，反而導(dǎo)致用地企業(yè)掠奪性開發(fā)，致使農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化、可持續(xù)發(fā)展能力大大降低。失地農(nóng)民分完最后一筆流轉(zhuǎn)款后，便失去最后發(fā)展能力和發(fā)展機(jī)會(huì)，成為新時(shí)代的“無產(chǎn)者”即沒有勞動(dòng)技能、知識(shí)、機(jī)會(huì)的人。從某種意義上說，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅不是對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的輸血、造血，而且是對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的直接抽血［2］。這種“抽血”式的農(nóng)地流轉(zhuǎn)如果得不到有效地扭轉(zhuǎn)，就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)與工業(yè)的發(fā)展差距進(jìn)一步拉大、中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步惡化、收入分配的兩極分化日益嚴(yán)重等一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，不利于維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，也不利于鞏固中國特色社會(huì)主義制度。因此，無論從政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展的角度，還是從人的全面發(fā)展的高度，地方政府保護(hù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的生態(tài)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展能力職能的復(fù)歸，都是非常必要的。

2．地方政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中職能越位，主要體現(xiàn)在政府“有形的手”伸得太長、管得“太細(xì)”、統(tǒng)得“太死”，從而抑制了各流轉(zhuǎn)主體的積極性和能動(dòng)性，阻礙了流轉(zhuǎn)效率的提高。具體說，地方政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中越位主要表現(xiàn)為：越過農(nóng)民直接行使流轉(zhuǎn)主體的權(quán)利、“拉郎配”以及任意減免優(yōu)惠農(nóng)地流轉(zhuǎn)金。

地方政府直接越過農(nóng)民直接行使流轉(zhuǎn)主體的權(quán)利，侵害了農(nóng)民行使流轉(zhuǎn)主體的權(quán)利，不僅為地方政府的權(quán)利尋租行為提供了可乘之機(jī)，而且導(dǎo)致農(nóng)民喪失了土地流轉(zhuǎn)的知情權(quán)和控制權(quán)，從而無法掌控流轉(zhuǎn)后的命運(yùn)。從法律上看，《土地管理法》等法律法規(guī)十分明確地賦予了農(nóng)民承包土地經(jīng)營權(quán)的主體地位及相關(guān)權(quán)利，任何單位或個(gè)人都不得侵害。從效果上看，地方政府代行主體權(quán)利不但無助于提高農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展能力，而且影響了干群關(guān)系和政府形象、滋生了腐敗、增加了社會(huì)不穩(wěn)定因素。事實(shí)上，如果地方政府在土地規(guī)劃、信息咨詢、法律宣傳、社會(huì)保障、就業(yè)培訓(xùn)、環(huán)境保護(hù)等方面盡到應(yīng)盡之責(zé)，農(nóng)民還是有能力做出合理決策。總之，地方政府的這種越俎代庖行為于法無據(jù)、于理不合、于實(shí)不符，實(shí)在是費(fèi)力不討好的事情。

“拉郎配”是地方政府在流轉(zhuǎn)實(shí)踐中職能越位最常見的表現(xiàn)之一。所謂“拉郎配”，是指地方政府為了追求政績及GDP增長憑借行政導(dǎo)向而違背企業(yè)和農(nóng)民的自主意愿，憑借行政裁量權(quán)強(qiáng)拉企業(yè)、農(nóng)民流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)本來是建立在市場(chǎng)導(dǎo)向基礎(chǔ)上的、以促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；蛯I(yè)化經(jīng)營、集約化發(fā)展為目的。政府的“拉郎配”違背了市場(chǎng)導(dǎo)向原則，在實(shí)踐中也難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、專業(yè)化經(jīng)營的目標(biāo)［3］。這種“拉郎配”事實(shí)上導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐與其目標(biāo)的背離，極大地阻礙了農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率的發(fā)揮。更何況政府的“拉郎配”違背了土地流轉(zhuǎn)雙方主體的自主意愿，實(shí)際上也不可能有較好的效果。因此，無論從效率還是從實(shí)際效果看，盡快結(jié)束“拉郎配”以回歸市場(chǎng)導(dǎo)向、切實(shí)實(shí)現(xiàn)地方政府向服務(wù)型職能轉(zhuǎn)變都是不錯(cuò)的選擇。

任意減免優(yōu)惠農(nóng)地流轉(zhuǎn)金等也是地方政府插手流轉(zhuǎn)過程的突出表現(xiàn)。地方政府出于追求GDP增長、彰顯政績、經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使等在農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中實(shí)施任意減免優(yōu)惠農(nóng)地流轉(zhuǎn)金等辦法吸引外部企業(yè)入駐，而不考慮產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、用途等其他必要因素。有些用地企業(yè)往往只是為了獲得稅費(fèi)“減免”優(yōu)惠而不是為了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而誘發(fā)改變流轉(zhuǎn)農(nóng)地用途、囤地而沽等負(fù)面現(xiàn)象。如何徹底解決當(dāng)前中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的“圈地運(yùn)動(dòng)”，如何用健全的制度體系保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)目標(biāo)的自覺實(shí)現(xiàn)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)、集約發(fā)展成為中央政府首要解決的核心問題。

二、地方政府統(tǒng)籌農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公平與效率職能錯(cuò)位的原因分析

地方政府與個(gè)人、企業(yè)一樣是行為理性的，在現(xiàn)有的正式制度和非正式制度約束下，都會(huì)趨利避害，選擇自身效用最大化的行為方式。地方政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中統(tǒng)籌公平與效率職能錯(cuò)位的原因是多方面的、復(fù)雜的，既有政治層面的因素也有經(jīng)濟(jì)因素和文化因素。

1．政治層面的因素：既有的政治體制下，普通民眾缺乏足夠的話語權(quán)，引致知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的虛置，從而導(dǎo)致地方政府權(quán)力約束軟化，職能缺位或越位的選擇缺乏有效的監(jiān)督和制約。

人民代表大會(huì)是既有的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，理應(yīng)對(duì)地方政府頻頻職能缺位或越位形成有效的監(jiān)督制約，但是現(xiàn)有的選舉制度安排極大地限制了這種作用的發(fā)揮。這一點(diǎn)僅從代表身份結(jié)構(gòu)上就可以得到很好的說明。比如，十一屆全國人大共有代表2987名。從階層結(jié)構(gòu)看，工人、農(nóng)民代表比例較上屆增加了近70%，但總量偏少，約占總數(shù)的10%；約2億的農(nóng)民工群體也只有區(qū)區(qū)3名代表。從學(xué)歷結(jié)構(gòu)看，大專以上文化程度的代表占92%以上，其中一半以上具有研究生學(xué)歷，代表精英化傾向非常顯著。這種情況在地方人大代表結(jié)構(gòu)上體現(xiàn)更明顯。以深圳福田區(qū)四屆人大為例，在全部174名代表中，區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)28人，占16%；其他公務(wù)人員45人，占28.5%；企業(yè)高管56人，占32.1%；工人、農(nóng)民代表比例也相對(duì)偏小［4］。作為改革開放前沿的深圳尚且如此，其他地方就可想而知了?？偟膩碚f，農(nóng)民代表無論是在絕對(duì)量還是相對(duì)量上都顯著偏少，而在質(zhì)量上更趨于精英化，真正能夠代表絕大多數(shù)農(nóng)民利益行使話語權(quán)的力量太弱。

龐大農(nóng)民階層在各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的集體失聲，農(nóng)民的權(quán)益訴求失去了最有效的表達(dá)渠道也失去了保障自身權(quán)益的監(jiān)督制約權(quán)。失去了監(jiān)督制約，行政權(quán)力的自我強(qiáng)化機(jī)制得以淋漓盡致地發(fā)揮，忽視和侵害農(nóng)民權(quán)益也就稀松平常了。為實(shí)現(xiàn)效用最大化，追求GDP增長、增加財(cái)稅收入、彰顯政績、擴(kuò)大城市規(guī)模等成為地方政府理性的、首要的選擇，而保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、服務(wù)社會(huì)等職能作為次要目標(biāo)則必然弱化。為強(qiáng)化首要目標(biāo)而越位，為弱化次要目標(biāo)而缺位，也是理性的地方政府的必然選擇。因此，地方政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中統(tǒng)籌公平與效率職能頻頻越位或缺位就不難理解了。 2．經(jīng)濟(jì)層面因素：既有的制度體系下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶來巨大收益是地方政府職能錯(cuò)位的根本動(dòng)力。政治體制改革遲緩、制度建設(shè)不健全，雖然為地方政府職能錯(cuò)位提供必要的制度空間，但經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)才是直接動(dòng)因，并通過政治制度安排予以強(qiáng)化。

政治制度屬于上層建筑范疇，建立在一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上。目前地方政府職能錯(cuò)位的制度安排是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所帶來的物質(zhì)利益在上層建筑層面的反映，是物質(zhì)利益關(guān)系在制度層面的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)形式。具體地說，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)蘊(yùn)含著地方政府重大的經(jīng)濟(jì)利益，是地方政府當(dāng)前財(cái)政收入的主要來源之一。財(cái)政收入來自土地流轉(zhuǎn)收益的主要有土地出讓金、土地增值稅、土地行政事業(yè)性收費(fèi)等，其中，土地出讓金是核心部分。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2010年全國財(cái)政收入83080億元，較上年增長21.3%，而國土資源部統(tǒng)計(jì)同期全國土地成交總價(jià)款2.7萬億元，同比增加70.4%。兩項(xiàng)相比，2010年“土地財(cái)政”占全國財(cái)政收入的比重為33.75%。如果考慮到土地增值稅及土地行政事業(yè)性收費(fèi)，“土地財(cái)政”的比重必將更大。從全國120個(gè)重點(diǎn)城市的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)看，土地出讓金收入總額為18814.4億元，同比增長50%，占地方財(cái)政收入的76.6%，遠(yuǎn)高于上年48.8%的比重［5］。由于存在著巨大的物質(zhì)利益關(guān)系，地方政府出于維護(hù)財(cái)政收入安全的現(xiàn)實(shí)考量進(jìn)行“有所為有所不為”的職能選擇，不僅是理性的，而且是必然的。

中央對(duì)地方官員的“GDP崇拜式”的考核制度強(qiáng)化了地方財(cái)政對(duì)土地流轉(zhuǎn)收入的依賴，更加明確了地方政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“有所為有所不為”的方向，即對(duì)于有利于增加財(cái)政收入、促進(jìn)GDP增長、官員升遷的職能要積極地“為”，相反，對(duì)不利于上述目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的職能則有意“不為”。地方政府在積極“為”和有意“不為”之間實(shí)現(xiàn)自身政治前途及經(jīng)濟(jì)利益的最大化，農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展則一任任傳遞下去，從而淪為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展的巨大瓶頸。

3．文化層面因素：官本位文化把官員捧為“人之龍鳳”式的精英，“無所不知，無所不能”，天生具有統(tǒng)治他人、享有更多利益。在官本位文化的縱容下，大小官員角色錯(cuò)位以致于其控制與代表的政府職能觸角積極伸入利益豐厚的領(lǐng)域而下意識(shí)地忽略了本職。長期的人治傳統(tǒng)強(qiáng)化了官本位文化，轉(zhuǎn)型期法律法規(guī)不健全、不完善和監(jiān)管乏力，給權(quán)力尋租、職能錯(cuò)位造就了足夠的灰色空間。高企的房價(jià)致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)蘊(yùn)含著巨大的獲利空間，自然成為各種權(quán)力尋租、職能錯(cuò)位的重災(zāi)區(qū)。透過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中地方政府職能頻頻錯(cuò)位、拆遷糾紛等政治經(jīng)濟(jì)亂象的背后，實(shí)質(zhì)上是官本位文化的魅影。傳統(tǒng)人際關(guān)系的異化，致使公共權(quán)力在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下呈現(xiàn)商品化的傾向，賦予官本位文化特有的物質(zhì)內(nèi)涵。在中國現(xiàn)實(shí)社會(huì)里，“走后門”、“托關(guān)系”都隱含著相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，而“替人辦事”也有明碼標(biāo)價(jià)，傳統(tǒng)的人際關(guān)系演變成不同主體掌控資源之間的交易行為，成為普遍的社會(huì)現(xiàn)象。在既有的政治經(jīng)濟(jì)體制下，代表政府行使公共權(quán)力的官員自然掌控著更多的權(quán)力資源，如行政許可、行政自由裁量、規(guī)則制定等，一旦這些權(quán)力失去了有效的監(jiān)督制約，就可以在市場(chǎng)交換更多的經(jīng)濟(jì)利益，從而造成第三方及社會(huì)整體福利水平的下降。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中地方政府職能錯(cuò)位，實(shí)質(zhì)上就是地方政府與用地企業(yè)之間交易的結(jié)果，是傳統(tǒng)人際關(guān)系異化、官本位文化在實(shí)踐中的具體應(yīng)用。因此，探析地方政府農(nóng)地流轉(zhuǎn)中職能頻頻錯(cuò)位的原因，就要深挖其背后的思想根源，才能鏟除其頑強(qiáng)存在的土壤，也才能持久地實(shí)現(xiàn)職能歸位。

三、地方政府統(tǒng)籌農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公平與效率職能歸位的對(duì)策

地方政府在統(tǒng)籌農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公平與效率方面發(fā)揮著十分重要作用，實(shí)現(xiàn)其職能歸位對(duì)有效解決農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題具有重大的理論和實(shí)踐意義。實(shí)現(xiàn)地方政府職能歸位是一個(gè)系統(tǒng)工程，要通過一定的制度創(chuàng)新、制度保障和外部環(huán)境支撐使其自覺實(shí)現(xiàn)。

1．長期來看，實(shí)現(xiàn)地方政府職能歸位，一方面，要深化政治體制改革，積極推進(jìn)農(nóng)村民主進(jìn)程，擴(kuò)大農(nóng)民的話語權(quán)，賦予農(nóng)民完全的談判權(quán)；另一方面，要加大對(duì)農(nóng)村的教育投入和法律宣傳，增強(qiáng)農(nóng)民的自治能力和談判能力，更好地行使話語權(quán)和談判權(quán)。

既有的制度安排嚴(yán)重忽視了農(nóng)民的話語權(quán)、限制了談判權(quán)。地方人民代表大會(huì)是各地最高權(quán)力機(jī)關(guān)，而代表結(jié)構(gòu)凸顯各階層在這一權(quán)力機(jī)關(guān)的話語權(quán)。農(nóng)民代表在各級(jí)地方人大代表所占比重相對(duì)較少，必然導(dǎo)致農(nóng)民話語權(quán)缺失及官員主導(dǎo)代表等。話語權(quán)分配的不平衡反映在既有制度安排過度地袒護(hù)地方政府及官員的權(quán)益，為地方政府職能頻頻錯(cuò)位提供了制度空間。要從根本上解決地方政府職能錯(cuò)位問題，就要壓縮其存在的制度空間，用剛性制度約束地方政府職能歸位。具體地說，要改變現(xiàn)有的選舉制度，地方人大代表實(shí)行直接選舉制、城鄉(xiāng)行使同等的代表權(quán)。農(nóng)民通過行使直接選舉權(quán)可以選出自己權(quán)益代言人，在人大行使農(nóng)民話語權(quán)，同時(shí)，又可以有效地約束代表的行為。城鄉(xiāng)行使同等的代表權(quán)，可以有效增加農(nóng)民代表的席位，壯大農(nóng)民利益訴求的聲威，真正落實(shí)農(nóng)民的談判權(quán)，從而加強(qiáng)對(duì)地方政府職能錯(cuò)位的有效約束。

為促進(jìn)農(nóng)民有效地行使話語權(quán)和談判權(quán)，就要加大對(duì)農(nóng)村、農(nóng)民的教育投入和法制宣傳。增加教育投入，促進(jìn)農(nóng)民自治能力、發(fā)展能力和談判能力的不斷提高；而加大法制宣傳則可以增強(qiáng)農(nóng)民的自治意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和監(jiān)督意識(shí)，從而增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)地方政府錯(cuò)位行為的監(jiān)督約束，為更好地行使話語權(quán)、談判權(quán)準(zhǔn)備充分條件。

2．中期來看，要改革官員考核制度，變GDP崇拜為人類幸福指數(shù)HID崇拜；大力推行德廉教育，為地方政府職能歸位提供良好的外部環(huán)境。

目前GDP崇拜的地方官員考核制度強(qiáng)化了地方政府經(jīng)濟(jì)增長責(zé)任而忽視了社會(huì)管理責(zé)任。只要經(jīng)濟(jì)增長，就能夠一美遮百丑，即使農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題再嚴(yán)重也不影響官員升遷。于是，政績工程等就成為地方政府工作的中心和重點(diǎn)，而社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、“三農(nóng)”問題解決、社會(huì)公平等就退居從屬地位，地方政府職能轉(zhuǎn)變流于形式，甚至為突出前者而不惜頻頻越位，因忽略后者而常常缺位。因此，要切實(shí)實(shí)現(xiàn)地方政府職能歸位，從中期來看，就必須改革現(xiàn)有的以GDP為核心的官員考核制度，實(shí)行以人類幸福指數(shù)HID為核心的新的考核制度，也就是說，摒棄GDP增長率，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治文明、文化發(fā)展和社會(huì)文明統(tǒng)一納入考核指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長及人與自然、社會(huì)和諧發(fā)展的統(tǒng)籌兼顧，從而引導(dǎo)地方政府把工作重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)管理職能。為了強(qiáng)化以HID為核心的官員考核制度執(zhí)行效力，凈化考核的外部環(huán)境，就要對(duì)廣大地方官員實(shí)施德廉教育。通過德廉教育，大力培育官員的公仆意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，從而養(yǎng)成自律、廉潔、民本、民享的自覺性，從思想上根除職能錯(cuò)位的根源。

3．短期來看，要細(xì)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收入分配政策，強(qiáng)化可操作性和可執(zhí)行性。

首先，厘清農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各稅費(fèi)種目和征收環(huán)節(jié)，廢除不合理收費(fèi)，統(tǒng)一征收地稅，從而實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)稅的陽光化。用國家稅收的強(qiáng)制性許可，最大化壓縮地方政府在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的裁量空間以及官員的尋租空間。同時(shí)，陽光化的稅收政策便于外部監(jiān)督約束，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)政府職能錯(cuò)位約束的硬化。

其次，明確、細(xì)化、量化土地流轉(zhuǎn)收入的用途?！懊鞔_”既指土地流轉(zhuǎn)收入使用對(duì)象、范圍、監(jiān)督、責(zé)任等方面的確定性，也指各種具體用途所占比例、預(yù)期目標(biāo)及其考核指標(biāo)的不可更改性。“細(xì)化”則指把監(jiān)督、責(zé)任貫穿于土地流轉(zhuǎn)收入上繳、支配、使用、考核的全過程、融于各環(huán)節(jié)控制之中?！傲炕笔侵割A(yù)期目標(biāo)、階段性目標(biāo)及監(jiān)督、考核、責(zé)任劃分等要實(shí)行量化管理。通過明確、細(xì)化和量化管理，從操作層面上最大程度消除地方政府職能錯(cuò)位、尋租的可能性，確保其職能歸位實(shí)踐上的可行性。

最后，要切實(shí)保障失地農(nóng)民的發(fā)展權(quán)。保障失地農(nóng)民的發(fā)展權(quán)是解決“三農(nóng)”問題的核心，也是促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的根本利益所在。因此，在安排土地流轉(zhuǎn)收入用途時(shí)，要充分考慮失地農(nóng)民的發(fā)展權(quán)，把農(nóng)民再就業(yè)教育、生活水平提升、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、糧食安全等方面綜合考慮，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

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責(zé)任編輯：黃 杰