小康型鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制研究

朱敏　沈恒山　吳迎春

摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院防?？茡?dān)負(fù)著衛(wèi)生監(jiān)督、預(yù)防保健、衛(wèi)生宣教等重要任務(wù)，只有明確和充分發(fā)揮其在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制中的地位與作用，實(shí)施矩陣式網(wǎng)絡(luò)治理，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)能力，改革現(xiàn)有的用人制度，吸引和穩(wěn)定專業(yè)人才，才能加強(qiáng)和鞏固我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院應(yīng)急功能，保障突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制的穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院；突發(fā)公共衛(wèi)生事件；應(yīng)急機(jī)制

中圖分類號(hào)：C91 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：167l一6604（2012）00—0071—03

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物中毒和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。由于它的突發(fā)性、意外性和群體性等多重特征，突發(fā)公共衛(wèi)生事件對個(gè)體健康與社會(huì)秩序的危害是非常嚴(yán)重的。雖然從2003年SARS事件之后，我國明顯加快了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的步伐，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制已經(jīng)初步建立。然而，我國的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，尤其是廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院所面臨的突發(fā)公共事件的預(yù)防與應(yīng)急形勢依然十分嚴(yán)峻，與構(gòu)建小康型鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的要求存在明顯差距，因此，完善現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制則顯得十分重要。

一、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制現(xiàn)狀分析

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制可以劃分為結(jié)構(gòu)體系與功能體系兩個(gè)既相互獨(dú)立又密切關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)。其中，結(jié)構(gòu)體系即應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件本身所涉及的包括決策、信息、執(zhí)行、保障等四大系統(tǒng)的處理機(jī)制。而功能體系則是對應(yīng)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的周期性波動(dòng)（潛伏、爆發(fā)、蔓延、穩(wěn)定、下降、回復(fù)）而進(jìn)行的指向不同階段的舉措，主要包括預(yù)防、反應(yīng)、擴(kuò)散、恢復(fù)和總結(jié)等五方面內(nèi)容。功能體系是結(jié)構(gòu)體系重要的外顯性表征。

目前，我國已經(jīng)初步建立起了一套傳染病與突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息報(bào)告管理系統(tǒng)，該系統(tǒng)以傳染病個(gè)案報(bào)告為基礎(chǔ)，實(shí)施中能夠?qū)崿F(xiàn)報(bào)告的動(dòng)態(tài)性、實(shí)時(shí)性和網(wǎng)絡(luò)化管理。2004年1月，衛(wèi)生部正式啟動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)，截至2006年年底，全國已有70.3%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院實(shí)現(xiàn)了突發(fā)公共衛(wèi)生事件的網(wǎng)絡(luò)直報(bào)。這為我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測、預(yù)警反應(yīng)和評估工作奠定了一定的基礎(chǔ)。

然而，我國廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的疾病預(yù)防控制組織基礎(chǔ)設(shè)施落后、設(shè)備簡陋，人員不足、素質(zhì)不高，經(jīng)費(fèi)匱乏等問題依然突出，導(dǎo)致識(shí)別和處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力低下，報(bào)告意識(shí)淡漠，易造成監(jiān)測盲區(qū)和空白點(diǎn)，這與建設(shè)小康型鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的目標(biāo)存在明顯差距。

公共管理學(xué)指出，組織協(xié)調(diào)是組織運(yùn)作的重要環(huán)節(jié)，也是組織管理者的基本任務(wù)之一。其中，水平協(xié)調(diào)是指組織間水平方向上的合作，其主要方式有兩種，一是利益相關(guān)的組織通過協(xié)商達(dá)成協(xié)議，以明確相互間的邊界；二是成立機(jī)構(gòu)間委員之類的組織進(jìn)行協(xié)調(diào)，推動(dòng)在共同參與的領(lǐng)域的合作。

Ouarantelli認(rèn)為，危機(jī)管理需要一個(gè)富有彈性的、適應(yīng)性很強(qiáng)的組織結(jié)構(gòu)以滿足各種危機(jī)所需。應(yīng)急組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是有效應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的組織保障。2004年3月，衛(wèi)生部專門設(shè)立了衛(wèi)生應(yīng)急辦公室暨突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮中心，然而，截至2007年6月30日，全國僅有3.3%的縣級衛(wèi)生行政部門也相應(yīng)設(shè)立了衛(wèi)生應(yīng)急辦公室，這對于廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院而言，組織動(dòng)員的輻射力度十分有限，普遍存在反應(yīng)速度慢、指揮協(xié)調(diào)乏力等問題。

與此同時(shí)，我國長期以來的危機(jī)管理模式屬于一種“條塊分割”模式，雖然在一定意義上有利于各職能部門、專業(yè)救災(zāi)隊(duì)伍發(fā)揮其作用，但也帶來了一種難以克服的局限，那就是部門間責(zé)任與權(quán)力的不對稱關(guān)系導(dǎo)致了各個(gè)危機(jī)管理部門之間“界面關(guān)系”的模糊，其結(jié)果往往是各自為政，難以協(xié)調(diào)，這無疑不利于小康型鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的建設(shè)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制存在問題的成因分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院服務(wù)能力較差，應(yīng)急能力薄弱。受體制機(jī)制、地理環(huán)境、經(jīng)營觀念等多種因素的影響，目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院普遍缺乏活力，設(shè)施簡陋，管理水平低下，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院服務(wù)能力較差，應(yīng)急能力薄弱。尤其面對市場經(jīng)濟(jì)的競爭以及市場經(jīng)營模式的挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院只有及時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，針對自身發(fā)展瓶頸，盤活現(xiàn)有資源，提高治理水平，改變發(fā)展模式，才能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的可持續(xù)發(fā)展，更好地應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院缺乏對高素質(zhì)適宜人才的吸引力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院衛(wèi)生技術(shù)人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理、整體素質(zhì)不高是長期以來制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力的重要因素之一，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)仍將是我國農(nóng)村衛(wèi)生工作的主要力量和重要陣地，除了必須對在崗人員實(shí)施崗位培訓(xùn)和繼續(xù)教育之外，還需要從根本上提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院對于高素質(zhì)人才的吸引力，改革現(xiàn)有用人制度，吸引和穩(wěn)定專業(yè)人才，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的人力資源配置。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院資金投入不足，制約其應(yīng)急能力的發(fā)揮。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院基礎(chǔ)薄弱、起點(diǎn)較低，在我國衛(wèi)生工作中地位不高，再加上部分地區(qū)對農(nóng)村衛(wèi)生工作的長期忽視，造成了大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的投入嚴(yán)重不足，甚至難以為繼，這又在一定程度上促使部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院將主要精力轉(zhuǎn)到有償服務(wù)與創(chuàng)收上，制衡了對公共衛(wèi)生等工作的投入，惡化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力的發(fā)揮。

三、小康型鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制構(gòu)建思路

（一）實(shí)施矩陣式網(wǎng)絡(luò)治理，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院應(yīng)急功能

2003年5月初，我國《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（以下簡稱《應(yīng)急條例》）的公布，標(biāo)志著我國政府對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的高度重視，也標(biāo)志著我國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理工作從此納入了法制化軌道?！稇?yīng)急條例》指出，國務(wù)院成立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理指揮部，負(fù)責(zé)對全國突發(fā)事件應(yīng)急處理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮；省級人民政府成立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理指揮部，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、指揮本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件應(yīng)急處理工作；省級以下各級地方人民政府也成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)構(gòu)，縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政主管部門具體負(fù)責(zé)組織突發(fā)事件的調(diào)查、控制和醫(yī)療救助工作；各級醫(yī)療衛(wèi)生部門做好流行病學(xué)調(diào)查、傳染源隔離、醫(yī)療救護(hù)、現(xiàn)場處置、監(jiān)督檢查、監(jiān)測檢驗(yàn)、衛(wèi)生防護(hù)等工作。這明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制中的地位和作用。

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院作為公共管理的基石與前線，應(yīng)充分發(fā)揮其突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急功能，這需要構(gòu)建一個(gè)負(fù)責(zé)預(yù)付突發(fā)公共衛(wèi)生事件的跨部門、跨領(lǐng)域的組織，并實(shí)施強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)引導(dǎo)地方政府的橫向合作，以免突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急這樣的非競爭領(lǐng)域中踏入“囚徒困境”。

網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者采取相互依賴、相互合作的策略，以實(shí)現(xiàn)自身的目標(biāo)，這是網(wǎng)絡(luò)之所以存在的根源，因此，有必要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者的目標(biāo)聯(lián)系起來，這需要通過適宜的機(jī)制設(shè)計(jì)來加以切實(shí)實(shí)現(xiàn)，如建立適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制來保障網(wǎng)絡(luò)功能，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院與村衛(wèi)生室納入到包括疾病預(yù)防控制、醫(yī)療救治、衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督和衛(wèi)生信息這四大體系的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)中來，衛(wèi)生應(yīng)急職能的責(zé)任主體由財(cái)政來承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼，形成由各級政府部門組成的“政府網(wǎng)”、由鄉(xiāng)村醫(yī)生及各級醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)務(wù)人員組成的“報(bào)告網(wǎng)”、由醫(yī)療機(jī)構(gòu)和疾控中心組成的“衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)”，從而有效地預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

（二）加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急教育，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)能力

加大對醫(yī)療機(jī)構(gòu)工作人員特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)務(wù)工作人員的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急方面的繼續(xù)教育，不斷更新觀念，扎實(shí)掌握應(yīng)急知識(shí)、方法和技巧，逐步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)能力。組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)務(wù)人員認(rèn)真學(xué)習(xí)《應(yīng)急條例》和《中華人民共和國傳染病防治法》等有關(guān)法律、法規(guī)及業(yè)務(wù)知識(shí)。制定預(yù)防突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案及各類規(guī)章制度。成立突發(fā)公共衛(wèi)生事件工作領(lǐng)導(dǎo)小組、疫情小組和搶救小組。應(yīng)對傳染病暴發(fā)、流行或大批食物中毒情況時(shí)，應(yīng)積極主動(dòng)協(xié)助衛(wèi)生行政主管部門和其他部門開展工作。

（三）改革現(xiàn)有用人制度，吸引和穩(wěn)定專業(yè)人才

充足而合格的專業(yè)醫(yī)務(wù)人員與衛(wèi)生應(yīng)急管理人員是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障。首先要扭轉(zhuǎn)現(xiàn)有衛(wèi)生體制下傳統(tǒng)的“重治輕防”思想，改變當(dāng)前的用人制度，充分尊重社會(huì)公共衛(wèi)生人員，顯著提高基層從事疾控等公共衛(wèi)生工作人員的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)地位，特別是要?jiǎng)?chuàng)造條件，吸引和穩(wěn)定優(yōu)秀人才留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院等基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)。其次要定期審核評估公共衛(wèi)生工作人員，不斷完善用人機(jī)制，實(shí)行優(yōu)勝劣汰。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院肩負(fù)著衛(wèi)生監(jiān)督、預(yù)防保健、衛(wèi)生宣教等重要任務(wù)，要明確和充分發(fā)揮他們在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制中的地位與作用，實(shí)施矩陣式網(wǎng)絡(luò)治理，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)能力，改革現(xiàn)有用人制度，吸引和穩(wěn)定專業(yè)人才，才能加強(qiáng)鞏固我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院應(yīng)急功能，有力地保障突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制的穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)，從而向小康型衛(wèi)生院的建設(shè)目標(biāo)不斷邁進(jìn)。

（責(zé)任編輯 張向鳳）