關(guān)于加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的思考

殷羽

摘要：內(nèi)部控制制度是現(xiàn)代管理理論的重要組成部分，行政事業(yè)單位建立健全有效的內(nèi)部控制制度對于保證國家資產(chǎn)安全性，保障單位財會信息質(zhì)量，防止舞弊行為的發(fā)生等具有十分重要的意義。本文在闡述加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的必要性的基礎(chǔ)上，分析了當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)象，并提出了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的改進措施。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 必要性

隨著我國財政改革的不斷深化，對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的要求越來越高。內(nèi)部控制是現(xiàn)代企業(yè)管理的重要組成部分，內(nèi)部控制是否得當(dāng)直接影響到行政事業(yè)單位的工作效率和社會效率。近年來，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制受到越來越多的關(guān)注，在當(dāng)單位內(nèi)部控制制度混亂、會計核算不實、監(jiān)督不力等現(xiàn)實下，加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，對于完善單位內(nèi)部管理制度具有之分重要的現(xiàn)實意義。

一、加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的必要性

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制是指單位組織為保證業(yè)務(wù)活動目標(biāo)的有效實現(xiàn)，保護資產(chǎn)的安全性和完整性，同時保證單位會計信息資料的正確性和可靠性，確保單位經(jīng)營方針的貫徹執(zhí)行，而在單位內(nèi)部采取的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評價和控制的一系列方法、手段與措施的總稱?？梢钥闯?，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的基本目標(biāo)是保證單位資產(chǎn)的安全性和資金的安全運行，提高單位資金使用效率，保障單位財會信息的真實性和完整性。與企業(yè)相同，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制可以劃分為五個要素：控制環(huán)境、風(fēng)險評價、控制活動、信息溝通以及監(jiān)控。一般情況下，單位要保證既定目標(biāo)的實現(xiàn)都會在單位內(nèi)部建立起一套較為完善的、適合單位自身實際情況，用于激勵、約束員工行為的內(nèi)控制度。

當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的必要性主要表現(xiàn)在以下幾方面：（1）有利于加強單位廉政建設(shè)，有效防止腐敗現(xiàn)象，內(nèi)部控制作為行政事業(yè)單位廉政建設(shè)的“防火墻”，可以確保單位各項活動有章可循，促進單位人員廉潔從政，有利于從源頭上和制度上治理腐敗行為；（2）有利于提高單位會計信息質(zhì)量，保護單位資產(chǎn)的安全完整性，內(nèi)部控制制度的有效實施可以保證單位會計信息的完整性和可靠性，避免會計信息失真問題，同時通過內(nèi)部控制采取各種管理和監(jiān)督手段，能夠有效保證單位財產(chǎn)物資的不丟失和不損壞；（3）有利于實現(xiàn)政府對單位的宏觀管理和控制，提高單位內(nèi)部管理效率，行政事業(yè)單位通過內(nèi)部控制可以進行自我約束和管理，實現(xiàn)政府的宏觀管理和控制，同時通過內(nèi)部控制可以強化對單位各職能部門的監(jiān)管和考核，確保單位內(nèi)部各業(yè)務(wù)和管理活動的有效開展。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀

1.內(nèi)部控制意識薄弱

受傳統(tǒng)管理方式影響，部分行政事業(yè)單位缺乏對內(nèi)部控制的了解，對單位健全內(nèi)控體系的重要性和意義認識不足。一方面，部分單位領(lǐng)導(dǎo)不了解內(nèi)部控制的內(nèi)涵，對內(nèi)控的重要性認識不足，對制度的設(shè)計僅停留在內(nèi)部會計控制，未能建立健全的內(nèi)部控制制度，導(dǎo)致內(nèi)部控制成為應(yīng)付檢查的裝飾品，未能發(fā)揮其真正的效用；另一方面，一些單位誤認為內(nèi)部控制制度等同于財務(wù)管理制度，內(nèi)部控制的執(zhí)行是財務(wù)部門的事情，與其他部門無關(guān)，于是將財務(wù)部門當(dāng)成“錢袋子”，會計人員則成為“付款員”，內(nèi)部控制的執(zhí)行存在財務(wù)部門與其他部門相脫節(jié)的現(xiàn)象，無法達到有效的監(jiān)督和控制，內(nèi)部控制也就缺乏有效性。

2.缺乏健全的內(nèi)部控制體系

迄今為止，很少有事業(yè)單位結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點設(shè)計一套系統(tǒng)、完整的內(nèi)部控制體系，內(nèi)部控制體系不健全致使行政事業(yè)單位自身的內(nèi)部控制制度也失去了根本性指導(dǎo)，同時也引發(fā)了單位內(nèi)控執(zhí)行過程中存在的一些問題：（1）雖然財政部制定的《內(nèi)部會計控制規(guī)范》為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的設(shè)計提供了基本的理念、原則和方法，但由于不同單位具有不同的業(yè)務(wù)特點，導(dǎo)致其針對性和適用性相對較弱；（2）缺乏詳盡的內(nèi)部控制細則，使得單位崗位職責(zé)不明確，特別是會計崗位設(shè)置不夠嚴謹，工作程序缺乏規(guī)范性，業(yè)務(wù)流程不清晰，使會計處理事項存在較大的不確定性；（3）部分單位雖然能夠制定一些內(nèi)部控制制度，但內(nèi)控制度涉及的范圍缺乏全面性，未能包含所有人員和業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，更多的是僅局限于財務(wù)管理制定、會計核算管理制定、以及資金管理制度等，對內(nèi)部控制的設(shè)計、運行和監(jiān)督等問題缺乏全面性和深層次的思考，內(nèi)控發(fā)揮不出應(yīng)有效果，造成不良后果。

3.會計基礎(chǔ)薄弱，預(yù)算控制缺乏力度

隨著行政事業(yè)單位財政改革和信息化進程的加快，會計基礎(chǔ)薄弱和預(yù)算控制等問題也逐漸顯現(xiàn)出來。在會計基礎(chǔ)方面，一是缺乏成本核算要求，會計核算不規(guī)范，不重視資產(chǎn)的核算和管理，對固定資產(chǎn)缺乏定期的清查盤點，財務(wù)處理不規(guī)范，例如對于應(yīng)納入單位固定資產(chǎn)賬戶進行核算，并未體現(xiàn)在單位賬目上；二是原始憑證問題，部分單位存在會計原始憑證失真現(xiàn)象，原始憑證填寫不規(guī)范，或是違規(guī)編制虛假的自制的原始憑證，既影響到單位會計信息質(zhì)量，又造成了國家資產(chǎn)的流失和財政收入的減少；三是財會人員素質(zhì)問題，隨著行政事業(yè)單位改革的進一步深化，對單位財會人員素質(zhì)提出了更高的要求，當(dāng)前單位財會人員缺乏足夠的教育和培訓(xùn)，缺乏獨立解決問題的能力，大大降低了會計工作的效率，影響財會數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性。在預(yù)算控制方面，主要表現(xiàn)為單位的預(yù)算編制比較粗糙，預(yù)算編制未能細化到具體項目，且預(yù)算編制更多的是基于上年的收支情況和當(dāng)年的財政狀況來核定，科學(xué)性不強，或是預(yù)算涵蓋范圍有限，預(yù)算剛性偏弱，缺乏預(yù)見性，從而削弱了預(yù)算的約束控制力。

4.內(nèi)外部監(jiān)督控制力度不夠

內(nèi)部審計是內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)，當(dāng)前部分行政事業(yè)單位并未設(shè)立內(nèi)部審計機構(gòu)，或是雖然設(shè)立了相應(yīng)的機構(gòu)，但卻缺乏足夠的權(quán)威性和獨立性。在審計內(nèi)容上，對指定效率的評價涉及不多，且部分單位存在“一言堂”現(xiàn)象，領(lǐng)導(dǎo)集權(quán)嚴重，內(nèi)部審計人員不能認真履行內(nèi)部審計的職責(zé)和權(quán)限,沒有如實、公正地編寫審計報告，內(nèi)審機構(gòu)形同虛設(shè)，無法發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)管作用。在外部監(jiān)督方面，財政部門和審計部門大多側(cè)重檢查單位資金的使用是否合理、合法，對單位是否具有完善的內(nèi)部控制制度未進行實質(zhì)性檢查，外部監(jiān)督缺乏力度是單位內(nèi)部控制制度執(zhí)行不力的一個重要影響因素。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的改進措施

1.強化單位內(nèi)部控制意識，營造良好的內(nèi)控環(huán)境

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的成敗很大一部分取決于單位人員的意識和行為，其中更為關(guān)鍵點是單位領(lǐng)導(dǎo)者的內(nèi)控意識。首先，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)者在內(nèi)部控制的執(zhí)行過程中應(yīng)起帶頭作用，強化內(nèi)部控制意識，使其充分認識到內(nèi)部控制制度建設(shè)的重要性，并對內(nèi)部控制制度建設(shè)的合理性和有效性負主要責(zé)任；其次，加強對單位全體員工的教育和培訓(xùn)，通過宣傳和教育使全體員工深入了解內(nèi)部控制的內(nèi)涵，同時明確各個崗位在內(nèi)部控制執(zhí)行過程中的職責(zé)，增強他們在內(nèi)部控制中的責(zé)任意識；再次，營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，建立與內(nèi)部控制相關(guān)的單位文化，使整個單位沉浸在良好的內(nèi)控氛圍中，有助于內(nèi)部控制的有效執(zhí)行。

2.健全單位內(nèi)部控制體系，規(guī)范單位內(nèi)部行為

目前我國并未出臺針對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的相關(guān)規(guī)范，單位應(yīng)根據(jù)自身的業(yè)務(wù)特點，在明確各級權(quán)責(zé)關(guān)系的基礎(chǔ)上，制定一套較為完善的內(nèi)部控制體系。健全的內(nèi)部控制體系應(yīng)從管理模式、內(nèi)部核算體系、機構(gòu)設(shè)置和職能劃分等四方面著手，除主要制度外，還應(yīng)建立授權(quán)審批制度、會計系統(tǒng)控制制度和預(yù)算控制制度等，且各職能部門都應(yīng)參與到控制活動中。具體而言，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系應(yīng)體現(xiàn)在以下幾方面：（1）規(guī)范職能職責(zé)劃分，避免一人多崗現(xiàn)象，注意分離不相容崗位，如采購與財產(chǎn)保管分離，會計與出納分離等；（2）規(guī)范預(yù)算、資金和費用支出等的管理，確定單位內(nèi)控的重點和目標(biāo)，確定合理的報銷審批程序，明確建立授權(quán)和分配責(zé)任的方法，防止舞弊事件發(fā)生，對重大事項則應(yīng)按程序?qū)嵭屑w決策審批，責(zé)任到位，權(quán)責(zé)對等，進一步完善行政事業(yè)單位內(nèi)控制度。

3.增強單位會計基礎(chǔ)工作，強化預(yù)算控制力度

針對當(dāng)前行政事業(yè)單位會計基礎(chǔ)薄弱問題：首先，需要從單位出發(fā)，制定一套適合的會計制定，明確會計憑證、會計賬簿等的處理程序，建立嚴格的會計控制系統(tǒng)，確保會計目標(biāo)的實現(xiàn)；其次，認真抓好會計基礎(chǔ)規(guī)范工作，規(guī)劃日常會計業(yè)務(wù)，對賬簿和會計科目的設(shè)置應(yīng)從實際出發(fā)，并采取定期盤點、財產(chǎn)記錄等措施，確保單位財產(chǎn)的安全性和完整性，嚴格資產(chǎn)管理制度，杜絕浪費、貪污和挪用等腐敗行為的發(fā)生，實現(xiàn)單位財產(chǎn)、物資管理的科學(xué)化；再次，提高單位財會人員素質(zhì)，定期對單位財會人員進行教育和培訓(xùn)，提高財會人員的職業(yè)道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)技能素質(zhì)，以應(yīng)對當(dāng)前單位不斷變革和發(fā)展的需要。在預(yù)算控制方面，行政事業(yè)單位應(yīng)加強預(yù)算編制、執(zhí)行、分析和考核等環(huán)節(jié)的管理，制定合理的預(yù)算指標(biāo)體系，著重抓好專項資金的預(yù)算和管理，分類制定業(yè)務(wù)支出定額，對于超出預(yù)算的開支應(yīng)及時查明原因，嚴格預(yù)算的調(diào)整和追加程度，并嚴格責(zé)任預(yù)算的考核機制，從而加強單位預(yù)算的約束力和控制力。

4.完善行政事業(yè)單位內(nèi)外部監(jiān)督機制

強化內(nèi)部會計審計，加強外部政府監(jiān)督，利用內(nèi)外合力，確保內(nèi)部控制的全面規(guī)范有效執(zhí)行。行政事業(yè)單位首先應(yīng)強化內(nèi)部審計機構(gòu)的權(quán)威性和獨立性，確保內(nèi)部審計人員能獨立行使職權(quán)，加大制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查力度，確保其對單位各項經(jīng)濟活動的客觀、公正的審核和稽查，確保財務(wù)制度健全、會計核算合規(guī)，保證會計資料的真實性和完整性。同時，定期對本單位的內(nèi)部控制制度設(shè)計的效果及其實施的有效程度做出評價，在保證內(nèi)部控制貫徹實施的同時，為內(nèi)部控制制度的改進提供參考性和建設(shè)性的意見和建議。在發(fā)揮內(nèi)部審計監(jiān)督作用的同時，行政事業(yè)單位應(yīng)完善相關(guān)的外部監(jiān)督機制，通過財務(wù)部門和審計部門進行定期和不定期的外部監(jiān)督檢查，通過外部中介結(jié)構(gòu)來評價單位內(nèi)控體系的完整性和有效性，充分發(fā)揮政府和外部機構(gòu)的監(jiān)督作用。

總之，內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位財務(wù)管理的重要組成部分，是行政事業(yè)單位自我調(diào)節(jié)和控制的體系。當(dāng)前我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系中仍存在較多的問題，因此行政事業(yè)單位必須從自身實際出發(fā)，建立健全、完善的內(nèi)部控制制度，充分發(fā)揮內(nèi)控制度的監(jiān)督管理作用，保障行政事業(yè)單位的健康發(fā)展。

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