行政參與的功能探析

劉福元

摘要：作為現(xiàn)代開(kāi)放式行政的重要手段之一，行政參與不僅已經(jīng)廣泛應(yīng)用于各級(jí)政府的實(shí)踐工作中，而且已在我國(guó)的立法中得到了逐步確認(rèn)。行政參與的快速發(fā)展源自于其自身所擁有的顯著功效，這主要包括：為公民的意愿表達(dá)提供了渠道、有助于公民權(quán)益和社會(huì)公益的實(shí)現(xiàn)、有助于增強(qiáng)行政活動(dòng)的可接受性，以及有助于提高行政行為的質(zhì)量。對(duì)行政參與的主體、領(lǐng)域、方式、效力等實(shí)踐環(huán)節(jié)進(jìn)行微觀分析，并通過(guò)行政法律規(guī)范為其施加必要的限定，通過(guò)規(guī)則進(jìn)行治理，是確保行政參與功能充分發(fā)揮的必要條件。

關(guān)鍵詞：行政參與；民意表達(dá)；社會(huì)公益；可接受性；行政質(zhì)量

中圖分類號(hào)：D63-3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-0544(2012)07-0092-04

隨著現(xiàn)代開(kāi)放式社會(huì)的不斷成熟和發(fā)展，行政參與正在逐步走進(jìn)我國(guó)各級(jí)政府及其部門(mén)的行政活動(dòng)之中，行政立法聽(tīng)證會(huì)、價(jià)格決策聽(tīng)證會(huì)、公民調(diào)查會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)，以及利用短信、電子郵件等現(xiàn)代通信手段征求公眾意見(jiàn)的情況正變得越來(lái)越普遍，公民參與行政過(guò)程的數(shù)量和質(zhì)量都呈現(xiàn)出穩(wěn)步提高的態(tài)勢(shì)。行政參與在現(xiàn)代社會(huì)中的快速發(fā)展，究其原因，主要包括政治和行政兩個(gè)層面：在政治層面，作為政治民主在公共領(lǐng)域中的對(duì)應(yīng)物，行政參與在“公民意愿”與“行政活動(dòng)”之間架起了橋梁，為民意的“表達(dá)－接收－采納”提供了途徑；而在行政領(lǐng)域，行政參與又因其具有如下優(yōu)勢(shì)而受到廣泛支持：(1)有助于增強(qiáng)公共政策與公民需求之間的相互適應(yīng)性，(2)有助于提高公民對(duì)公共管理和政府改革的理解和認(rèn)知程度，(3)有助于公民接受政府制定的公共項(xiàng)目規(guī)劃，(4)有助于公民幫助政府組織推行公共項(xiàng)目的實(shí)施，等等。行政參與由于其自身所擁有的顯著功效而成了現(xiàn)代社會(huì)中必不可少的開(kāi)放式行政方式。

一、為公民的意愿表達(dá)提供了渠道

第一，按照博登海默(Edgar Bodenheimer)的觀點(diǎn)，參與行政事務(wù)是人性中固有的需要之一，“大多數(shù)人都是希望能夠根據(jù)其能力大小而為其社會(huì)福祉作貢獻(xiàn)的”，“如果不允許一個(gè)人參與有關(guān)公益方面的某些公共活動(dòng)，他便會(huì)產(chǎn)生失落感”。布萊克(Donald Black)亦認(rèn)為，“正如人們會(huì)或多或少地參與彼此的生活一樣，他們也會(huì)或多或少地參與社會(huì)生活本身?！绷_爾斯(John Rawls)同樣指出：自古代世界起，個(gè)人就被理解為能夠參與社會(huì)生活、或能夠在社會(huì)生活中發(fā)揮作用、因之能踐行和尊重社會(huì)的各種權(quán)利與義務(wù)的人之概念——個(gè)人便是能夠成為一個(gè)正常的終身參與合作的社會(huì)成員。奧格斯(Anthony I.Ogus)則更為形象地解釋說(shuō)：社會(huì)秩序反映的不僅僅是人們對(duì)自己的要求，而且還有對(duì)整個(gè)社會(huì)共同體的要求：那些不經(jīng)常去電影院的人，也會(huì)希望皇家莎士比亞公司(Royal Shakespeare Company)生意興隆；那些喜歡城市生活的人，也會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村設(shè)施的保留投贊成票：支持在未來(lái)的時(shí)間段內(nèi)保護(hù)瀕危物種的計(jì)劃，即使自己那時(shí)已經(jīng)不在人世，也不是“非理性”的。人的這種欲望與商品的生產(chǎn)不同，不是為了個(gè)人消費(fèi)與使用，而是為了擴(kuò)展我們所居住的社會(huì)、智識(shí)和自然環(huán)境。正因如此，我們要強(qiáng)調(diào)通過(guò)提高公民在公共事務(wù)中的參與程度來(lái)達(dá)到這一目標(biāo)。所有這些意味著，公民具有自發(fā)地參與公共事務(wù)、并向公共事務(wù)管理者表達(dá)意見(jiàn)和愿望的需要，而為了滿足這一需要，就應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的表達(dá)途徑與之匹配。

第二，行政參與也是哈貝馬斯(Jurgen Habermas)所主張的交往行為(Theorie des kommunikativen Handelns)的載體之一。哈貝馬斯認(rèn)為，從公民表達(dá)的角度來(lái)看，作為社會(huì)權(quán)力體現(xiàn)者的行政管理機(jī)構(gòu)在歷史上是從社會(huì)交往的理性結(jié)構(gòu)中產(chǎn)生并逐漸分化出來(lái)的，因此現(xiàn)代國(guó)家的政治決策和立法過(guò)程也必須讓所有人都有平等參與的權(quán)利并享有同等的話語(yǔ)，意愿表達(dá)自由：公民的整體性只能通過(guò)對(duì)一種旨在實(shí)現(xiàn)普遍民主、保障所有人平等權(quán)利的、合法的立法和權(quán)力行使的程序的共識(shí)來(lái)維持。而從法律規(guī)范的角度來(lái)看，政治立法和決策也必須反映公眾意志，必須在公正、自由的基礎(chǔ)上，在摒棄權(quán)力濫用的前提下，建立一種民主程序，讓所有公民參與理性的協(xié)商，并在反復(fù)論證的基礎(chǔ)上通過(guò)自由認(rèn)同達(dá)成合理的共識(shí)。在這個(gè)意義上，只有充分的公民參與才能賦予政治決策和立法過(guò)程以合法性，而現(xiàn)代國(guó)家的法律體制亦應(yīng)為所有公民的平等參與和意愿表達(dá)提供體制化支持。

第三，行政參與是公民最為核心的公法權(quán)利之一。德國(guó)行政法學(xué)鼻祖奧托·邁耶(Otto Mayer)曾經(jīng)斷言：“真正的公法上的權(quán)利是從授予個(gè)人參與權(quán)開(kāi)始的。”方納(Eric Foner)認(rèn)為：“政治自由指的是參與公共事務(wù)的權(quán)利”；而在英國(guó)，“政治參與的權(quán)利在法律中是一種合法權(quán)利?！@種權(quán)利獲得法律承認(rèn)并已受到某些法定責(zé)任保護(hù)這一事實(shí)，就是經(jīng)過(guò)授權(quán)的機(jī)構(gòu)(議會(huì)或法院)把這種義務(wù)強(qiáng)加于政府官員的理由?！蔽覀兛梢詫⑿姓⑴c權(quán)看做公民公法權(quán)利的起點(diǎn)——如果沒(méi)有在行政過(guò)程中表達(dá)意見(jiàn)和愿望、乃至于參加、協(xié)助、批評(píng)行政活動(dòng)的權(quán)利，公民其他的公法權(quán)利便無(wú)從談起。

第四，行政參與也是公民尊嚴(yán)的象征。馬肖(Jerry L.Mashaw)教授指出：“只有利害相關(guān)人真正有意義地參與到政府過(guò)程之中，個(gè)人的尊嚴(yán)和自尊才能得到保障?！必惱账?Michael D.Bayles)教授同樣認(rèn)為，“被許可參與也表明了其他人對(duì)其之尊重，其是被認(rèn)真對(duì)待的?！迸e例而言，盡管剝奪個(gè)人的選舉權(quán)所導(dǎo)致的政治權(quán)力損失是非常微弱的，但是，“剝奪選舉權(quán)侵犯了我們作為公民的自我意象，并且讓我們因?yàn)楸慌懦舛a(chǎn)生不公正的感受，這就使得我們中的一些人，通過(guò)每一個(gè)可以訴求的法院，去追求這種毫無(wú)價(jià)值的、參與政治決策過(guò)程的基本權(quán)利。行使投票人的參與權(quán)，加入到政治決策過(guò)程之中去，其本身就是有價(jià)值的。”

二、有助于公民權(quán)益和社會(huì)公益的實(shí)現(xiàn)

一方面，行政參與為公民意愿的表達(dá)提供了渠道，使參加人自身的利益需求能夠傳達(dá)給開(kāi)展行政活動(dòng)的行政機(jī)關(guān)，并且如果行政參與具有充分的效力(參加人的意愿能夠較大程度地被行政機(jī)關(guān)采納)，那么參加人的利益就能體現(xiàn)在行政決定之中。從另一個(gè)角度說(shuō)，行政參與使得“公眾在公共決策和治理過(guò)程中也能有相當(dāng)大的主導(dǎo)作用，因而官員就不能主導(dǎo)一切”，這一點(diǎn)被蔡定劍教授認(rèn)為是“公眾參與最大的功效”。托馬斯教授同樣指出，“公民參與可以保障公民在行政管理者做出判斷之前提出建議和看法。如果行政管理者可以運(yùn)用更多的政策影響力，那么。公民參與就能夠促使公民分享這一影響力。如果社會(huì)公平是一個(gè)問(wèn)題，那么，公民參與可以給那些喪失公平的人一個(gè)機(jī)會(huì)，使他們得到必要的補(bǔ)償?！痹诿绹?guó)，行政參與有時(shí)會(huì)作為政府重大決策事項(xiàng)的法定程序而出現(xiàn)，未開(kāi)展充分行政參與(主要是未窮盡所有利益相關(guān)的參加人)的決策有可能被法院判定無(wú)效，其目的是防止行政機(jī)關(guān)“隨意漠視那些有資格參與行政程序的人的利益”。

另一方面，行政參與也有利于社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)。這不僅是因?yàn)樵趨⑴c過(guò)程中行政機(jī)關(guān)能夠獲得大量的有關(guān)參加人愿望和要求的信息，從而使行政活動(dòng)能夠更多地考慮公眾利益而非行政人員的個(gè)人私利；更重要的是，“必須有個(gè)人和利益的代表參與”的行政參與在很多情況下屬于政府“積極行政的一面”——與政府的消極行政(以制約政府權(quán)力、防止行政侵權(quán)為目的的行政方式)不同，積極行政是政府主動(dòng)增進(jìn)社會(huì)公益和相對(duì)人權(quán)益的行政方式，比如城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、公共設(shè)施建設(shè)等方面的行政活動(dòng)都屬于積極行政的范疇。而在這些行政領(lǐng)域中，接納公民參與是其中重要的一環(huán)。舉例而言，杭州市人民政府所開(kāi)展的就一系列公共事業(yè)征集公眾意見(jiàn)的活動(dòng)，就是通過(guò)行政參與的方式促進(jìn)社會(huì)公益的表現(xiàn)。

三、有助于增強(qiáng)行政活動(dòng)的可接受性

實(shí)踐中比較常見(jiàn)的現(xiàn)象是，在政府單方面進(jìn)行的行政立法、決策和執(zhí)法活動(dòng)中，盡管其目的是為了增進(jìn)公民權(quán)益和社會(huì)公益，但卻得不到公眾的理解，不管這些活動(dòng)最終取得何種成效，公眾都不采取支持的態(tài)度。除了這些行政活動(dòng)的實(shí)施方法可能有所不當(dāng)之外，公眾不予支持的原因很大程度上在于。排除行政參與等于是排除了行政機(jī)關(guān)與公民之間的相互溝通，這就很難讓公眾了解乃至于理解相應(yīng)的行政活動(dòng)。相反，如果開(kāi)展行政參與，不管公眾對(duì)行政活動(dòng)持有怎樣的觀點(diǎn)，都能加深其理解和認(rèn)知的程度——“公眾對(duì)情況了解的多了，全面了，對(duì)政府制定的政策措施，也就不再覺(jué)得那么明顯不合理了?！倍姓⑴c則為行政機(jī)關(guān)解釋和宣傳其行為的目的、意義和價(jià)值提供了平臺(tái)。托馬斯教授指出，“公共參與提高了公民對(duì)公共管理和政府改革的理解和認(rèn)知程度”，并且能“增強(qiáng)公民對(duì)于政府行為的理解，從而會(huì)減輕人們對(duì)政府機(jī)構(gòu)的批評(píng)，改善官僚遭到圍攻的困境”；“伴隨著公民參與公共決策過(guò)程，公民對(duì)決策的接受程度大大提高，從而促進(jìn)了決策的成功執(zhí)行?！辈潭▌淌谂e例說(shuō)，城市之所以出現(xiàn)居民拆遷中“推土機(jī)前的抵抗”，是因?yàn)檎谝?guī)劃和拍賣居民的住宅用地時(shí)，居民不但沒(méi)有發(fā)言權(quán)，甚至一點(diǎn)兒都不知情——當(dāng)決策影響當(dāng)事人利益時(shí)。必須有利害關(guān)系人發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利；沒(méi)有公眾參與的城市規(guī)劃必然導(dǎo)致大量的上訪和暴力抗?fàn)?，而公眾參與則可以從根本上解決這類問(wèn)題——有事先的公眾參與，就不容易有事后的暴力抗?fàn)帯?/p>

之所以要讓公眾參與到行政活動(dòng)中來(lái)，并增加行政行為的可接受性、促進(jìn)政府和公民之間的相互理解，還有一項(xiàng)重要的原因在于，相當(dāng)數(shù)量的行政行為都依賴于政府和公民之間的合作——“任何制度實(shí)際上都必須通過(guò)人的自愿合作來(lái)完成的，因此如果這個(gè)制度不能讓人們自愿參與到制度內(nèi)來(lái)博弈，那么任何制度設(shè)計(jì)就注定失敗。”這一事實(shí)在行政領(lǐng)域更加明顯，包括環(huán)境、衛(wèi)生、道路、交通、規(guī)劃乃至于城市拆遷中的文化遺產(chǎn)保護(hù)等在內(nèi)的行政行為的實(shí)施，如果無(wú)法爭(zhēng)取到公民的合作將會(huì)變得步履維艱，或者至少會(huì)增加很多不必要的行政成本；相反，“如果公民能夠輔助公共服務(wù)的提供，那么，公共部門(mén)提供的服務(wù)就會(huì)更有效率和效益?！边@也意味著，借由行政參與所引發(fā)的合作可以同時(shí)增進(jìn)行政機(jī)關(guān)和參加人雙方的利益，就像羅爾斯所說(shuō)的那樣，“與那種根據(jù)某中心權(quán)威發(fā)布的命令而進(jìn)行協(xié)調(diào)的活動(dòng)不同”，“社會(huì)合作的理念要求有一種各參與者合理得利的理念或善的理念。這種善的理念具體規(guī)定了介入合作的那些人(無(wú)論是個(gè)體、家庭，還是聯(lián)合體，甚或是民族政府)想要獲得什么?！?/p>

四、有助于提高行政行為的質(zhì)量

如果說(shuō)開(kāi)展行政參與可能會(huì)有助于提高行政行為的質(zhì)量，這主要是因?yàn)?，行政機(jī)關(guān)可以從參加人身上得到各種各樣的信息，而其中一些重要而有益的信息有助于行政機(jī)關(guān)作出客觀而正確的決定——“參與途徑所具有的最大優(yōu)勢(shì)之一在于其所能提供的信息財(cái)富。……沒(méi)有職位項(xiàng)目效果評(píng)論員的洞察力會(huì)比深受其影響的公民更敏銳?！庇绕涫窃谛姓⒎ㄟ^(guò)程中，“規(guī)則的可信性與持續(xù)性嚴(yán)重依賴于它所賴以形成的信息的精確性和完整性。政府機(jī)構(gòu)設(shè)定規(guī)則所需的許多信息依靠公眾獲取?！?/p>

第一，行政參與有助于提高信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。這是因?yàn)椋硐氲男姓⑴c中參加人只能是在哈貝馬斯意義上“排除一切強(qiáng)制(無(wú)論是外在對(duì)溝通過(guò)程的強(qiáng)制。還是溝通過(guò)程自身內(nèi)部自發(fā)形成的強(qiáng)制)”的環(huán)境下表達(dá)真實(shí)意愿，因此這些意愿以及作為依據(jù)的相關(guān)信息就更具客觀性和真實(shí)性——至少相對(duì)于強(qiáng)制行政中官民之間的信息傳遞模式，以及傳統(tǒng)的行政層級(jí)之間的檢查－匯報(bào)模式更具客觀性和真實(shí)性。在行政實(shí)踐中，依托于全面質(zhì)量管理(TQM)而展開(kāi)的管理變革運(yùn)動(dòng)同樣肯定了行政參與的突出作用，因?yàn)椤百|(zhì)量治理需要更好的信息基礎(chǔ)和信息來(lái)源，這其中包括需要讓官員了解：接受服務(wù)的顧客的需求是什么，公民對(duì)政府的要求是什么，以及公民對(duì)從政府那里得到的服務(wù)的感受是怎樣的”：在行政立法中，需要獲取的信息則包括：各種利益群體的主張有哪些；公眾、社會(huì)對(duì)立法內(nèi)容的要求和需要是什么，民眾的價(jià)值偏好是怎樣的；以及立法中可能出現(xiàn)的利益沖突和矛盾是哪些。行政參與恰好有助于行政機(jī)關(guān)獲得上述信息的準(zhǔn)確內(nèi)容。

第二，行政參與有助于行政機(jī)關(guān)獲得其尚未發(fā)現(xiàn)或者難以自行收集的信息。正所謂“兼聽(tīng)則明，做決定者了解的情況愈多，則做出的決定越明智”。貝勒斯教授解釋說(shuō)：“得到聽(tīng)證的機(jī)會(huì)有助于避免錯(cuò)誤成本。它使得人們可以提供一些否則就無(wú)法獲得的重要信息。獲得信息越少，決定正確的可能性也就越小。即使沒(méi)能提供新的或額外的信息，一個(gè)人還可以提出對(duì)相關(guān)信息的不同見(jiàn)解，這可能表明作出另一種決定才可能是適當(dāng)?shù)??！比绻姓C(jī)關(guān)拒絕開(kāi)展行政參與，只從行政人員內(nèi)部獲取信息，就有可能遺漏那些存在于公眾之間、并且尚未被行政機(jī)關(guān)掌握的重要信息，就像哈耶克(F.A.Havek)反復(fù)強(qiáng)調(diào)的那樣，“如果說(shuō)政府確有可能知道某些鮮為他人所知的事實(shí)，那么同樣毋庸置疑的是，政府也將必定不知道更大量的為一些其他人所知道的相關(guān)事實(shí)?！毕喾?，“由于公民或公民團(tuán)體的參與為決策帶來(lái)了更多的有效信息，這使得決策質(zhì)量有望提高。公民提供的信息可以避免決策因建議不當(dāng)而造成的失誤(例如，在城市更新地區(qū)出現(xiàn)的高層公用住宅樓建設(shè)和大規(guī)模居住新區(qū)置換的問(wèn)題)?！弊詈?，克溫(Comelius M.Kerwin)教授總結(jié)說(shuō)：“政府機(jī)構(gòu)不是無(wú)所不知的，并且他們也未得到足夠的資助去從事所有他們想要起草的規(guī)則所必需的研究。來(lái)自公眾的意見(jiàn)提醒政府機(jī)構(gòu)知道自身知識(shí)的缺乏，并向它們提供它們?cè)噲D改善或管理的私人部門(mén)的相關(guān)情況。當(dāng)政府機(jī)構(gòu)與過(guò)去從未接觸的一部分人打交道或進(jìn)行不熟悉的活動(dòng)時(shí)。這種意見(jiàn)尤其有用。”

責(zé)任編輯肖利