公共財政視野下的教育支出績效分析

馬海濤 楚曉琳 黃子恒

（中央財經(jīng)大學(xué)，北京 100081）

一、引言

中國是人口大國，人均資源匱乏，實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，一個有效的途徑是將人口劣勢轉(zhuǎn)換成人力資本優(yōu)勢，從而推動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會的進(jìn)步。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式要轉(zhuǎn)變，從勞動密集型的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向發(fā)展科技為基礎(chǔ)的技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，教育是關(guān)鍵，將眾多的人口轉(zhuǎn)換成人力資本，中國的發(fā)展將不可估量。實現(xiàn)人力資本的發(fā)展，對教育的投入不容忽視。而對教育支出產(chǎn)生的績效進(jìn)行研究，有利于更好地發(fā)揮財政支出對教育的促進(jìn)作用。

對績效的研究一般從三個方面，即經(jīng)濟(jì)、效率和效益角度。經(jīng)濟(jì)通俗的講是指節(jié)約，在產(chǎn)出數(shù)量和質(zhì)量一定的情況下，追求成本最小化；效率是指投入和產(chǎn)出之間的比較關(guān)系，效率與投入是反比關(guān)系，與產(chǎn)出是正向關(guān)系；效益指產(chǎn)生的具體結(jié)果，效益關(guān)注的是產(chǎn)出帶來的結(jié)果，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)生的結(jié)果與既定目標(biāo)的一致性?？冃Ч芾碜鳛橐环N科學(xué)的管理方式，在企業(yè)管理中發(fā)揮著巨大的作用，在引入到政府管理中，還應(yīng)考慮到政府與企業(yè)的不同，在政府績效管理的目標(biāo)中，政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)很難界定多少是合適的產(chǎn)出，在政府管理中，投入最小化和產(chǎn)出最大化很難在實踐中進(jìn)行衡量。

在對財政性教育經(jīng)費的績效分析中，鑒于政府管理和企業(yè)管理的不同，政府管理的一個重要方面是促進(jìn)社會公平，因此公平也應(yīng)作為對教育支出績效分析的重要方面。由此，本文從經(jīng)濟(jì)、效率、效益和公平的角度對財政性教育經(jīng)費進(jìn)行績效分析。經(jīng)濟(jì)角度主要對財政性教育經(jīng)費在總量上進(jìn)行歷年的比較，并與世界上各收入水平和各地區(qū)的財政性教育經(jīng)費占GNI（國民總收入）的比重進(jìn)行對比分析；效率角度，以教育的三級結(jié)構(gòu)為基本的分析對象，選取生均財政性教育經(jīng)費為分析指標(biāo)，對近些年生均財政性教育經(jīng)費進(jìn)行比較，并與世界上各收入水平和各地區(qū)的三級教育中生均財政性教育經(jīng)費進(jìn)行對比分析；效益角度主要從社會公眾對教育的滿意度進(jìn)行分析，本文借鑒現(xiàn)有的研究資料，呈現(xiàn)了社會公眾對教育的滿意度；公平角度，首先分析了財政性教育支出占GNI的比重與基尼系數(shù)之間的關(guān)系，其次從各省市和城鄉(xiāng)之間對財政性教育經(jīng)費的公平進(jìn)行了分析。

二、教育支出的經(jīng)濟(jì)績效分析

（一）財政性教育經(jīng)費的縱向比較

財政性教育經(jīng)費，包括國家財政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費，各級政府征收用于教育的稅費，企業(yè)辦學(xué)校教育經(jīng)費，校辦產(chǎn)業(yè)、勤工儉學(xué)和社會服務(wù)收入用于教育的經(jīng)費。其中，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費是指中央、地方各級財政或上級主管部門在本年度內(nèi)安排，并劃撥到教育部門和其它部門主辦的各級各類學(xué)校、教育事業(yè)單位，列入國家預(yù)算支出科目的教育經(jīng)費。鑒于數(shù)據(jù)的可獲得性，本文選取1992年-2009年的數(shù)據(jù)，研究公共教育支出。

從表1中可以看出，經(jīng)過了多年的發(fā)展，我國財政性教育經(jīng)費和預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費均大幅度增長，分別從1992年的728.75億元，538.74億元增長到12231.09億元，11419.30億元，增長了15.78倍，20.20倍，從這些支出的數(shù)據(jù)上，可以看出我國對教育的投入增長很快，對教育的支出每年都在增加。

表1 1992年－2009年我國教育經(jīng)費的基本情況單位：億元

從圖1中，可以看出財政性教育經(jīng)費和預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費占GNI的比重，在1992年到1995年和2002年到2005年有小幅度下降，但從圖形的整體來看，呈現(xiàn)出增長的趨勢，且最近幾年增長較快。

從圖2中，可以看出預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費占財政性教育經(jīng)費的比重呈現(xiàn)出增長的趨勢，從2004年以后達(dá)到了90%以上，其中2009年最高，達(dá)到了93.36%，體現(xiàn)了近年來，政府提出的將財政性支出納入到預(yù)算內(nèi)管理的思想，從實際的工作來看，政府逐步將支出納入預(yù)算內(nèi)管理，可見政府在對財政資金的管理上趨于規(guī)范化。

圖1 財政性教育經(jīng)費和預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費占GNI的比重

圖2 預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費占財政性教育經(jīng)費的比重

（二）財政性教育經(jīng)費的橫向比較

政府對教育的重視程度，從歷年的支出上可以窺見一斑。為了和中國形成可比性，本文亦選取了世界范圍內(nèi)1992年至2009年的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。

1.與各收入水平國家的比較。本文根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對各種收入水平的國家的公共教育支出占GNI的比重進(jìn)行了整理，計算出1992年至2009年財政性教育經(jīng)費占GNI的比重的均值，如對低收入國家的計算中，首先對在低收入水平的每個國家1992年至2009年財政性教育支出占GNI的比重求平均值，其次將每個國家的平均值相加，除以低收入水平上的國家數(shù)，得出低收入國家的財政性教育支出占GNI的比重；中國的數(shù)據(jù)，是根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒上，求1992年至2009年中國財政性教育經(jīng)費占GNI的平均值所得，具體的如表2所示。

從表2可以看出，財政性教育經(jīng)費占GNI的比重從高到低，依次是高收入OECD國家，上中等收入國家，下中等收入國家，高收入非OECD國家，低收入國家。低收入國家為2.94%，中國的為2.75%，中國低于低收入國家的平均值，在世界上還處于非常低端的位置。

表2 1992年－2009年世界各收入水平國家財政性教育經(jīng)費占GNI的比重單位：床 ／千人

2.與各地區(qū)國家的比較。本文根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對各地區(qū)國家的公共教育支出占GNI的比重進(jìn)行了整理，計算出1992年至2009年財政性教育經(jīng)費占GNI的比重的均值，如對東亞及太平洋地區(qū)計算中，首先對東亞及太平洋地區(qū)的每個國家1992年至2009年財政性教育支出占GNI的比重求平均值，其次將每個國家的平均值相加，除以東亞及太平洋地區(qū)的國家數(shù)，得出東亞及太平洋地區(qū)的財政性教育支出占GNI的比重，具體的如表3所示。

表3 1992年－2009年世界各地區(qū)公共教育支出占GNI的比重

從不同地區(qū)財政性教育經(jīng)費占GNI的比重，可以看出財政性支出對教育的重視程度，中國所處的區(qū)域為東亞及太平洋地區(qū)，中國財政性教育經(jīng)費占GNI的比重為2.75%，與該地區(qū)的平均值相差0.74個百分點，中國與中東與北非地區(qū)相差1.95個百分點，與世界各地區(qū)相比，中國處于較低的水平，與其他地區(qū)仍然有較大的差距。

三、教育支出的效率績效分析

對教育支出的效率績效分析，以教育的三級結(jié)構(gòu)作為基本的出發(fā)點，即高等教育、中等教育和初等教育。其中：高等教育包括普通高等學(xué)校和成人高等學(xué)校；中等教育包括中等專業(yè)學(xué)校、技工學(xué)校、中學(xué)和職業(yè)中學(xué)；初等教育包括小學(xué)。選取具有代表性的數(shù)據(jù)——學(xué)生生均經(jīng)費，進(jìn)行國內(nèi)歷年的比較和國際的比較。

（一）生均財政性教育經(jīng)費的縱向比較

根據(jù)統(tǒng)計年鑒，教育經(jīng)費最近的資料是2009年，查閱相關(guān)數(shù)據(jù)，根據(jù)三級教育的在校生人數(shù)及財政性教育經(jīng)費和預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費的情況，本文計算了三級教育的人均經(jīng)費，并將2004年和1999年的人均經(jīng)費進(jìn)行一并計算，以便做出比較。具體如表4所示。

表4 我國三級教育生均教育經(jīng)費情況單位：元

從表4中可以看出，不管是1999年、2004年、還是2009年，財政對高等教育的生均支出均大于中等教育的支出，財政對中等教育的支出均大于初等教育的支出，培養(yǎng)教育層次越高，花費的財政性資金越高。

不管是初等教育、中等教育還是高等教育，在近些年的發(fā)展中，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費占財政性教育經(jīng)費的比重是逐漸增加的，其中高等教育2009年達(dá)到了96.65%，這說明了隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對教育的財政支出逐步納入了預(yù)算管理，這體現(xiàn)了十年來，財政支出的逐步規(guī)范化。同時，1999年到2009年，在初等教育和中等教育中，生均財政性教育支出在增加，分別從1999年的569.22元、1009.21元，增長到2009年的3863.95元、4588.62元，分別增長了5.79倍、3.55倍。對高等教育的財政性教育經(jīng)費，1999年最高，達(dá)10946.72元，2004年為4733.11元，2009年為生均財政性教育支出7088.75元，十年間呈現(xiàn)出波動的情況，這可能與高等教育的擴(kuò)招，教育成本的下降有關(guān)。

同時，經(jīng)過了十年的發(fā)展，國家在初等教育、中等教育和高等教育的生均財政性教育經(jīng)費的比例分配上有很大變化。高等教育由原來1999年接近90%，變?yōu)?009年的不到50%，而同期的中等和初等教育比例則迅速提高。

（二）生均財政性教育經(jīng)費的橫向比較

1.國內(nèi)三級教育經(jīng)費比較。將初級教育生均財政性教育經(jīng)費比作1，則1999年，2004年和2009年的三級教育的生均財政性教育經(jīng)費比較如表5所示。

表5 我國三級教育生均財政性教育經(jīng)費比較

從表5中可以看出，1999年，培養(yǎng)一個中等教育的學(xué)生是初等教育的1.77倍，培養(yǎng)一個高等教育的學(xué)生是初等教育的19.23倍，經(jīng)費差距較大。隨著社會的發(fā)展，到2004年初等教育和中等教育之間和1999年差別不大，但高等教育和初等教育生均財政性教育經(jīng)費的比例降為1∶3.74。從2009年的統(tǒng)計情況看，初等教育財政性教育經(jīng)費和中等教育及高等教育之間的比例均降低，這體現(xiàn)了國家在教育支出上的政策性改善，比較注重基礎(chǔ)教育及職業(yè)教育有關(guān)，更加注重對基礎(chǔ)性的教育，在教育的財政投入上有所改變。

2.與世界各收入水平和各地區(qū)的比較。從國際上來看，根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計，由于相對于2009年，世界銀行統(tǒng)計的2008年的數(shù)據(jù)較全，鑒于同為一個時期，也具有一定的可比性，則選取了2008年世界各收入水平和各地區(qū)對初等教育（Primary）、中等教育（Secondary）和高等教育（tertiary）投入財政性教育經(jīng)費的情況，與中國2009年三級教育生均財政性教育經(jīng)費進(jìn)行比較。

根據(jù)世界銀行按收入劃分的五種類型分別進(jìn)行計算，可以得出三級教育生均財政性教育支出的比例，即低收入國家，下中等收入國家，上中等收入國家，高收入非OECD國家和高收入OECD國家，具體如表6所示。

表6 各收入水平上三級教育生均財政性教育經(jīng)費比較

從表6中可以看出，低收入國家在培養(yǎng)高等教育人才上的支出比例較高，高收入國家在高等教育人才的財政性教育支出比例較低。我國培養(yǎng)學(xué)生的經(jīng)費比例為1∶1.19∶1.83，與高收入非OECD國家最為相似。

世界銀行根據(jù)每個國家所處的地理位置不同，將全球劃分為了七個區(qū)域，即東亞及太平洋地區(qū)，歐洲與中亞，拉丁美洲及加勒比地區(qū)，中東與北非，北美，南亞，撒哈拉以南非洲。從表7中可以看出，撒哈拉以南非洲在培養(yǎng)高等教育的人才上，財政性教育支出比例最高，我國與拉丁美洲和加勒比地區(qū)的各層次教育的支出比例最為相似。

四、教育支出的效益績效分析

對效益的評價有相當(dāng)大的難度，體現(xiàn)了社會公眾對教育的滿意程度，往往是主觀上的判斷，本文借鑒21世紀(jì)教育研究院對中國公眾教育滿意度調(diào)查的結(jié)果，來看社會公眾對教育的評價。

表7 各地區(qū)三級教育生均財政性教育經(jīng)費比較

北京華通明略信息咨詢公司對北京、上海、天津、重慶4個直轄市，廣州、成都、武漢、濟(jì)南、西安、沈陽、南京、哈爾濱、長沙、昆明、杭州、合肥、長春、呼和浩特、鄭州、南昌、福州、南寧、海口、烏魯木齊、石家莊、蘭州、銀川、太原、西寧、貴陽26個省會城市的7000名18-60周歲的成年常住居民進(jìn)行了電話訪問，評價涉及當(dāng)前教育領(lǐng)域里的熱點及表現(xiàn)突出的問題，包括教育質(zhì)量、教育過程、教育公平、教育收費等方面。樣本是按照分層隨機(jī)抽樣的原則隨機(jī)抽取，男女樣本性別配比為1∶1，使用李克特5級量表的賦值方法：5分表示“很滿意”，4分表示“比較滿意”，3分表示“一般”，2分表示“不太滿意”，1分表示“很不滿意”，2008年、2009年和2010年具體的評價結(jié)果如圖3所示。

根據(jù)調(diào)查結(jié)果可以看出，有些發(fā)達(dá)地區(qū)評價很低，有些落后地區(qū)評價很高，各個地區(qū)的評價結(jié)果沒有明顯的規(guī)律，可能與當(dāng)?shù)厣鐣妼逃钠谕挡煌嘘P(guān)，從圖中可以看出，社會公眾對教育的滿意度三年來，呈現(xiàn)下降趨勢，從“比較滿意到一般之間”向“比較滿意到不太滿意之間”下移。

五、教育支出的公平績效分析

本節(jié)首先分析基尼系數(shù)與財政性教育支出占GNI的比重之間的關(guān)系，選取基尼系數(shù)代表公平程度，其次分析中國對各省市間的財政性教育支出情況。

（一）基尼系數(shù)與教育經(jīng)費的分析

由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及統(tǒng)計上的其他原因，我國于近年來，不再公布基尼系數(shù)，但目前還不存在一種系數(shù)能更好地詮釋社會公平，在此選取美國的財政性教育支出占GNI的比重與基尼系數(shù)的數(shù)據(jù)，分析財政性教育支出與社會公平之間的關(guān)系，對我國的公平也有一定的參考意義。

圖3 教育滿意度整體性評價

本文對美國1970年至2009年這40年的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，將基尼系數(shù)作為因變量，將財政性教育支出占GNI的比重作為自變量，做回歸分析，因基尼系數(shù)和財政性教育支出占GNI的比重在數(shù)值上歷年相似度較大，本文將數(shù)據(jù)均精確到千分位，以便更精確計算，具體數(shù)據(jù)如表8所示。

表8 1970年－2009年美國基尼系數(shù)及教育經(jīng)費情況

將基尼系數(shù)用G表示，將財政性教育支出占GNI的比重用J表示，對這40年的數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析，得出結(jié)果如下：

從R2的值可以看出，擬合度較好，從計量的結(jié)果可以看出，財政性教育支出占GNI的比重與基尼系數(shù)之間的關(guān)系。J的系數(shù)為負(fù)值，則說明財政性教育支出占GNI的比重越高，基尼系數(shù)越低，對教育的投入越大，越能促進(jìn)社會公平。根據(jù)回歸結(jié)果，如果將我國的基尼系數(shù)定位0.4，則財政性教育支出占GNI的比重應(yīng)為5.6%，增加財政性教育支出，則降低基尼系數(shù)，減少財政性教育支出，則增加基尼系數(shù)。根據(jù)前述我國2009年財政性教育支出占GNI的比重為3.56%，則我國的基尼系數(shù)大概為0.451，處于警戒線以上。

（二）各省市間的經(jīng)費投入情況

根據(jù)2009年各省市投入的財政性教育經(jīng)費和各省市的人口數(shù)，計算得出人均教育經(jīng)費，根據(jù)人均占有財政性教育經(jīng)費進(jìn)行降序排列，具體如表9所示。

從表9中可以看出，處于中位數(shù)的為甘肅省，是895.38元，最高的人均占有財政性教育經(jīng)費的省份為北京，達(dá)2468.77元，最低的省份為安徽586.68元，最高省份為最低省份的4.21倍，財政性教育經(jīng)費在地區(qū)間相差很大。從全國來看，人均占有財政性教育經(jīng)費平均為997.42元，在平均值以上的省份有10個，在平均值以下的有21個省，可見財政性教育經(jīng)費在各省市之間分配很不均衡。

表9 2009年各省市人均教育經(jīng)費情況單位：元

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