反城市貧困：基于財稅政策的視角

陳永成 陳澤旭 劉小紅

（1.江西中醫(yī)學(xué)院，南昌 330004；2.江西藍天學(xué)院，南昌 330004）

城市貧困是一個世界性的問題，它已經(jīng)給人類社會帶來嚴重的負面影響。那么，如何消除城市貧困呢？政府應(yīng)該出臺什么樣的財政或稅收政策？國內(nèi)學(xué)者從經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌、社會保障制度、社會排斥、社會支持網(wǎng)以及社會安全網(wǎng)、可行能力以及權(quán)利和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等視角進行了研究，并提出相應(yīng)的政策，如完善社會福利制度體系、完善社會保障體系、建立合理的分配制度、建立就業(yè)促進機制、增加教育支持反貧困等。這些政策建議確實很有建設(shè)性，但是它們都假定政府具有無所不能的能力，而政府能力是有限的。本文試圖在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，探討政府反城市貧困的財政稅收政策。

一、中國城市貧困的形成原因

傳統(tǒng)的貧困概念把貧困視為物質(zhì)資源（物質(zhì)的、文化的和社會的）和收入上匱乏。在此界定的基礎(chǔ)上，收入和消費被選擇為衡量貧困兩大標(biāo)準(zhǔn)。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者印度經(jīng)濟學(xué)家阿瑪?shù)賮啞どJ為，個人實質(zhì)性自由的剝奪是貧困的主要原因。他的自由是指，人們擁有享受她們有理由珍視的那種生活的可行能力——政治自由、經(jīng)濟條件、社會機會、透明性擔(dān)保和保護性保障。政治自由是指政治制度與防止饑荒的關(guān)系：權(quán)威主義統(tǒng)治者自己絕不會受到饑荒，因而通常缺少激勵因素來采取及時的防止饑荒的措施。相反，民主政府要贏得選舉并面對公共批評，從而有強烈的激勵因素來采取防止饑荒措施；經(jīng)濟條件是指個人享有的將其經(jīng)濟資源運用于消費、生產(chǎn)或交換的機會；社會機會是指在教育、保健等方面的社會安排；透明性擔(dān)保是指人們在社會交往中需要的信用，它取決于交往過程中的公開性、對信息發(fā)布及準(zhǔn)確性的保證；防護性保障是指為那些遭受天災(zāi)人禍或其他突發(fā)性困難的人、收入在貧困線以下的人，及年老、殘疾的人，提供扶持的社會安全網(wǎng)①（印度）阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》，中國人民大學(xué)出版社，2002年：第7頁。。本文認為，貧困不僅是直接的物質(zhì)資源匱乏，而且是精神層面上的制度匱乏。與發(fā)達國家從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型一樣，中國城市貧困的產(chǎn)生和加劇也與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型背景密切相關(guān)。但是，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型從政治自由、經(jīng)濟條件、透明性擔(dān)保三方面來看，并沒有更多地剝奪人民的自由。相反，人民獲得了更多的自由。不可否認，在轉(zhuǎn)型的過程中，中國城市貧困群體的規(guī)模和結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了巨大變化，其主要原因是沒有保護好城鎮(zhèn)居民的社會機會和保護性保障自由，具體表現(xiàn)為分配秩序混亂、社會保障制度缺陷和人力資本不足。

（一）分配秩序混亂

在計劃體制下，中國實行“平均主義”分配制度，割裂了收入與能力之間的關(guān)系，一定程度上抑制了強者，保護了事實上的弱者，抑制了勞動者的積極性。改革開放以后，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，出現(xiàn)了分配秩序混亂的局面。首先，在合理的分配制度尚未形成之前，初次分配秩序紊亂無序，人為地拉大了壟斷行業(yè)和競爭行業(yè)的收入差距；其次，再分配制度逆向調(diào)節(jié)明顯。一方面，稅收制度滯后，主要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，稅負不公。富人群體和發(fā)達地區(qū)稅收負擔(dān)相對較低。另一方面，財政支出偏重于大城市、特大城市，客觀上加劇了地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距。第三，非法收入、非正常收入加劇了分配秩序混亂。國企改制變公為私、偷稅漏稅、以權(quán)謀私、貪污受賄、營私舞弊、權(quán)錢交易、走私販私、制售假冒偽劣產(chǎn)品等等行為取得的各種非法非正常收入導(dǎo)致了中國居民收入差別非正常地擴大（周鵬，2010）。

（二）社會保障制度缺陷

社會保障是市場經(jīng)濟運行的安全網(wǎng)和穩(wěn)定器，它關(guān)系到勞動者的切身利益，是調(diào)節(jié)貧富差距的重要工具。但是，中國目前的社會保障制度還存在很多的缺陷，難以起到穩(wěn)定和調(diào)節(jié)的作用。首先，社會保障水平低。世界通常用醫(yī)療衛(wèi)生支出在GDP中的比重、教育支出在GDP中的比重和養(yǎng)老金支出在GDP中的比重三個指標(biāo)來衡量一個國家的社會保障水平。2009年，中國財政預(yù)算內(nèi)的上述三項支出比重分別為3.06%、2.23%和1.17%，合計為6.46%，還不足7%①此處數(shù)據(jù)來自與國家統(tǒng)計局網(wǎng)站中的年度數(shù)據(jù)，并進行相關(guān)計算的結(jié)果。。而國際發(fā)達國家的社會保障水平一般占財政支出比重高達30%-50%，占GDP的比重為10%-30%。與它們相比，中國的社會保障水平存在一定的差距。其次，社會保險制度覆蓋面較窄，沒有惠及全民。以覆蓋面最大的基本養(yǎng)老保險制度為例。2009年，參加該制度的城鎮(zhèn)從業(yè)人員有2.3億人，相對于近3.1億城鎮(zhèn)從業(yè)人員、4.8億第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員以及7.7億全社會從業(yè)人員的總數(shù)來說，養(yǎng)老保險的覆蓋面分別只有75.60%、48.7%和30%左右②此處數(shù)據(jù)來自與國家統(tǒng)計局網(wǎng)站中的年度數(shù)據(jù)，并進行相關(guān)計算的結(jié)果。。另外，醫(yī)療保障兩極分化，將近有一半城鎮(zhèn)人口沒有享有醫(yī)療保障。還有，保險基金嚴重短缺，如養(yǎng)老保險由于企業(yè)歷年累計欠繳數(shù)額巨大，個人賬戶空運轉(zhuǎn)多年，至今還未做實。最后，福利制度存在不合理。按職務(wù)分配是中國目前各項社會福利的分配原則。一般來說，職務(wù)愈高福利愈高，反之愈低。

（三）人力資本和社會資本不足

實踐證明，以經(jīng)濟建設(shè)為中心的發(fā)展策略在極大地促進了經(jīng)濟高速增長的同時在很大程度上也使得絕對貧困問題得到了相當(dāng)程度的緩解。但是，經(jīng)濟增長的減貧后勁不斷弱化，而且隨著收入不平等狀況不斷惡化，即使經(jīng)濟增長速度不斷提高，貧困特別是相對貧困狀況將會不斷惡化（姚毅，王朝明，2010）。其中原因是貧困者因教育水平低下、健康狀況較差、知識和技能缺乏，而不能分享經(jīng)濟增長的成果。另外，人是社會人，總是生活在一定的社會網(wǎng)絡(luò)中。因此，發(fā)揮個人資本的作用不能缺少社會網(wǎng)絡(luò)的支持。陳光金（2009）研究結(jié)果顯示，城鎮(zhèn)貧困住戶在家庭人力資本、經(jīng)濟資源、社會結(jié)構(gòu)地位和社會資本占有等方面都處于不利地位，在一定程度上受到社會排斥。

二、國際反城市貧困的財政政策選擇

城市反貧困措施的實施離不開政府財政，比如為低收入者提供低息貸款，提供免費教育，提供再就業(yè)培訓(xùn)，制定最低工資法，以工代賑等。國際反城市貧困的財政政策概括起來有如下幾種情況。

（一）反城市貧困的財政支出政策

不管是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，政府反城市貧困的財政政策主要是財政支出援助。各國的政策差異在于援助的形式。在美國，政府對窮人的援助有現(xiàn)金轉(zhuǎn)移和實物轉(zhuǎn)移兩種方式。前者包括對有兒童家庭的補足（AFDC）、補充性保障收入（SSI）、臨時援助（TANF）。后者包括醫(yī)療補貼、食品券、兒童營養(yǎng)、住房補貼和就業(yè)培訓(xùn)等。其中，實物轉(zhuǎn)移支付是美國扶貧支出方案中的主要形式。

在西歐，各國政府援助形式主要是社會救助和住房補貼?！吧鐣戎ǔ１欢x為由政府（中央或地方）提供資金、以家計或收入調(diào)查為基礎(chǔ)的現(xiàn)金或?qū)嵨镌舶ㄈ竦母＠媱潯切┯烧愂仗峁┵Y金，但不進行家計調(diào)查的計劃，如家庭津貼……還可能包括各式各樣的補貼，如住房、能源、食品、教育和健康。此外，它也適用于由私營部門，如慈善團體、宗教機構(gòu)和非政府組織等提供的其他形式的服務(wù)和救濟”①Howell，F(xiàn).，2001，Chapter 7 Social Assistance：Theoretical Background，In I.Ortiz（Ed.），Social Protection in Asia and the Pacific.Asian Developmen t Bank.。社會救助的經(jīng)費來自政府的財政撥款，救助的標(biāo)準(zhǔn)比社會保險金低。另外，在西歐國家，所有低收入者或失業(yè)者都能夠獲得房租支付方面的幫助，援助數(shù)額因個人收入、家庭環(huán)境及實際支付的租金而不同（周鵬，2010，p113）。

跟發(fā)達國家一樣，發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家援助形式主要有三種類型：現(xiàn)金救助②現(xiàn)金救助是指為收入低于貧困線的個人和家庭提供援助；實物救助是指根據(jù)貧困個人和家庭的不同需求提供專門的援助；收入生成計劃（Income generation program）是指強制救助對象以勞動來交換收入（黃晨熹，2005）。、實物救助和收入生成計劃。但是，發(fā)展中國家的援助項目與發(fā)達國家在分配基礎(chǔ)、給付形式、輸送方式和資金來源等維度上與發(fā)達國家的救濟制度有較大的區(qū)別（見表 1）。

表1 發(fā)達國家和發(fā)展中國家社會救助的維度比較

另外，很多發(fā)展中國家中還有反貧民窟的財政支出政策。比如印度中央政府出資，為貧民窟居住者提供基本生活服務(wù)（如供水、道路、排污、街燈等）。巴西政府允許把某些居民區(qū)指定為“特殊社會利益居住區(qū)”，以便于規(guī)劃和對各個區(qū)制定相應(yīng)的土地使用要求。

（二）反城市貧困的稅收政策

在發(fā)達國家，各國政府主要通過個人所得稅、遺產(chǎn)稅、社會保障稅等稅收來調(diào)節(jié)收入分配差距，從而緩和城市貧困問題。英國在這方面是一個做得比較好的國家。美國采用的勞動所得稅收抵免（EITC）是一種既能對窮人提供收入支持，又能鼓勵身體健全的人尋找工作，同時又極少需要身份調(diào)查的方案。這種方案的思想來源于弗里德曼所提出的負所得稅方案——以貧困線為基準(zhǔn)，所有收入低于貧困線的人可以從政府那里獲得現(xiàn)金補貼，而收入水平高于貧困線的人將支付稅收。

由于發(fā)達國家普遍采用以所得稅為主體的稅制，而發(fā)展中國家則以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制，甚至有些國家的財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅和社會保障稅還不完善。因此，在發(fā)揮財產(chǎn)稅和所得稅的作用方面十分有限。于是，在發(fā)展中國家，各國普遍采用稅收調(diào)節(jié)或轉(zhuǎn)移來調(diào)節(jié)地區(qū)差異，緩解城市貧困問題。也有采用稅收減免來促進落后地區(qū)的經(jīng)濟增長。在所得稅、社會保障稅比較完善的國家也開始像發(fā)達國家一樣進行個人收入差距調(diào)節(jié)。

三、中國反城市貧困的財稅政策建議

改革開放以后，中國的貧困問題發(fā)生了一個轉(zhuǎn)變——從農(nóng)村貧困到城市貧困的轉(zhuǎn)變。同時，中國走上了一條“政府主導(dǎo)、社會參與、自力更生、開發(fā)扶貧、全面發(fā)展”的有特色的反貧困之路，在減少貧困方面取得了前所未有的成就。但是，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，由于經(jīng)濟體制的不完善致使貧困者教育水平低下、健康狀況較差、知識和技能缺乏，因而不能分享經(jīng)濟增長的成果，甚至在某些方面使城市貧困問題進一步惡化。由此可見，單純的經(jīng)濟增長并不能有效地解決貧困問題。本文認為，規(guī)范收入分配秩序，調(diào)節(jié)收入差距，以及改善貧困者自身狀況是當(dāng)前貧困成因理論和反貧困對策研究的兩個重要思路。具體來說有如下三點。

（一）規(guī)范收入分配秩序，調(diào)節(jié)收入差距

首先，發(fā)展是硬道理。只有實現(xiàn)經(jīng)濟較快發(fā)展，才能增加社會財富、擴大社會就業(yè)，并為政府加大轉(zhuǎn)移支付、增加保障性投入奠定物質(zhì)基礎(chǔ)，從而有效提高低收入群體的收入水平。正如一些學(xué)者所言，隨著整體經(jīng)濟增長，貧困群體的收入也逐步提升，從而減少了絕對貧困人口，這就是所謂“涓流機制”和“擴散機制”①涓流機制是指經(jīng)濟增長的好處會自發(fā)地從富有群體向貧困群體流動。具體來說，經(jīng)濟增長能有效地擴展經(jīng)濟活動、增加財政和稅收收入，從而一方面為貧困者創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，另一方面也為政府收入分配政策的制定和實施提供相應(yīng)的資金支持。擴散機制是指經(jīng)濟增長的涓流效應(yīng)會通過投資和技術(shù)過程的乘數(shù)機制而得到擴散，同時隨著經(jīng)濟增長，社會公共服務(wù)會逐漸得到普及，從而進一步改善貧困者的低收入狀況（姚毅，王朝明，2010，p106）。。

其次，在完善市場機制的同時，加強對壟斷行業(yè)的監(jiān)管，強化市場競爭，削弱行業(yè)壟斷。對國有壟斷企業(yè)的收入分配實行國家調(diào)控制，加大稅收監(jiān)管，堵塞公權(quán)私有化途徑。政府應(yīng)有計劃地為一些行業(yè)引入競爭機制，縮小國家壟斷性行業(yè)的范圍，打破或削弱行業(yè)的壟斷，從而縮小壟斷行業(yè)與非壟斷行業(yè)的收入差距。

第三，完善稅收征管體制，全面開征個人所得稅、遺產(chǎn)稅、繼承稅和消費稅等，加大收入調(diào)節(jié)力度，調(diào)節(jié)過高收入，使地區(qū)之間、行業(yè)之間、社會群體之間的收入差距趨向合理。

第四，明晰政府職能、理順政府間關(guān)系、完善法律制度、硬化約束機制。按照公共財政體制，依法界定各級政府的事權(quán)范圍，強化預(yù)算約束機制。加快體制改革，健全法制，合理調(diào)節(jié)少數(shù)壟斷性行業(yè)的過高收入，強化權(quán)力約束，取締非法收入，規(guī)范收入分配秩序。

（二）構(gòu)建全面的社會保障體系

全面的社會保障體系包括社會保險、社會救助、社會福利和社會優(yōu)撫四部分。其中，社會保險是社會保障核心，社會救助是社會保障最高層次，而社會福利是社會保障最次層次，社會優(yōu)撫是社會保障的特殊形式。在社會保險方面，促進企業(yè)、機關(guān)、事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度改革，全面推進城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)；完善失業(yè)保險機制，給失業(yè)和下崗人員提供一定的保障，有效保障所有失業(yè)人員的基本生活；在社會救助方面，力求實現(xiàn)低保為主的動態(tài)管理，輔助醫(yī)療、住房、子女教育等方面的救助，建立改造貧困文化的教育扶貧制度，使貧困群體逐漸擺脫弱勢和貧困。進而增進群眾福利，改善國民的物質(zhì)文化生活，它把社會保障推上最高階段?？傊?，按照黨的十七大報告要求，以社會保險、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充，加快完善社會保障體系。

（三）增加人力資本和社會資本以及消除社會排斥

首先，給予城市貧困群體平等接受教育的機會，提高受教育水平，補償其發(fā)展能力不足。其次，必須營造一個教育公平良好氛圍，保障城市貧困群體子女的受教育權(quán)，從而保障貧困者的個人權(quán)利不受到傷害，消除社會排斥。最后，堅持自然資源開發(fā)和人力資源開發(fā)相結(jié)合，促進貧困地區(qū)經(jīng)濟和生態(tài)的全面建設(shè)。

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