上海地方財(cái)政科技投入市區(qū)聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究

張仁開

（上海市科學(xué)學(xué)研究所，上海 200235）

區(qū)（縣）是上海創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的活力之源，也是上海轉(zhuǎn)型發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)?？h域經(jīng)濟(jì)處于國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的最基層，是?。ㄊ校┯蚪?jīng)濟(jì)的有機(jī)組成部分，而縣域科技則是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿υ?，縣域科技進(jìn)步在根本上決定了縣域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的速度和質(zhì)量。對(duì)上海而言，區(qū)縣科技是全市科技的活力之源和實(shí)力之基，區(qū)縣興則全市興，區(qū)縣活則全市活，全市科技、經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升有賴于各區(qū)縣科技能力的增強(qiáng)。建立財(cái)政科技投入市區(qū)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)區(qū)縣創(chuàng)新發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展，真正發(fā)揮區(qū)縣在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展中的主動(dòng)性和能動(dòng)性，既是上?？萍及l(fā)展的內(nèi)在要求，也是上海經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略需要。

一、上海區(qū)縣財(cái)政科技投入的現(xiàn)狀及特點(diǎn)

（一）總體情況：區(qū)縣投入占據(jù)半壁江山，但相差懸殊

近年來，隨著區(qū)縣綜合實(shí)力的增強(qiáng)，區(qū)縣對(duì)科技創(chuàng)新和科技事業(yè)的重視程度逐步提高、對(duì)科技創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的投入逐步增加，在上海城市創(chuàng)新體系中的地位日益突出。

圖1 2005年—2009年上海區(qū)縣財(cái)政科技投入占全市地方財(cái)政科技投入的比重

據(jù)《上?？萍冀y(tǒng)計(jì)年鑒》，新世紀(jì)特別是“十一五”以來，區(qū)縣政府的科技投入明顯增加，2005年，全市19個(gè)區(qū)縣（南匯與浦東尚未合并）對(duì)科技創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的財(cái)政投入總量為35.79億元，占區(qū)縣財(cái)政支出的比例為3.2%，到2009年，區(qū)縣財(cái)政對(duì)科技創(chuàng)新的投入總量達(dá)63.5億元、比2005年增長(zhǎng)了77.6%，占區(qū)縣財(cái)政支出的比例為3.64%。

2005年—2008年，區(qū)縣財(cái)政對(duì)科技創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化的投入占上海地方財(cái)政科技投入的比例，基本上維持在45%左右，區(qū)縣財(cái)政科技投入已占據(jù)全市地方財(cái)政科技投入的半壁江山。

不同區(qū)縣對(duì)科技創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的財(cái)政投入相差懸殊。

從投入總量上看，2009年，浦東新區(qū)以21.78億元的投入額位居各區(qū)縣的首位，而位列第18名的崇明縣僅投入0.23億元，排名第17位的金山區(qū)也僅為0.51億元，兩者之和尚不到浦東的零頭，差距之大可想而知。

從財(cái)政科技投入占財(cái)政支出的比重看，徐匯區(qū)以7.4%的比例位居榜首，排在第二位的閔行區(qū)為5.26%，超過4%的區(qū)縣還有楊浦（5.07%）、浦東（4.58%）和盧灣（4.26%），不足2%的區(qū)縣也有4個(gè)，分別是松江區(qū)（1.63%）、嘉定區(qū)（1.1%）、金山區(qū)（0.85%）和崇明縣（0.33%）。

圖2 2009年上海各區(qū)縣財(cái)政科技投入金額（單位：億元）

圖3 2009年上海各區(qū)縣財(cái)政科技投入占財(cái)政支出的比例

（二）投入結(jié)構(gòu)：對(duì)技術(shù)開發(fā)和成果轉(zhuǎn)化的投入逐步增加

從財(cái)政科技投入的結(jié)構(gòu)看，“十一五”以來，區(qū)縣財(cái)政對(duì)技術(shù)開發(fā)和成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用的投入正逐步增加。2009年，區(qū)縣財(cái)政對(duì)技術(shù)研究和開發(fā)的投入占財(cái)政科技總投入的比重接近13%，比2007年增加了近6個(gè)百分點(diǎn)。

與此同時(shí)，隨著自主創(chuàng)新戰(zhàn)略的實(shí)施，區(qū)縣等基層區(qū)域?qū)萍紕?chuàng)新的重視程度也日益提高，突出地表現(xiàn)為，部分區(qū)縣甚至在基礎(chǔ)研究和應(yīng)用技術(shù)研究方面開始布局，2009年，全市區(qū)縣級(jí)財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究的投入比例占0.8%，比2007年增長(zhǎng)了15倍。

（三）投入方式：積極探索新的投入方式，但傳統(tǒng)方式仍占主導(dǎo)地位

目前，無論是市級(jí)財(cái)政還是區(qū)縣級(jí)財(cái)政對(duì)科技的投入，還是以傳統(tǒng)的無償撥款為主，如浦東新區(qū)從2005年開始設(shè)立了科技發(fā)展基金，“十一五”期間每年投入2億元，對(duì)全區(qū)企事業(yè)單位開展研究開發(fā)、科技成果轉(zhuǎn)化、申報(bào)知識(shí)產(chǎn)權(quán)等進(jìn)行無償資助。閔行區(qū)也在2005年設(shè)立了每年總額不少于2億元的科教興區(qū)專項(xiàng)資金，并于2009年進(jìn)一步擴(kuò)大了資金總額，以后每年將不低于5.5億元。

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近年來，隨著財(cái)政投入總量的增加以及全社會(huì)對(duì)創(chuàng)新資金需求的增長(zhǎng)，各區(qū)縣也在積極探索新的投入方式，著力推進(jìn)科技與金融結(jié)合，解決科技企業(yè)的融資難問題。

如閔行區(qū)在2009年將對(duì)企業(yè)上市的資助方式由以往的“事后獎(jiǎng)勵(lì)”（對(duì)申請(qǐng)上市的科技企業(yè)，閔行區(qū)在其上市成功后給予獎(jiǎng)勵(lì)）改為“過程資助”（對(duì)企業(yè)爭(zhēng)取上市分階段給予50萬元和100萬元的資助，對(duì)因上市而籌措的銀行貸款貼息最高可補(bǔ)貼150萬元，企業(yè)上市成功后兩年予以重點(diǎn)扶持）。

浦東新區(qū)先后設(shè)立了創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資基金、新能源投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押資金等，其中，于2006年10月21日啟動(dòng)的上海浦東新區(qū)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金是全國(guó)首個(gè)由地方政府設(shè)立的政策性扶持資金，到2010年，創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金共出資11.15億元，吸引15家創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)、帶動(dòng)超過300億元的風(fēng)險(xiǎn)資本集聚浦東，放大比例超過28倍；知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資專項(xiàng)資金已累計(jì)幫助118家科技企業(yè)獲得質(zhì)押貸款2億多元。

楊浦區(qū)于2006年設(shè)立了全國(guó)首家風(fēng)險(xiǎn)投資專業(yè)園區(qū)——楊浦知識(shí)創(chuàng)新區(qū)風(fēng)險(xiǎn)投資服務(wù)園，目前已集聚了盛維資本、軟銀賽富、IDG、西門子創(chuàng)投等一批創(chuàng)投機(jī)構(gòu)，財(cái)政撥款2.4億元設(shè)立了政府引導(dǎo)基金，并與硅谷銀行、社會(huì)機(jī)構(gòu)共同組建了8580萬元的中早期風(fēng)險(xiǎn)投資基金，與上?？萍纪顿Y公司、上海市大學(xué)生科技創(chuàng)業(yè)基金會(huì)等共同出資組建了6000萬元的大學(xué)生接力基金主要投向種子期、初創(chuàng)期的科技型中小企業(yè)。

黃浦區(qū)對(duì)符合區(qū)域產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、擔(dān)保金額在200萬元以下的企業(yè)，采用信用反擔(dān)保方式進(jìn)行融資擔(dān)保，對(duì)高新技術(shù)企業(yè)、老字號(hào)品牌企業(yè)、會(huì)計(jì)信用等級(jí)A類企業(yè)或有發(fā)展?jié)摿Φ捻?xiàng)目給予貸款貼息。徐匯區(qū)建立了區(qū)域投貸聯(lián)動(dòng)聯(lián)席會(huì)議制度，推進(jìn)銀行、股權(quán)投資機(jī)構(gòu)、擔(dān)保公司等單位形成戰(zhàn)略合作聯(lián)盟，幫助企業(yè)進(jìn)入資本市場(chǎng)，并建立了上海數(shù)字娛樂中心知識(shí)產(chǎn)權(quán)服務(wù)聯(lián)盟，形成集知識(shí)產(chǎn)權(quán)培訓(xùn)、維護(hù)、申報(bào)、展示、質(zhì)押、互動(dòng)、交易為一體的綜合性服務(wù)平臺(tái)。

（四）投入領(lǐng)域：戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)成為區(qū)縣財(cái)政投資熱點(diǎn)

近年來，特別是2008年國(guó)際金融危機(jī)之后，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)成為區(qū)（縣）級(jí)財(cái)政科技投入的熱點(diǎn)方向。

例如，2011年浦東新區(qū)出臺(tái)了《浦東新區(qū)財(cái)政扶持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)施意見》等政策措施，旨在更有力地保障和促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，2011年上半年浦東新區(qū)集中布局了55個(gè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，投資總額超過200億元，其中，電子信息制造、新能源、先進(jìn)重大裝備、民用航空、新能源汽車、軟件和信息業(yè)、生物醫(yī)藥等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目共計(jì)33個(gè)。

2009年，閔行區(qū)頒布了《關(guān)于加快推進(jìn)閔行高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的實(shí)施意見》，提出在2009年—2012年間，每年將至少投入5億元設(shè)立高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)資金，重點(diǎn)用于扶持區(qū)域內(nèi)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目的成長(zhǎng)，加強(qiáng)對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化過程中項(xiàng)目研發(fā)、科研服務(wù)、成果轉(zhuǎn)化、創(chuàng)業(yè)孵化、服務(wù)平臺(tái)建設(shè)等的扶持力度。

（五）投入對(duì)象：中小科技企業(yè)是區(qū)縣財(cái)政科技投入的重中之重

企業(yè)是技術(shù)創(chuàng)新的主體，特別是對(duì)區(qū)縣這樣的基層創(chuàng)新體系而言，加大對(duì)企業(yè)特別是中小型科技企業(yè)的投入，更容易產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益；同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)區(qū)內(nèi)高校和科研院所的投入，也有利于營(yíng)造區(qū)域良好的創(chuàng)新環(huán)境，為區(qū)域科技持續(xù)進(jìn)步積蓄潛力。基于此種認(rèn)識(shí)，近年來，上海區(qū)縣對(duì)中小型科技企業(yè)繼續(xù)加大投入的同時(shí)，也開始對(duì)高校和科研院所進(jìn)行穩(wěn)定、持續(xù)的扶持和投入，在投入對(duì)象上，初步形成了以企業(yè)為主體、高校和科研院所為補(bǔ)充的財(cái)政投入方向格局。

相關(guān)資料顯示，2010年，寶山區(qū)科技發(fā)展基金項(xiàng)目中，由企業(yè)承擔(dān)、或以企業(yè)為主體承擔(dān)的項(xiàng)目數(shù)占立項(xiàng)總數(shù)的比重超過80%；2009年，虹口區(qū)投入1000多萬元用于企業(yè)貸款貼息補(bǔ)貼；與此同時(shí)，部分區(qū)（縣）加大了與區(qū)內(nèi)重點(diǎn)高校和科研院所的合作交流，力圖促進(jìn)高校和科研院所為企業(yè)和區(qū)域發(fā)展服務(wù)。如楊浦區(qū)、閔行區(qū)、松江區(qū)、浦東新區(qū)等高校集中的區(qū)域，創(chuàng)新性地提出促進(jìn)校區(qū)、社區(qū)、高科技園區(qū)互動(dòng)的“三區(qū)融合、聯(lián)動(dòng)發(fā)展”策略，2003年楊浦區(qū)提出建設(shè)“知識(shí)創(chuàng)新區(qū)”，在楊浦的高校周邊建立有3個(gè)國(guó)家級(jí)大學(xué)科技園區(qū)，以及一批孵化基地和創(chuàng)業(yè)園。

（六）投入效果：區(qū)縣科技創(chuàng)新綜合實(shí)力顯著增強(qiáng)

“十一五”以來，區(qū)縣科技創(chuàng)新實(shí)力和自主創(chuàng)新能力顯著增強(qiáng)，財(cái)政科技投入起到了重要的促進(jìn)和推動(dòng)作用。楊浦區(qū)“國(guó)家科技創(chuàng)新型示范城區(qū)”、浦東新區(qū)、閔行區(qū)“國(guó)家科技進(jìn)步示范縣（市）”以及崇明縣“國(guó)家可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)”、 虹口區(qū)“國(guó)家數(shù)字出版基地（虹口園區(qū)）”建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)。2010年，閔行區(qū)共獲國(guó)家科技進(jìn)步獎(jiǎng)二等獎(jiǎng)3項(xiàng)、國(guó)家自然科學(xué)獎(jiǎng)二等獎(jiǎng)1項(xiàng)、市技術(shù)進(jìn)步獎(jiǎng)4項(xiàng)、市科技進(jìn)步獎(jiǎng)22項(xiàng)、市自然科學(xué)獎(jiǎng)7項(xiàng)。楊浦區(qū)共申請(qǐng)專利4692件，同比增長(zhǎng)34.7%，其中發(fā)明專利2799件，占總申請(qǐng)數(shù)的59.7%，增長(zhǎng)34.0%；知識(shí)型生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值132.21億元，比2009年增長(zhǎng)19.7%；其中，現(xiàn)代設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)增加值38.33億元，增長(zhǎng)16.7%；科技研發(fā)實(shí)現(xiàn)增加值13.95億元，增長(zhǎng)36.0%；教育服務(wù)實(shí)現(xiàn)增加值7.60億元，增長(zhǎng)26.2%，商務(wù)服務(wù)實(shí)現(xiàn)增加值72.33億元，增長(zhǎng)17.8%。寶山區(qū)2009年共申請(qǐng)專利申請(qǐng)3878件，增長(zhǎng)16.0%，達(dá)每10萬人259件（按常住人口計(jì)），發(fā)明專利授權(quán)量達(dá)到每10萬人95件。

表2 2010年楊浦區(qū)知識(shí)型生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展情況表

圖4 2006年—2010年楊浦區(qū)專利申請(qǐng)數(shù)及發(fā)明專利數(shù)所占比重

二、上海財(cái)政科技投入市區(qū)聯(lián)動(dòng)的瓶頸及問題

（一）市區(qū)聯(lián)動(dòng)的現(xiàn)狀特點(diǎn)

1.匹配度。對(duì)獲得國(guó)家和上海市科技計(jì)劃資助的項(xiàng)目或機(jī)構(gòu)的配套投入，是區(qū)縣級(jí)財(cái)政科技投入與國(guó)家或市級(jí)財(cái)政聯(lián)動(dòng)的最直接的體現(xiàn)。目前、浦東、寶山、閔行等區(qū)縣在其財(cái)政科技投入中，均有一部分資金作為配套資金，一方面，按照市和國(guó)家有關(guān)計(jì)劃要求，對(duì)本區(qū)獲得市和國(guó)家的項(xiàng)目給予經(jīng)費(fèi)匹配，另一方面，也鼓勵(lì)本區(qū)的企業(yè)等機(jī)構(gòu)積極爭(zhēng)取市和國(guó)家的項(xiàng)目資助。如，浦東新區(qū)專門設(shè)立了科技項(xiàng)目匹配資助專項(xiàng)資金，為上海市重大科技項(xiàng)目、國(guó)家863、973和中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金項(xiàng)目按照規(guī)定的比例予以匹配資助。閔行區(qū)在其科技創(chuàng)新發(fā)展基金用途中規(guī)定，對(duì)獲得國(guó)家科技部、市科委各類項(xiàng)目的企業(yè)，按照國(guó)家、市有關(guān)文件精神給予匹配；對(duì)被國(guó)家、市批準(zhǔn)進(jìn)行科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目的企業(yè)，給予貸款貼息；對(duì)經(jīng)各級(jí)職能部門認(rèn)定的研發(fā)機(jī)構(gòu)，對(duì)組建啟動(dòng)時(shí)的研發(fā)投入資金給予適當(dāng)?shù)钠ヅ浠蛸N息。寶山區(qū)在科技發(fā)展基金管理辦法中規(guī)定，凡列入國(guó)家創(chuàng)新基金、市種子資金等各類科技計(jì)劃的項(xiàng)目，都按國(guó)家和市有關(guān)規(guī)定給予一定比例的匹配資助。長(zhǎng)寧區(qū)規(guī)定對(duì)獲得國(guó)家資助項(xiàng)目給予25%的匹配、對(duì)獲得市資助的項(xiàng)目給予20%的匹配。

2.支撐度。一方面，區(qū)縣級(jí)財(cái)政科技投入與市級(jí)財(cái)政科技投入保持同步增長(zhǎng)，增長(zhǎng)幅度超過市級(jí)財(cái)政增長(zhǎng)幅度。2005年—2008年，市級(jí)財(cái)政科技投入由43.5億元，增加到63.4億元，增長(zhǎng)了45.7%；區(qū)級(jí)財(cái)政科技投入由35.8億元，增加到52.2億元，年均增長(zhǎng)了45.8%。另一方面，各區(qū)（縣）加大對(duì)國(guó)家和市級(jí)機(jī)構(gòu)的投入，有力地支撐了創(chuàng)新型國(guó)家、創(chuàng)新型城市的建設(shè)。如閔行區(qū)與上海交通大學(xué)共建紫竹產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院，并分別與華東師范大學(xué)、上海交通大學(xué)設(shè)立了聯(lián)合資金，共同對(duì)科技研發(fā)、科技公共服務(wù)平臺(tái)等進(jìn)行投入。此外，一些區(qū)縣對(duì)未獲得國(guó)家或市級(jí)相應(yīng)計(jì)劃資助的項(xiàng)目進(jìn)行資助，實(shí)質(zhì)上是擴(kuò)大了國(guó)家、上海市相關(guān)科技計(jì)劃的資助范圍，對(duì)國(guó)家和上海市級(jí)計(jì)劃形成了補(bǔ)充效應(yīng)。如一些區(qū)縣規(guī)定，對(duì)于申請(qǐng)國(guó)家創(chuàng)新基金、市創(chuàng)新資金沒有得到國(guó)家或上海市資助的項(xiàng)目，可以申請(qǐng)區(qū)級(jí)創(chuàng)新資金項(xiàng)目。

圖5 2005年—2009年市、區(qū)（縣）財(cái)政科技投入的增長(zhǎng)情況

3.關(guān)聯(lián)度。在投入方式上，各區(qū)縣積極配合與落實(shí)國(guó)家和上海市相關(guān)政策，結(jié)合自身的發(fā)展特色，加快推進(jìn)科技與金融結(jié)合，區(qū)縣在小額貸款、知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押以及天使基金等方面進(jìn)行了積極探索。截至2009年底，全市18個(gè)區(qū)縣已經(jīng)批準(zhǔn)籌建小額貸款試點(diǎn)公司45家，擬出資總額39.86億元，其中已核準(zhǔn)開業(yè)35家，注冊(cè)資本總額29.26億元。浦東新區(qū)設(shè)立了浦東科技金融服務(wù)公司，幫助科技企業(yè)從銀行獲得貸款，現(xiàn)已幫助企業(yè)獲得2.5億元的貸款；設(shè)立了規(guī)模為20億元的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金，引導(dǎo)形成規(guī)模達(dá)300億元的創(chuàng)投資本集聚浦東；配套市科委300萬元的信用互助配套資金，投入3000萬元設(shè)立了信用互助專項(xiàng)資金，作為共同保證金。在投入領(lǐng)域上，各區(qū)縣響應(yīng)上海高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化工作部署，聚焦上海高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化重點(diǎn)領(lǐng)域，圍繞影響本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和主導(dǎo)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投入。如，浦東新區(qū)財(cái)政科技投入的重點(diǎn)是本區(qū)確定的三大重點(diǎn)科技產(chǎn)業(yè)，即微電子、生物醫(yī)藥和軟件產(chǎn)業(yè)；寶山區(qū)財(cái)政科技投入的重點(diǎn)聚焦在精品鋼延伸特色產(chǎn)業(yè)；青浦區(qū)科技發(fā)展基金資助的重點(diǎn)是促進(jìn)本區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的特色農(nóng)業(yè)發(fā)展及相關(guān)技術(shù)推廣項(xiàng)目。

（二）市區(qū)聯(lián)動(dòng)的問題及瓶頸

1.區(qū)縣級(jí)財(cái)政科技投入有待進(jìn)一步加強(qiáng)。上海中長(zhǎng)期科技發(fā)展規(guī)劃綱要曾提出“十一五”末全市區(qū)（縣）級(jí)財(cái)政科技投入占財(cái)政支出的比例要達(dá)到5%，但目前不到4%，超過5%的區(qū)縣只有3個(gè)，大部分區(qū)縣財(cái)政科技投入的比例都在4%以下，最低的不足1%，甚至比中西部一些縣域經(jīng)濟(jì)體還低。同時(shí)，區(qū)縣投入對(duì)國(guó)家和市級(jí)投入的匹配和跟進(jìn)程度還需要進(jìn)一步加大，據(jù)一些承擔(dān)國(guó)家和上海市級(jí)的企業(yè)和研究院校反映，區(qū)縣在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的配套方面，投入力度整體上偏小。

2.市、區(qū)縣財(cái)政科技投入的定位有待進(jìn)一步明確。國(guó)家、?。ㄊ校┯?、縣（區(qū)）域科技創(chuàng)新體系具有不同的特點(diǎn)，其在財(cái)政科技投入上的定位也應(yīng)該有所側(cè)重，如國(guó)家應(yīng)側(cè)重于基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究及重大產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目和工程。省（市）域在兼顧應(yīng)用基礎(chǔ)研究的同時(shí)，要加大對(duì)成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)化、科技創(chuàng)新基礎(chǔ)條件的投入?？h（區(qū)）域財(cái)政科技投入的重點(diǎn)應(yīng)該是，促進(jìn)形成較為完備的基層科技服務(wù)體系，加快推進(jìn)適用技術(shù)開發(fā)、科技成果轉(zhuǎn)化和應(yīng)用示范以及科技知識(shí)的普及和宣傳。但目前，上海市和區(qū)縣在科技投入的定位和重點(diǎn)上還不是非常明確，造成熱點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)領(lǐng)域市、區(qū)縣搶著投入，導(dǎo)致部分領(lǐng)域缺乏投入，形成兩級(jí)財(cái)政投入的共同盲區(qū)。

3.科技管理部門對(duì)財(cái)政科技投入的統(tǒng)籌力度有待加強(qiáng)。我國(guó)現(xiàn)行的科技管理和財(cái)政管理體制導(dǎo)致財(cái)政科技投入比較分散，難以形成總體投入合力。無論是上海在市級(jí)層面，還是在區(qū)（縣）級(jí)層面，除科技主管部門外，發(fā)改、經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)、教育、衛(wèi)生等部門均設(shè)有相對(duì)獨(dú)立的科技計(jì)劃，科技主觀部門對(duì)科技經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌力度較弱且有不斷下降的趨勢(shì)，突出的表現(xiàn)就是，科技主管部門直接管理的科技經(jīng)費(fèi)所占比重長(zhǎng)期偏低。2005年—2009年，上海市科委主管的科技經(jīng)費(fèi)占全市科技經(jīng)費(fèi)的比重均在20%左右，2009年甚至降至了13%的歷史低點(diǎn)；區(qū)（縣）級(jí)科技主管部門科技經(jīng)費(fèi)所占比重，近年來有較大幅度的上升，但總體仍然偏低。這導(dǎo)致原本有限的科技經(jīng)費(fèi)在投入時(shí)更加分散，難以發(fā)揮總體效果。同時(shí)，由于不同部門之間的信息溝通不暢，造成了低水平重復(fù)投入。

圖6 2005年-2009年上海市級(jí)財(cái)政科技投入中市科委管理部分占比

圖7 2005年—2009年上海區(qū)縣級(jí)財(cái)政科技投入中區(qū)縣科委管理部分占比

4.財(cái)政科技投入結(jié)構(gòu)仍需進(jìn)一步改進(jìn)。經(jīng)過科技機(jī)構(gòu)的改制，財(cái)政科技投入經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)向以項(xiàng)目支持為主，有利于經(jīng)費(fèi)與科研任務(wù)掛鉤，鼓勵(lì)多出科研成果。這一做法方向是正確的，但在具體操作時(shí)，受財(cái)力所限，專項(xiàng)的大幅增長(zhǎng)必然對(duì)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)產(chǎn)生制約，導(dǎo)致對(duì)公益類科研機(jī)構(gòu)和創(chuàng)新人才團(tuán)隊(duì)的投入嚴(yán)重不足。一是機(jī)構(gòu)正常經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足；二是基礎(chǔ)設(shè)施改造和設(shè)備購(gòu)置經(jīng)費(fèi)缺乏保障；三是用于科技基礎(chǔ)條件平臺(tái)、科普方面的經(jīng)費(fèi)明顯不足；四是科技投入極不平衡。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)比重過大，機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)比重偏小。在經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目中。絕大部分是競(jìng)爭(zhēng)性的課題經(jīng)費(fèi)（包括國(guó)家科技計(jì)劃、基金），而條件建設(shè)經(jīng)費(fèi)比重偏低。

三、優(yōu)化財(cái)政科技投入市區(qū)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的對(duì)策建議

（一）明確市區(qū)財(cái)政科技投入的重點(diǎn)及方向

結(jié)合各區(qū)縣科技和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，明確市、區(qū)（縣）兩級(jí)財(cái)政對(duì)科技創(chuàng)新鏈不同環(huán)節(jié)、不同科技創(chuàng)新主體的支持重點(diǎn)及方式。

1.對(duì)基礎(chǔ)研究、應(yīng)用基礎(chǔ)研究以及科技公共服務(wù)平臺(tái)、創(chuàng)新基地建設(shè)、人才等項(xiàng)目，應(yīng)以市級(jí)財(cái)政投入為主，鼓勵(lì)區(qū)縣積極配套市級(jí)財(cái)政投入，在支持方式上，采取“區(qū)級(jí)投入配套市級(jí)投入”的方式。重點(diǎn)鼓勵(lì)區(qū)縣對(duì)注冊(cè)落戶的、經(jīng)國(guó)家有關(guān)部門認(rèn)定的國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家工程實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家工程研究中心、國(guó)家工程技術(shù)研究中心、國(guó)家級(jí)企業(yè)技術(shù)中心、國(guó)家級(jí)質(zhì)檢中心等國(guó)家級(jí)或市級(jí)研發(fā)機(jī)構(gòu)，視國(guó)家投入及市級(jí)投入情況給予相應(yīng)支持。

2.對(duì)技術(shù)研發(fā)、技術(shù)改造、產(chǎn)業(yè)化以及成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目，應(yīng)重點(diǎn)鼓勵(lì)區(qū)級(jí)財(cái)政進(jìn)行投入，市級(jí)財(cái)政可結(jié)合區(qū)縣“創(chuàng)新熱點(diǎn)”計(jì)劃的實(shí)施，加大對(duì)符合全市產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位、具有區(qū)縣特色的產(chǎn)業(yè)的投入，在支持方式上，采取“市級(jí)投入跟進(jìn)區(qū)級(jí)投入”的方式。

3.對(duì)科學(xué)普及等民生類項(xiàng)目，探索開展市、區(qū)（縣）兩級(jí)財(cái)政進(jìn)行“接力式”投入，如在科普?qǐng)鲳^項(xiàng)目上，市級(jí)財(cái)政可重點(diǎn)對(duì)場(chǎng)館建設(shè)經(jīng)費(fèi)給予補(bǔ)貼，區(qū)（縣）級(jí)財(cái)政則重點(diǎn)對(duì)場(chǎng)館建成后的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼投入；在科技成果的科普化上，市級(jí)財(cái)政投入重點(diǎn)支持科技項(xiàng)目的研發(fā)，同時(shí)鼓勵(lì)區(qū)級(jí)財(cái)政對(duì)研發(fā)成果進(jìn)行普及性的推廣和轉(zhuǎn)化。

（二）建立健全市、區(qū)財(cái)政協(xié)同增長(zhǎng)機(jī)制

在確保市級(jí)財(cái)政科技投入按一定比例逐步增長(zhǎng)的同時(shí)，充分調(diào)動(dòng)區(qū)縣對(duì)科技創(chuàng)新投入的積極性和主動(dòng)性，確保區(qū)（縣）穩(wěn)步提高財(cái)政科技投入比例。在市級(jí)科技發(fā)展規(guī)劃計(jì)劃的制定中，對(duì)區(qū)縣穩(wěn)步增加財(cái)政科技投入提出明確要求，引導(dǎo)各區(qū)縣不斷加大財(cái)政科技投入。鼓勵(lì)區(qū)縣在制定科技發(fā)展規(guī)劃時(shí)，提出明確的財(cái)政科技投入目標(biāo)及相應(yīng)的投入結(jié)構(gòu)指標(biāo)。

（三）制定區(qū)縣財(cái)政科技投入考核辦法及指標(biāo)體系

市科委會(huì)同市財(cái)政局每年定期對(duì)區(qū)縣財(cái)政科技投入情況進(jìn)行考核，重點(diǎn)考察區(qū)縣財(cái)政科技投入的增長(zhǎng)情況、帶動(dòng)效應(yīng)以及投入績(jī)效?？己私Y(jié)果報(bào)市政府并在一定范圍內(nèi)公布。考核結(jié)果將作為推薦評(píng)選全國(guó)和市科技進(jìn)步示范區(qū)（縣）、創(chuàng)新型試點(diǎn)城區(qū)等的重要依據(jù)，并與各區(qū)（縣）科技項(xiàng)目申報(bào)、立項(xiàng)、經(jīng)費(fèi)資助及實(shí)施管理等相掛鉤。

（四）設(shè)立市區(qū)科技聯(lián)合投入專項(xiàng)資金

建立市區(qū)科技聯(lián)合投入機(jī)制，市、區(qū)（縣）兩級(jí)財(cái)政按照一定的比例（如1∶20），針對(duì)特定區(qū)縣的科技優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)特色，設(shè)立聯(lián)合投入專項(xiàng)資金。專項(xiàng)資金的設(shè)立，既可以是市與某個(gè)區(qū)，也可以是市與某幾個(gè)區(qū)縣。專項(xiàng)資金的用途，主要支持和鼓勵(lì)區(qū)縣發(fā)展符合區(qū)域產(chǎn)業(yè)定位、具有潛在優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，或具有較大社會(huì)影響、能形成示范效應(yīng)的社會(huì)民生類項(xiàng)目，或公益性的科技基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)平臺(tái)等。專項(xiàng)資金由區(qū)縣管理，市、區(qū)（縣）共同確定其使用范圍及對(duì)象。

（五）建立市區(qū)（縣）科技信息溝通機(jī)制

建立市、區(qū)（縣）財(cái)政科技投入溝通機(jī)制。市級(jí)科技計(jì)劃項(xiàng)目在指南編制、立項(xiàng)評(píng)審以及評(píng)估驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，可以讓區(qū)縣科技管理部門適當(dāng)介入；區(qū)級(jí)科技計(jì)劃在項(xiàng)目布局等方面也應(yīng)聽取市級(jí)科技管理部門的意見和建議。在條件允許范圍內(nèi)，相互開放科技計(jì)劃項(xiàng)目信息庫等資源。建立市區(qū)財(cái)政科技信息共享平臺(tái)，促進(jìn)市區(qū)（縣）財(cái)政科技投入信息共享。市區(qū)共同出資，聯(lián)合建立市區(qū)財(cái)政科技信息平臺(tái)，將市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政支持的相關(guān)項(xiàng)目、基地、人才等科技信息及財(cái)務(wù)信息等在平臺(tái)上發(fā)布，并定期進(jìn)行更新。

（六）引導(dǎo)區(qū)（縣）加快推進(jìn)科技金融試點(diǎn)

鼓勵(lì)區(qū)縣建立科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)資金，為科技成果向區(qū)（縣）轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化提供資金引導(dǎo)。支持區(qū)縣、特色工業(yè)園區(qū)建立企業(yè)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)和信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)，切實(shí)緩解中小科技企業(yè)的融資難問題。引導(dǎo)區(qū)縣設(shè)立科技保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金，創(chuàng)新和推廣科技保險(xiǎn)險(xiǎn)種，重點(diǎn)研發(fā)和推廣關(guān)鍵研發(fā)設(shè)備險(xiǎn)、研發(fā)中斷險(xiǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量保證保險(xiǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保險(xiǎn)、首臺(tái)首套設(shè)備保險(xiǎn)、創(chuàng)業(yè)保險(xiǎn)等科技保險(xiǎn)產(chǎn)品等。

〔1〕上海市科委，上海統(tǒng)計(jì)局.上?？萍冀y(tǒng)計(jì)年鑒2010年.

〔2〕唐海燕，閻楠，張園園.促進(jìn)陜西科教資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化的財(cái)稅政策取向.http：//www.dfczyj.com/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=298.

〔3〕余小方，余振乾，李湄青.對(duì)陜西省財(cái)政科技投入管理體制的探索.

〔4〕江蘇省財(cái)政廳，江蘇省科技廳.江蘇省市縣級(jí)財(cái)政科技投入考核辦法（試行）.

〔5〕2007年上海市地方財(cái)政科技撥款情況分析，http：//www.sts.org.cn/jlyd/documents/31/08082004.htm.