對第二輪市、縣級礦產(chǎn)資源規(guī)劃的一些思考

■ 劉曉瑋/丁星妤/黃慧芳

（云南省國土資源規(guī)劃設(shè)計研究院，昆明 650216）

礦產(chǎn)資源規(guī)劃是國土資源規(guī)劃的重要組成部分，其基本任務(wù)是，根據(jù)一定時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的目標(biāo)和要求，統(tǒng)籌安排礦產(chǎn)資源的調(diào)查評價、勘查、開發(fā)、利用和保護(hù)，綜合運用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和行政等手段，調(diào)控資源開發(fā)總量，優(yōu)化資源利用結(jié)構(gòu)和布局，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展。目前，云南省第二輪市、縣級礦產(chǎn)資源規(guī)劃已基本完成，作者參與了昭通市及其兩個縣第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃；在收集資源和編寫規(guī)劃的過程中感到有幾個具體問題需要在以后的礦產(chǎn)資源規(guī)劃修編中得到足夠的重視，以利于此項國家體系性規(guī)劃的順利進(jìn)行。

1 市縣礦產(chǎn)資源規(guī)劃中存在的問題

1.1 規(guī)劃質(zhì)量和規(guī)劃定位問題

編制規(guī)劃最基礎(chǔ)的工作是收集資料，俗話說“巧婦難為無米之炊”，收集資料的多少和資料的準(zhǔn)確性對編制規(guī)劃的質(zhì)量具有決定性的影響。通過我們收集資料的情況來看，目前存在著幾個問題：①收集資料難，存在著個別部門對規(guī)劃不了解，對規(guī)劃的認(rèn)識不夠，不愿意提供資料的問題；②資料收集的不全，比如現(xiàn)在正在進(jìn)行第三次文物普查，會發(fā)現(xiàn)大量的文物，但三次文物普查的成果未能在本次規(guī)劃中體現(xiàn)，有些保護(hù)區(qū)、水庫等無準(zhǔn)確的拐點坐標(biāo)；③收集的資料不準(zhǔn)確，市、縣二級國土資源管理部門所掌握的礦山年產(chǎn)礦石量、礦業(yè)產(chǎn)值、礦山數(shù)量、開采規(guī)模、“三率”等指標(biāo)各不相同，還存在部分?jǐn)?shù)據(jù)項空缺。④缺乏基礎(chǔ)地質(zhì)資料的問題較普遍，有些基礎(chǔ)地質(zhì)資料收集不到。這些問題都會影響規(guī)劃編制的質(zhì)量。

此外，雖然此次規(guī)劃較第一輪規(guī)劃科學(xué)、具有一定的操作性，但市、縣二級礦產(chǎn)資源規(guī)劃的尺度、深度如何把握，如何定位，各地區(qū)的理解和認(rèn)識不統(tǒng)一。

1.2 勘查分區(qū)和開采分區(qū)的劃分上的問題

勘查分區(qū)分為：重點勘查區(qū)、鼓勵勘查區(qū)、限制勘查區(qū)、禁止勘查區(qū)4類規(guī)劃區(qū)。重點勘查區(qū)：是成礦條件有利，找礦前景良好，有望找到大中型礦床的區(qū)域（包括重要的大中型礦山深部和外圍），是地質(zhì)勘查基金和商業(yè)性勘查投入的重點地區(qū)。通過集中國家、省及企業(yè)各方資金和力量，力爭于規(guī)劃期內(nèi)在重要的礦產(chǎn)資源儲量上有較大突破，形成一批具有大中型規(guī)模的勘查或開發(fā)基地。鼓勵勘查區(qū)：是重點勘查區(qū)外，具有一定資源遠(yuǎn)景和潛力，鼓勵企業(yè)和社會資金進(jìn)行商業(yè)性勘查的區(qū)域。限制勘查區(qū)：是在規(guī)劃期內(nèi)按照礦產(chǎn)資源供需關(guān)系、國家產(chǎn)業(yè)政策、相關(guān)規(guī)劃要求，以及資源環(huán)境承載能力，對礦產(chǎn)資源勘查活動實行一定程度限制的區(qū)域。禁止勘查區(qū)：是在規(guī)劃期內(nèi)依照法律法規(guī)規(guī)定、特殊功能區(qū)等多種因素，劃定的禁止開展礦產(chǎn)資源勘查活動的區(qū)域。

開采分區(qū)分為：重點開采區(qū)、鼓勵開采區(qū)、限制開采區(qū)、禁止開采區(qū)4類規(guī)劃區(qū)。重點開采區(qū)，是礦產(chǎn)資源相對集中，礦業(yè)基礎(chǔ)較好，通過規(guī)?；?、集約化開發(fā)，有可能形成一批國家級或省級大中型礦產(chǎn)資源開發(fā)基地的區(qū)域；鼓勵開采區(qū)，是重點開采區(qū)外，適合中小型礦山規(guī)模開采，能為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)脫貧致富的區(qū)域；限制開采區(qū)，是在規(guī)劃期內(nèi)根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及資源環(huán)境保護(hù)的要求或國家特殊需要，受經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、安全、環(huán)境等多種因素的制約，對資源開發(fā)利用活動實行一定限制的區(qū)域；禁止開采區(qū)，是在規(guī)劃期內(nèi)根據(jù)國家資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求及經(jīng)濟(jì)技術(shù)、安全等多種因素，不得進(jìn)行礦產(chǎn)資源開采的區(qū)域。

在勘查分區(qū)和開采分區(qū)的劃分上，筆者認(rèn)為存在著的問題是重點和鼓勵分區(qū)的劃分不夠合理，有的分區(qū)面積過大，在省規(guī)劃的基礎(chǔ)上細(xì)化不夠，有的分區(qū)面積過?。环謪^(qū)也不能對已有的礦業(yè)權(quán)和規(guī)劃設(shè)置的礦業(yè)權(quán)進(jìn)行分割，分區(qū)要盡量將礦業(yè)權(quán)和規(guī)劃設(shè)置的礦業(yè)權(quán)包含在內(nèi)。重點和鼓勵勘查分區(qū)的劃分要根據(jù)成礦區(qū)帶來劃分，如果面積過大，可以適當(dāng)?shù)胤纸饧?xì)化；重點和鼓勵開采分區(qū)的劃分可以根據(jù)礦山密集區(qū)進(jìn)行劃分。限制和禁止區(qū)域的劃分要有依據(jù)，有些規(guī)劃對禁止和限制區(qū)域的劃分沒有收集到準(zhǔn)確的界線，這樣的劃分不合理。

1.3 探礦權(quán)和采礦權(quán)的設(shè)置問題

在參閱了很多資料的基礎(chǔ)上，認(rèn)為目前我國將礦業(yè)權(quán)分為探礦權(quán)和采礦權(quán)是不夠科學(xué)的，在兩權(quán)分離的情況下，探礦權(quán)實行兩級（省、部）登記發(fā)證；而采礦權(quán)實行四級（部、省、市、縣）登記發(fā)證，兩者在管理上很不配套，更顯得不夠科學(xué)、不夠合理。由于市、縣探礦權(quán)登記由省級國土資源部門受理，市、縣級國土部門無權(quán)設(shè)置探礦權(quán)，這就給技術(shù)單位和市、縣級國土部門在編制礦產(chǎn)資源規(guī)劃時設(shè)置探礦權(quán)增加了難度。

礦業(yè)權(quán)的設(shè)置，原則上是一個規(guī)劃區(qū)塊范圍內(nèi)只設(shè)一個礦業(yè)權(quán)。目前個別地區(qū)還是存在資源整合力度不夠的問題，這些問題也是規(guī)劃編制所面臨的問題之一。

2 對策與建議

2.1 加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)、注重資料的管理與更新、找準(zhǔn)規(guī)劃定位

進(jìn)一步提高有關(guān)部門對礦產(chǎn)資源規(guī)劃重要性的認(rèn)識，增強(qiáng)責(zé)任意識，要做到加強(qiáng)溝通、協(xié)調(diào)與支持力度，各個相關(guān)部門能及時且盡量全面地提供規(guī)劃相關(guān)資料。規(guī)劃相關(guān)的資料時間跨度長且分散，因此在日常的資料管理工作中就要注重資料的管理、收集和數(shù)據(jù)的更新，建立資料匯交管理制度，盡可能為規(guī)劃編制提供全面、詳實、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，還要充分利用基于信息技術(shù)的現(xiàn)代化管理手段，提高管理效率，形成資料館藏體系，并對現(xiàn)有的地質(zhì)資料進(jìn)行鑒定、篩選，實現(xiàn)數(shù)字化，充分利用現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實現(xiàn)資料工作主流程的信息化。礦產(chǎn)資源規(guī)劃是政府的規(guī)劃，不是國土資源部門的規(guī)劃。因此，市、縣級礦產(chǎn)資源規(guī)劃既要細(xì)化落實，做好銜接，以上級礦產(chǎn)資源規(guī)劃為依據(jù)，與上級和同級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃和相關(guān)的專項規(guī)劃以及相關(guān)的行業(yè)規(guī)劃做好銜接；結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與保護(hù)的要求以及本地區(qū)的資源特點、區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等實際情況，充分考慮本地礦產(chǎn)資源及其開發(fā)利用特點確定規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)，提出符合小地區(qū)實際的管理措施和規(guī)劃安排，有針對性地做好規(guī)劃編制工作。

2.2 認(rèn)真細(xì)致、科學(xué)合理地進(jìn)行勘查與開采分區(qū)的劃分

勘查和開采分區(qū)的劃分是礦產(chǎn)規(guī)劃中很重要的內(nèi)容，因為它決定著勘查區(qū)塊和開采區(qū)塊的劃分，也就是關(guān)系礦業(yè)權(quán)的設(shè)置問題。礦業(yè)權(quán)應(yīng)集中設(shè)置在重點和鼓勵的區(qū)域；禁止區(qū)域不允許設(shè)置礦業(yè)權(quán)，對于禁止區(qū)域已設(shè)置的礦業(yè)權(quán)，按照實際情況逐步退出；限制區(qū)域內(nèi)新設(shè)礦業(yè)權(quán)必須經(jīng)過多方論證，依照準(zhǔn)入條件，編制礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案，經(jīng)批準(zhǔn)才可設(shè)置礦業(yè)權(quán)。所以在分區(qū)劃分時要注意以下幾個方面：①在充分收集相關(guān)地質(zhì)礦產(chǎn)資料（區(qū)域地質(zhì)調(diào)查成果、礦產(chǎn)資源分布、物化探異常等）的基礎(chǔ)上，進(jìn)行重點和鼓勵分區(qū)的劃分。要注意規(guī)劃目標(biāo)中的預(yù)期新增資源儲量要落實到各個重點和鼓勵勘查區(qū)中；而規(guī)劃目標(biāo)中的開采量要落實到各個重點和鼓勵開采區(qū)中。②劃分限制和禁止分區(qū)時，要注意與水利、林業(yè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等部門多溝通、多協(xié)調(diào)，利用現(xiàn)有資料，把限制和禁止分區(qū)的劃分做得合理，面積不宜過大。禁止區(qū)域的劃分要謹(jǐn)慎，一旦劃定范圍，其內(nèi)設(shè)置的礦業(yè)權(quán)要逐步退出，也不會規(guī)劃設(shè)置礦業(yè)權(quán)；限制區(qū)域可以有條件地準(zhǔn)入，但門檻較高。

2.3 探礦權(quán)和采礦權(quán)的設(shè)置

雖然市、縣級國土部門無權(quán)設(shè)置探礦權(quán)，但在市、縣級礦產(chǎn)資源規(guī)劃中礦業(yè)權(quán)設(shè)置時最主要的內(nèi)容，一定要在規(guī)劃中體現(xiàn)，因此，市、縣級規(guī)劃除了落實開采利用與保護(hù)、生態(tài)恢復(fù)與治理、以及礦業(yè)活動監(jiān)督管理的具體任務(wù)外，兩權(quán)的設(shè)置是主要內(nèi)容。市、縣級規(guī)劃可以考慮安排服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的公益性調(diào)查評價項目，可以考慮在規(guī)劃中要求國家提供一定數(shù)量的資金，扶持地方開展優(yōu)勢礦種的公益性調(diào)查評價，以提高商業(yè)性礦產(chǎn)資源勘查的可靠性。

探礦權(quán)設(shè)置，原則上是一個勘查區(qū)塊設(shè)置一個探礦權(quán)，勘查區(qū)塊分為“十一五”勘查區(qū)塊和“十二五”勘查區(qū)塊?！笆晃濉笨辈閰^(qū)塊要落實2008、2009、2010年三年新立和出讓的探礦權(quán)；“十二五”勘查區(qū)塊在充分收集礦產(chǎn)勘查資料的基礎(chǔ)上，在認(rèn)為成礦條件有利，找礦前景良好區(qū)域進(jìn)行設(shè)置。

采礦權(quán)設(shè)置，原則上是一開采區(qū)塊設(shè)置一個采礦權(quán)，開采區(qū)塊分為“十一五”開采區(qū)塊和“十二五”開采區(qū)塊?！笆晃濉遍_采區(qū)塊要落實2010年已經(jīng)批準(zhǔn)的礦產(chǎn)資源整合方案和2008、2009、2010年三年新立和出讓的采礦權(quán)；“十二五”開采區(qū)塊一般是將詳查以上的探礦權(quán)按照一定的比例轉(zhuǎn)化為采礦權(quán)。對于砂石礦采礦權(quán)設(shè)置，在縣級規(guī)劃中的地位很重要?？梢砸罁?jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，劃定若干區(qū)域進(jìn)行砂石礦采礦權(quán)的設(shè)置，并對砂石礦權(quán)的總數(shù)進(jìn)行控制。

3 結(jié)論

第一輪規(guī)劃實施以來在以下幾個方面發(fā)揮了一定的作用：整頓、規(guī)范了礦業(yè)秩序；加強(qiáng)了“三率”管理，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平有了一定的提高；礦業(yè)規(guī)劃布局逐步趨于合理，建立了一批精深加工企業(yè)；礦業(yè)對外開放取得顯著成效；礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理取得初步成效。

第二輪市、縣級礦產(chǎn)資源規(guī)劃不是第一輪規(guī)劃修編的簡單重復(fù)，而是規(guī)劃理念的全面更新，它將比第一輪規(guī)劃更具操作性、科學(xué)性、合理性。筆者對存在的問題做了分析以及提出了解決的對策，希望使礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制得更科學(xué)、更合理，其操作性會更強(qiáng)、指導(dǎo)作用會更大。

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