資源型城市發(fā)展的綠色轉(zhuǎn)型
——以河南省永城市為例

■ 周 璞

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

資源型城市發(fā)展的綠色轉(zhuǎn)型
——以河南省永城市為例

■ 周 璞

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

資源型城市發(fā)展轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為全球關(guān)注的重大命題和國(guó)家發(fā)展的重要戰(zhàn)略。河南省永城市是典型的煤炭資源型城市，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一、生態(tài)問題嚴(yán)峻、人地關(guān)系緊張，2010年資源環(huán)境承載力出現(xiàn)3.48hm2/人的生態(tài)赤字，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綠色績(jī)效低下，應(yīng)著力從發(fā)展“黑、白、綠”三色循環(huán)經(jīng)濟(jì)、開展以采煤塌陷區(qū)治理為重點(diǎn)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)、塑造“小生產(chǎn)、大生態(tài)”的土地利用格局三方面轉(zhuǎn)變發(fā)展路徑，并基于產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、民生三要素完善管理政策與配套制度建設(shè)。

資源型城市；生態(tài)足跡；綠色轉(zhuǎn)型；路徑；永城市

資源型城市是指依托于自然資源（主要包括礦產(chǎn)資源、森林資源）的開采而興起或發(fā)展壯大,并且資源型產(chǎn)業(yè)在工業(yè)中占較大份額的城市。資源型城市為我國(guó)工業(yè)化發(fā)展提供了大量的礦物能源與原材料,在全國(guó)城市的職能體系和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中承擔(dān)著舉足輕重的角色。我國(guó)目前有以煤炭、有色金屬、森工、石油等為主的資源型城市118個(gè),占全國(guó)城市總數(shù)的18%,其中阜新、石嘴山、焦作、大興安嶺等44個(gè)城市被國(guó)務(wù)院確定為資源枯竭型城市[1]。在全國(guó)加快科學(xué)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的背景下,亟待加強(qiáng)對(duì)資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的研究。

河南省永城市是典型的資源型城市,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一、生態(tài)環(huán)境惡化、人地關(guān)系緊張等一系列問題日漸顯現(xiàn),探討其綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型途徑,不僅有利于防微杜漸,避免其走向資源無序利用乃至枯竭的窘境,并且在轉(zhuǎn)型途徑、制度建設(shè)等方面的一些思考和建議,可為今后我國(guó)資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展提供借鑒。

1 永城市發(fā)展概況

永城市隸屬于河南省商丘市,位于豫、魯、蘇、皖四省結(jié)合部,素有“豫東門戶”之稱。全市總面積2017km2, 2010年常住人口124萬, GDP總量288.71億元,三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為15.7∶66.7∶17.6,其中工業(yè)總產(chǎn)值占GDP總量的61.83%。全市共90.42萬從業(yè)人員,城鎮(zhèn)就業(yè)人口7.71萬,其中采礦業(yè)從業(yè)人員占城鎮(zhèn)就業(yè)總?cè)丝诘?6.1%。市域內(nèi)礦產(chǎn)資源豐富,已發(fā)現(xiàn)煤、鐵礦、水泥用灰?guī)r、水泥配料用粘土等17種礦產(chǎn),煤炭為最具優(yōu)勢(shì)的礦產(chǎn)資源。永城市是全國(guó)六大無煙煤基地之一、豫魯蘇皖地區(qū)重要的煤化工基地,截至目前,共探明煤田面積716km2,煤炭資源儲(chǔ)量32.43億噸,另有約600 km2煤勘探區(qū),預(yù)計(jì)可探明資源儲(chǔ)量20億噸。2010年生產(chǎn)原煤2160萬噸,礦業(yè)產(chǎn)值達(dá)160多億元。礦產(chǎn)資源開發(fā)在永城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占主導(dǎo)地位,目前已形成了以煤炭開采為主,以電力工業(yè)、煤化工業(yè)、電解鋁及鋁加工業(yè)等相配套的工業(yè)生產(chǎn)體系。

2 永城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綠色績(jī)效分析

城市發(fā)展的不可持續(xù)主要源于城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與自然資源和環(huán)境消耗的沖突,通過定量測(cè)度一定區(qū)域內(nèi)人類經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的需求與自然生態(tài)系統(tǒng)承載力之間的差值可以反映區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r[2]。由加拿大生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)家 William E.Rees提出的生態(tài)足跡法,能夠較好地衡量和反映城市發(fā)展對(duì)資源環(huán)境的消耗水平。生態(tài)足跡表示在現(xiàn)有技術(shù)條件下,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所消耗的資源以及吸收其產(chǎn)生的廢棄物所需要的生物生產(chǎn)性陸地和水域生態(tài)系統(tǒng)的面積[3]。

計(jì)算永城市2010年的生態(tài)足跡和生態(tài)承載力,生物資源和能源消費(fèi)賬戶如表1和表2所示,以土地和水資源承載力為主的生態(tài)承載力計(jì)算如表3所示。

表1 2010年永城市生物資源消費(fèi)賬戶單位: kg、kg/hm2、hm2

表2 2010年永城市能源消費(fèi)賬戶 單位: t、GJ/hm2、GJ/t 、hm2

表3 永城市生態(tài)承載力計(jì)算單位: hm2、hm2/人

綜合生物資源與能源消費(fèi)賬戶,永城市人均生態(tài)足跡為4.06hm2；根據(jù)永城市自然資源稟賦條件,其生態(tài)承載力供給為0.66hm2/人,扣除12%的生物多樣性保護(hù)面積后為0.58hm2/人。通過供需對(duì)比分析,永城市2010年已出現(xiàn)3.48hm2/人的生態(tài)赤字,主要是由于化石燃料用地赤字造成的,水域用地也未能滿足消費(fèi)需求?；诮?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)足跡大小兩大要素來看,永城市人均GDP不足1萬美元,但人均生態(tài)足跡已超出世界人均水平2.7公頃,說明該市是以高資源環(huán)境消耗為代價(jià)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),屬于生態(tài)虧空型城市。

盡管永城市目前尚處于發(fā)展初期,煤炭等資源儲(chǔ)備近期內(nèi)能夠支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看必定不可持續(xù)。從永城市目前發(fā)展實(shí)際來看,主要面臨三大問題與挑戰(zhàn)：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過度依賴煤炭資源,就業(yè)壓力逐步顯現(xiàn),城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距擴(kuò)大；二是大規(guī)模礦業(yè)開采引發(fā)諸多礦山環(huán)境問題,生態(tài)環(huán)境恢復(fù)任務(wù)艱巨；三是城鄉(xiāng)用地?zé)o序蔓延,采煤塌陷區(qū)面積廣、形成快、治理慢,導(dǎo)致人地關(guān)系十分緊張。綜上,永城市發(fā)展亟待綠色轉(zhuǎn)型。

3 永城市發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略途徑

3.1 大力發(fā)展“黑、白、綠”三色循環(huán)經(jīng)濟(jì)

以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線,拉伸產(chǎn)業(yè)鏈,引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向多元化方向發(fā)展：“黑色經(jīng)濟(jì)”以煤炭產(chǎn)業(yè)的綜合開發(fā)利用為依托,打造煤電鋁、煤化工核心產(chǎn)業(yè),構(gòu)建上下游聯(lián)動(dòng)、產(chǎn)品多元增值的新型工業(yè)結(jié)構(gòu)；“白色經(jīng)濟(jì)”以面粉生產(chǎn)和深加工為依托,鞏固完善“小麥—面粉—食品”產(chǎn)業(yè)鏈,發(fā)展壯大生態(tài)農(nóng)業(yè),帶動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)；“綠色經(jīng)濟(jì)”以芒碭山等旅游景區(qū)綜合開發(fā)為依托,加強(qiáng)綠化建設(shè),發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè),將文化建設(shè)、旅游開發(fā)和觀光農(nóng)業(yè)有機(jī)結(jié)合。

大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì),以生態(tài)產(chǎn)業(yè)為龍頭,促進(jìn)資源開采等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的生態(tài)轉(zhuǎn)型：利用科技進(jìn)步推行清潔生產(chǎn),在煤炭、建材、電力、化工等重點(diǎn)行業(yè)集聚區(qū)——沱南工業(yè)區(qū),開展循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn),培育一批資源綜合利用示范企業(yè),建設(shè)具有循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念的生態(tài)工業(yè)園區(qū)；圍繞優(yōu)質(zhì)、綠色、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn),深入推進(jìn)高效生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展,加快農(nóng)業(yè)科技示范園、生態(tài)農(nóng)業(yè)園、生態(tài)農(nóng)業(yè)示范走廊建設(shè)。

3.2 積極推進(jìn)以采煤塌陷區(qū)治理為重點(diǎn)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)

加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開發(fā)速度控制,加快采煤塌陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)治理,對(duì)采煤塌陷區(qū)的土地實(shí)行梯次動(dòng)態(tài)復(fù)墾。根據(jù)采區(qū)內(nèi)煤層賦存狀況,合理布局回采工作面,厚薄煤層交替配采,實(shí)行建設(shè)與保護(hù)并重,預(yù)防與治理修復(fù)相結(jié)合。建立健全多元化投資機(jī)制,因地制宜,對(duì)采煤塌陷區(qū)采取不同的治理與開發(fā)模式。借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn),探索采煤塌陷區(qū)多元的治理與開發(fā)模式,如：淺層塌陷區(qū)挖塘造地模式、深層塌陷區(qū)水產(chǎn)養(yǎng)殖模式、煤矸石填充塌陷區(qū)造地模式、塌陷區(qū)旅游開發(fā)模式、林業(yè)開發(fā)模式、生態(tài)農(nóng)業(yè)綜合利用模式等。通過綜合治理創(chuàng)造出具有經(jīng)濟(jì)、文化、科學(xué)、教育等多重效益的景觀,使塌陷區(qū)恢復(fù)服務(wù)功能多樣性。

3.3 塑造“小生產(chǎn)、大生態(tài)”的土地利用格局

小生產(chǎn)即推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚,減少生產(chǎn)企業(yè)占用土地,節(jié)約集約利用土地,盡量縮減建設(shè)用地所占比重。大生態(tài)即加快生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理,提高生態(tài)用地比重,使生態(tài)用地成為主要用地類型,從而有效保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。推進(jìn)人口向城鎮(zhèn)集中,將因采煤塌陷喪失土地的農(nóng)民向城鎮(zhèn)、或新建的安置小區(qū)搬遷,與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)有機(jī)結(jié)合；對(duì)現(xiàn)有工業(yè)集聚區(qū)進(jìn)行整合,重點(diǎn)打造沱南工業(yè)區(qū)和神火工業(yè)園兩大精品工業(yè)集聚區(qū),實(shí)現(xiàn)工業(yè)向園區(qū)集中,提高工業(yè)用地效益。通過構(gòu)造“小生產(chǎn)、大生態(tài)”的土地利用格局,兼顧保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障糧食安全和現(xiàn)代化建設(shè),重點(diǎn)解決好保護(hù)與發(fā)展的矛盾。

4 配套制度建設(shè)與政策建議

4.1 加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的政策扶持與引導(dǎo)

配合永城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整,首先應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步調(diào)整所有制結(jié)構(gòu),鼓勵(lì)和發(fā)展非國(guó)有經(jīng)濟(jì),進(jìn)一步加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)對(duì)中小企業(yè)的扶持,培育多元化的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)；其次,制定專門的城市發(fā)展轉(zhuǎn)型規(guī)劃,明確產(chǎn)業(yè)調(diào)整和升級(jí)的方向和目標(biāo),鼓勵(lì)新興產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新,在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共投資方面和規(guī)劃重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目布局上優(yōu)先考慮；在投資方面,要積極整合現(xiàn)有與城市轉(zhuǎn)型工作有關(guān)的各類資金,制定相關(guān)投融資策略,在爭(zhēng)取國(guó)家、省、各級(jí)部委資金的支持同時(shí),開拓更多的市場(chǎng)融資途徑；在空間政策上,利用土地利用規(guī)劃和用地審批等手段,促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的集聚,提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力,培育新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)。

4.2 加快資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建

由于永城市的煤炭企業(yè)屬于省屬、地市屬行業(yè)主管部門,永城市政府難于直接參與產(chǎn)業(yè)的資源配置過程,企業(yè)對(duì)礦業(yè)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)協(xié)調(diào)的帶動(dòng)與輻射功能較弱,使得在資源開發(fā)與利用的過程中出現(xiàn)目標(biāo)選擇與發(fā)展利益上的錯(cuò)位,造成資源浪費(fèi),同時(shí)采礦企業(yè)還將資源開發(fā)所造成的環(huán)境破壞轉(zhuǎn)嫁給城市承擔(dān)。因此,首先應(yīng)完善政企合作機(jī)制,明確政府、企業(yè)在采煤塌陷區(qū)治理中的角色與職責(zé),合理確定土地復(fù)墾金和環(huán)境保證金征收標(biāo)準(zhǔn),并建立重大項(xiàng)目責(zé)任制；其次,改革現(xiàn)行的財(cái)政分配體制,從煤炭企業(yè)的社會(huì)責(zé)任考慮,建立煤炭企業(yè)對(duì)煤炭開采所引發(fā)社會(huì)問題的利益補(bǔ)償機(jī)制,重新研究神火集團(tuán)等企業(yè)所得稅的分配方式[4]；三是依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》等法律,結(jié)合本市實(shí)際情況,細(xì)化資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)的責(zé)權(quán)、技術(shù)規(guī)范和管理制度,出臺(tái)相應(yīng)的政策法規(guī),推進(jìn)礦山環(huán)境的綜合治理。

4.3 推進(jìn)民生事業(yè)發(fā)展和完善社會(huì)保障制度

民生改善是資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的根本目的,永城市現(xiàn)處于早期發(fā)展階段,城鄉(xiāng)就業(yè)不足問題已逐步顯現(xiàn),防患于未然十分必要。一方面,要進(jìn)一步改革、完善與戶籍制度緊密關(guān)聯(lián)的勞動(dòng)用工制度以及醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等社會(huì)保障制度,特別是失地失房人口的就業(yè)與社會(huì)保障制度,促進(jìn)農(nóng)村剩余資本和勞動(dòng)力向中心城市集中并保證社會(huì)安定。另一方面,應(yīng)積極推進(jìn)以基礎(chǔ)教育和職業(yè)技術(shù)教育為重點(diǎn)的教育事業(yè),建立并完善以財(cái)政撥款為主、其它多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)相結(jié)合的體制,鼓勵(lì)企事業(yè)單位、社會(huì)力量以多種形式助學(xué)、辦學(xué),全面提升人口綜合素質(zhì)和就業(yè)能力。

[1]時(shí)慧娜，魏后凱.“十二五”時(shí)期中國(guó)資源型城市援助政策的調(diào)整思路[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2011(2)：75-79.

[2] 楊紅艷，楊耀，張軍，等.生態(tài)足跡與生態(tài)承載力的計(jì)算分析——以2006年巴彥淖爾市為例[J].北方環(huán)境，2011，23(10)：86-89.

[3] 諸大建.基于PSR方法的中國(guó)城市綠色轉(zhuǎn)型研究[J].同濟(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，22(4)：37-47.

[4] 榮西武，顧文選.制度創(chuàng)新與煤炭型城市可持續(xù)發(fā)展——以河南省永城市為例[J].城市發(fā)展研究，2011，18(8)：82-87.

F124.5(261YC)；F293(261YC)

B

1672-6995(2012)02-0039-03

2012-01-29

周璞（1987-），女，湖南省衡陽市人，中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院研究實(shí)習(xí)員，理學(xué)碩士，主要從事資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)、國(guó)土規(guī)劃等研究。