以激勵機制促進(jìn)礦產(chǎn)資源的高效集約利用

■ 賈文龍/馮 聰/范繼濤

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

以激勵機制促進(jìn)礦產(chǎn)資源的高效集約利用

■ 賈文龍/馮 聰/范繼濤

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

礦產(chǎn)資源節(jié)約和綜合利用是建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會和加快循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要領(lǐng)域。構(gòu)建以提高礦山企業(yè)資源綜合利用能力和企業(yè)效益為根本目標(biāo)的激勵機制，有效推進(jìn)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用工作，在轉(zhuǎn)變礦業(yè)發(fā)展方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時，為我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展提供有力保證。

礦產(chǎn)資源；綜合利用；激勵機制

2011年12月召開的“中央經(jīng)濟(jì)工作會議”提出,要“繼續(xù)牢牢把握科學(xué)發(fā)展這個主題和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式這條主線,著力擴大國內(nèi)需求,著力加強自主創(chuàng)新和節(jié)能減排,著力深化改革開放,著力保障和改善民生”。國土資源管理工作圍繞“主題主線”,通過推進(jìn)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用工作,有效地促進(jìn)了礦產(chǎn)資源的高效集約利用,在轉(zhuǎn)變礦業(yè)發(fā)展方式,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時,為我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展提供有力保證。

我國歷來重視礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的綜合利用工作,《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》、《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2008～2015年）》都對落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略,推進(jìn)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用工作提出了明確要求。2011年9月2日,溫家寶總理在視察國土資源部時對國土資源管理工作提出的四項要求中,第一條就是大力推進(jìn)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用,加強低品位、難選冶、共伴生礦產(chǎn)資源的綜合開發(fā)利用,發(fā)展和推廣節(jié)約與綜合利用高新技術(shù),開展礦產(chǎn)資源綜合利用試點,完善礦產(chǎn)資源綜合利用的激勵機制。

1 如何理解激勵機制提出的重要意義

礦產(chǎn)資源節(jié)約和綜合利用是建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會和加快循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要領(lǐng)域。我國礦產(chǎn)資源特點是貧礦多、共伴生礦多,經(jīng)過多年的開發(fā)利用后,我國已探明的礦產(chǎn)資源中,存在大量的因技術(shù)經(jīng)濟(jì)原因,尚未被開發(fā)利用的低品位、難選冶資源。受主觀認(rèn)識、采選技術(shù)水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等因素影響,長期以來,我國礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中存在著“采富棄貧、采主棄副”等問題,總體開采回采率、選礦回收率和綜合利用率比較低,浪費了寶貴資源,造成儲量的快速消耗。這種粗放的發(fā)展模式違背了建設(shè)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會的方針,限制了我國礦業(yè)產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)健康發(fā)展。

建立礦產(chǎn)資源綜合利用激勵機制的意義在于,實施以企業(yè)為主體的礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用,降低資源綜合利用成本,提高礦山企業(yè)“三率”水平,提升礦產(chǎn)資源的集約節(jié)約利用程度。在擴大資源供應(yīng)來源,為我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展提供資源保障的同時,改變礦山企業(yè)過去長期存在的粗放型資源開發(fā)利用模式,轉(zhuǎn)變礦業(yè)領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。

2 激勵機制的主要內(nèi)容

礦產(chǎn)資源綜合利用激勵機制以提高礦山企業(yè)資源綜合利用能力和企業(yè)效益為根本目標(biāo),以技術(shù)創(chuàng)新為根本動力,以稅收及其他財政政策為杠桿,以政府資金引導(dǎo)為手段,通過加強法制建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè),逐步建立政府大力推進(jìn)、市場有效驅(qū)動、企業(yè)自覺響應(yīng),全社會積極參與的礦產(chǎn)資源綜合利用工作模式和管理體系。

(1)設(shè)立專項,鼓勵扶持礦山企業(yè)開展資源節(jié)約集約利用。2010年設(shè)立的礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用專項,采取“以獎代補”和示范工程兩種方式,對節(jié)約與綜合利用取得顯著成績的礦山企業(yè)給予獎勵,激勵礦山企業(yè)推進(jìn)科技進(jìn)步,嚴(yán)格規(guī)范管理,不斷提高綜合利用水平。同時,支持企業(yè)開展與資源綜合利用相關(guān)的科技創(chuàng)新、技術(shù)推廣以及工程建設(shè)類示范項目。

在開展專項工作的基礎(chǔ)上, 2011年10月27日,國土資源部、財政部與河北、山東、湖北等21個省級人民政府以及中石油、神華集團(tuán)等6個中央礦業(yè)企業(yè)簽署合作協(xié)議,啟動首批40個礦產(chǎn)資源綜合利用示范基地建設(shè)工作,鼓勵礦山企業(yè)做大做強,擴大綜合利用規(guī)模,提高集約化經(jīng)營水平,推動資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化,促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

(2)修訂資源稅費征收機制,形成企業(yè)合理利用資源的內(nèi)在激勵機制。在強化礦產(chǎn)資源綜合利用工作水平的認(rèn)定能力,建立評價體系的基礎(chǔ)上,探索制定礦產(chǎn)資源稅費征收和綜合利用水平掛鉤政策,利用稅費杠桿促進(jìn)資源節(jié)約集約利用,使企業(yè)自覺實現(xiàn)資源的節(jié)約集約利用。對于以綜合利用資源為主的礦山企業(yè),制定資源稅費征收標(biāo)準(zhǔn)與礦產(chǎn)品價格水平聯(lián)動機制,健全共伴生、難選冶資源的開發(fā)成本分?jǐn)倷C制,保證企業(yè)的合理利潤空間。

(3)制定其他配套政策,鼓勵在礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用領(lǐng)域做出突出貢獻(xiàn)的企業(yè)做大做強。對提高資源利用效率的技術(shù)改造項目和綜合利用項目等提供用地和信貸支持,降低企業(yè)綜合利用工藝技術(shù)的研發(fā)及推廣成本。對于在礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用領(lǐng)域做出突出貢獻(xiàn)的企業(yè),要依法優(yōu)先配置資源,扶持和鼓勵這類礦山企業(yè)做大做強。同時,中央、地方政府要積極落實國家有關(guān)資源節(jié)約和綜合利用的稅收、金融和財政等優(yōu)惠政策,發(fā)揮引導(dǎo)和推動作用。

3 以專項為依托，保證激勵機制的持續(xù)性

礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用專項工作開展兩年來,中央財政共安排專項資金80.16億元。對“三率”水平較高,礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用工作取得突出成績的704家礦山企業(yè)進(jìn)行了獎勵,獎勵金額合計42.98億元,重點集中在煤炭、黑色和有色金屬領(lǐng)域（見圖1）；在油氣、煤炭資源高效開采,黑色、有色、稀有、化工及非金屬礦產(chǎn)綜合開發(fā)利用領(lǐng)域設(shè)立示范工程408個（含續(xù)作）,中央財政扶持資金共37.18億元（見圖2）。

圖1 2010～2011年分礦種“以獎代補”結(jié)構(gòu)

圖2 2010～2011年分礦種示范工程結(jié)構(gòu)

獲得獎勵的礦山企業(yè)最近三年用于提高“三率”水平的直接投資合計超過600億元,因“三率”水平高于規(guī)定或設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)增加的銷售收入近2000億元,充分體現(xiàn)了專項以績論獎的原則。涌現(xiàn)出了一批采選技術(shù)先進(jìn)適用、監(jiān)督管理嚴(yán)格規(guī)范、自主研發(fā)能力較強的優(yōu)秀礦山企業(yè)。

示范工程重點支持開展了低品位、共伴生、難選冶礦產(chǎn)資源及尾礦資源等綜合利用示范,推廣應(yīng)用了一大批先進(jìn)適用技術(shù)和工藝。通過示范工程,帶動礦山企業(yè)投入資金近500億元,充分發(fā)揮了中央財政資金的拉動作用。礦山企業(yè)開采回采率、選礦回收率、共伴生資源利用率預(yù)計整體提高了1～2個百分點,并盤活了一批資源儲量。

作為激勵機制的一項重要內(nèi)容,通過實施專項,財政資金的示范引導(dǎo)效應(yīng)得到了充分體現(xiàn),極大地提高了礦山企業(yè)開展礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用的積極性,促進(jìn)了礦山企業(yè)采選技術(shù)、工藝的更新和設(shè)備的升級換代,使部分低品位、共伴生、難選冶礦產(chǎn)資源實現(xiàn)了“無礦變有礦、小礦變大礦、貧礦變富礦、單礦變多礦”。專項工作取得了顯著成效和寶貴經(jīng)驗。但也存在著不足之處,有必要對專項實施情況進(jìn)行分析調(diào)整,促進(jìn)專項更好地組織實施。

3.1 專項期限相對較短

礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用技術(shù)工藝的創(chuàng)新成本高、礦山企業(yè)完全依賴自有資金開展具有較大風(fēng)險,影響企業(yè)自主創(chuàng)新的積極性。同時,新工藝、新設(shè)備的轉(zhuǎn)化和推廣周期長,需要持續(xù)的資金投入,才能推動我國礦山企業(yè)“三率”水平的整體提升。專項最初計劃設(shè)置三年,現(xiàn)在看來時間相對較短,在一定程度上影響了企業(yè)開展礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用的積極性。

3.2 小型礦山企業(yè)整體獎勵相對不足

截止2010年底,小型礦山約占礦山總數(shù)的91%。小型礦山通常資金實力小,設(shè)備陳舊,采選工藝相對落后,礦山“三率”水平較低。因此,鼓勵和帶動大多數(shù)小型礦山和小礦開展節(jié)約與綜合利用對實現(xiàn)全國礦山企業(yè)“三率”水平的整體提高具有重大意義。兩年來,小型礦山企業(yè)獲得獎勵資金6.53億元,約占獎勵資金總額的15%（見圖3）,多數(shù)集中在三、四類。從國家層面講,大中小型礦山公平競爭,該比例已比較適中,但同全國小型礦山數(shù)量和產(chǎn)量占全國比例來講,整體獎勵相對不足。

3.3 省級國土部門亟須加強專項支撐的能力建設(shè)

從2011年專項座談會及交流情況了解到,當(dāng)前各?。▍^(qū)、市）負(fù)責(zé)專項工作的主要有礦管處、儲量處、規(guī)劃處、財務(wù)處和廳屬事業(yè)單位等。由于省級國土資源行政部門職能處室人員較少,直接開展具體工作,任務(wù)繁重。而由事業(yè)單位獨立負(fù)責(zé),由于其不具備行政職能,工作效果也不佳。相比之下,省級國土部門建立專項的支撐單位（廳屬事業(yè)單位）,在省廳業(yè)務(wù)處室指導(dǎo)下開展具體工作是較為有效的模式,在2010年的申報中也得到了印證,但采用此種模式的省份還比較少,亟須加強專項省級組織實施的支撐能力建設(shè)。

4 兩方面工作建議

10月19日召開的國務(wù)院常務(wù)會議討論通過了《找礦突破戰(zhàn)略行動綱要（2011～2020年）》,要求我國地質(zhì)礦產(chǎn)勘查工作通過實施找礦戰(zhàn)略,實現(xiàn)新的重大突破,形成一批重要礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略接續(xù)區(qū),建立重要礦產(chǎn)資源儲備體系,為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展提供有力的資源保障和產(chǎn)業(yè)支撐。同時提出要實施以企業(yè)為主體的礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用示范工程,發(fā)展礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的循環(huán)經(jīng)濟(jì)。由此可見,專項工作已經(jīng)成為找礦突破戰(zhàn)略行動的重要內(nèi)容之一,為更好地提高資源利用效率,轉(zhuǎn)變礦業(yè)發(fā)展方式,提高資源保障能力,提出以下兩方面工作建議：

4.1 關(guān)于專項工作我們提出以下三點建議

圖3 各類型礦山數(shù)量、產(chǎn)量及支持資金比例結(jié)構(gòu)

一是保證專項的持續(xù)性?！秶窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》、《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2008～2015年）》的規(guī)劃期均為2015年,《找礦突破戰(zhàn)略行動綱要（2011～2020年）》更是到2020年。均提出要實施以企業(yè)為主體的礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用示范工程,發(fā)展礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

為提高礦山企業(yè)開展礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用的積極性和主動性,須使其對專項的持續(xù)性建立良好的預(yù)期。在專項持續(xù)開展的前提下,礦山企業(yè)樹立起隨時進(jìn)行投資開展節(jié)約與綜合利用都不晚,都有可能在專項中獲得國家資金支持的信念,并且投入越是持續(xù)、投入資金越多獲得專項資金支持的可能性和金額也就越大,從而降低經(jīng)營風(fēng)險,提高經(jīng)濟(jì)效益,堅定投資信心,推動礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用水平的持續(xù)提升?；诖?我們建議保證專項的持續(xù)性,作為財政資金促進(jìn)我國礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用水平提高的公益性投入,與相關(guān)綱要、規(guī)劃相匹配、銜接。

二是設(shè)立省級礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用專項。為解決小型礦山企業(yè)整體獎勵相對不足的問題,建議資源大省或有條件的省份由省級國土部門和財政部門聯(lián)合設(shè)立省級綜合利用專項,作為中央財政專項的必要補充。由于中央財政專項獎勵或示范支持資金額度相對較高（實施兩年來,70%以上的獎勵資金、近90%的示范工程支持資金都在500萬元以上）,重點針對大中型礦山企業(yè)和成績特別突出的小型礦山進(jìn)行獎勵。省級專項支持資金重點針對省內(nèi)在礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用方面成績突出的中小型礦山進(jìn)行獎勵或示范,積極探索中小型礦山資源節(jié)約與綜合利用的新機制,推廣新技術(shù)。

三是省級國土部門設(shè)立專項支撐單位。為更好地做好專項的申報、初審及后續(xù)監(jiān)督管理等工作,建議各省國土資源行政部門建立自己的專項支撐單位,在省廳的指導(dǎo)下開展具體工作。設(shè)立省級專項的,支撐單位在做好中央專項具體工作的同時,承擔(dān)省級專項的組織實施,并將二者有機結(jié)合,全面掌握省內(nèi)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用狀況,為進(jìn)行礦政管理做好支撐。

4.2 在建立激勵機制的同時，需形成引導(dǎo)約束機制。

約束機制即通過嚴(yán)格準(zhǔn)入管理、加強監(jiān)督考核,搭建技術(shù)合作平臺,引導(dǎo)和強制礦山企業(yè)在采礦、選礦、尾礦利用等重要環(huán)節(jié)上切實推進(jìn)礦產(chǎn)資源綜合利用,發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

一是嚴(yán)格準(zhǔn)入管理。將礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用能力和水平作為礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的重要準(zhǔn)入條件。一是從勘探入手,嚴(yán)格礦產(chǎn)資源綜合勘查和綜合評價的地質(zhì)勘查報告和勘查方案評審制度,探礦權(quán)人在查明主要礦種的同時,必須對共生、伴生礦產(chǎn)資源進(jìn)行綜合勘查和綜合評價。對沒有進(jìn)行綜合勘查和綜合評價的地質(zhì)勘探報告不予審批。二是由勘查階段進(jìn)入開發(fā)階段,依法對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案進(jìn)行嚴(yán)格審查,在經(jīng)濟(jì)技術(shù)允許的條件下而沒有實現(xiàn)資源綜合開發(fā)利用的,不予批準(zhǔn)頒發(fā)采礦許可證。三是認(rèn)真執(zhí)行《礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用鼓勵、限制和淘汰技術(shù)目錄》,新建或改擴建礦山不得采用國家限制和淘汰的采選技術(shù)、工藝和設(shè)備,達(dá)不到要求的不得頒發(fā)采礦許可證。

二是完善監(jiān)管體系。一是結(jié)合礦山企業(yè)年檢工作,對企業(yè)的開發(fā)利用方案執(zhí)行情況進(jìn)行嚴(yán)格的年度檢查,確保節(jié)約與綜合利用方案實施,特別加強對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的“三率”考核和“三廢”利用情況的監(jiān)督管理。二是充分發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)察隊伍和礦產(chǎn)督查員隊伍的作用,與現(xiàn)有的國土資源監(jiān)管平臺相銜接,開展礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)動態(tài)巡查,加強現(xiàn)場督察,加強礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用過程監(jiān)管。三是建立信息發(fā)布機制。對礦產(chǎn)資源綜合利用方面的工作開展監(jiān)測,動態(tài)更新綜合利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù),定期發(fā)布綜合利用年度報告和指導(dǎo)目錄。

[1]王淀佐，姚華軍，賈文龍，王雪峰.有關(guān)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用的思考與建議[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì)，2011，24（10）：4-8.

[2]姚華軍.落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略 做好綜合利用專項 [N].中國國土資源報,2000-08-29（14）.

[3]馮聰.建激勵引導(dǎo)機制 促礦產(chǎn)綜合利用[N].中國國土資源報，2011-11-26(8).

F407.1

B

1672-6995(2012)02-0035-04

2012-01-29

賈文龍（1972-），男，河北省沽源縣人，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院研究員，工學(xué)博士，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用專項工作技術(shù)處處長，國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會關(guān)稅專家咨詢委員會委員，全國經(jīng)濟(jì)地理研究會理事，中國地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)會資源經(jīng)濟(jì)與規(guī)劃專業(yè)委員會常務(wù)副秘書長，主要從事資源經(jīng)濟(jì)研究。