我國(guó)地方高等教育財(cái)政投入存在的問(wèn)題及對(duì)策

□贛南師范學(xué)院 曾澤鑫 邱小健

我國(guó)地方高等教育財(cái)政投入存在的問(wèn)題及對(duì)策

□贛南師范學(xué)院 曾澤鑫 邱小健

我國(guó)地方高等教育財(cái)政投入存在生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)投入少、教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源結(jié)構(gòu)不合理、省域之間地方高校經(jīng)費(fèi)投入差異大等問(wèn)題。解決這些問(wèn)題的對(duì)策是：以省級(jí)政府為財(cái)政主體，加大教育財(cái)政投入；加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，提高中西部地區(qū)地方高校投入；設(shè)立地方高等教育撥款委員會(huì)，提高教育經(jīng)費(fèi)支出效率。

教育財(cái)政投入；地方高等教育；問(wèn)題與對(duì)策

我國(guó)普通高等學(xué)校按照隸屬性質(zhì)的不同，可分為中央屬高校和地方高校。地方高校是指由地方政府管理，地方政府財(cái)政撥款的高等學(xué)校。隨著1992年高校合并以及國(guó)家部委高校劃歸地方管理，我國(guó)地方高校數(shù)量得到迅速增長(zhǎng)，已成為我國(guó)高等教育的主體部分。1998年，我國(guó)地方和部屬普通高校共1022所，其中，地方高校為759所，占普通高?？倲?shù)的74%；地方高校本、?？圃谛Ｉ鷶?shù)為225.8萬(wàn)人，占全國(guó)本、?？圃谛Ｉ藬?shù)的70%。經(jīng)過(guò)10年的發(fā)展，我國(guó)地方高校數(shù)量增長(zhǎng)明顯，在校生人數(shù)大大增加。2008年，我國(guó)地方和部屬普通高校已達(dá)2263所，其中，地方高校為2152所，占全國(guó)高校總數(shù)的95.1%，地方高校的本、?？圃谛Ｉ鷶?shù)1850.5萬(wàn)，占全國(guó)本?？圃谛Ｉ鷶?shù)的93.2%。[1]可以說(shuō)，我國(guó)地方高校承擔(dān)了大學(xué)擴(kuò)招的主要任務(wù)，為我國(guó)高等教育事業(yè)發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)，但同時(shí)也面臨辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足、銀行負(fù)債多等問(wèn)題。本文以地方高校教育財(cái)政投入為研究對(duì)象，著重分析存在的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上，提出解決問(wèn)題的對(duì)策，以期為促進(jìn)我國(guó)地方高等教育發(fā)展提供參考。

一、地方高等教育財(cái)政投入存在的主要問(wèn)題

我國(guó)地方高等教育財(cái)政投入存在國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入偏少、經(jīng)費(fèi)來(lái)源結(jié)構(gòu)欠合理以及經(jīng)費(fèi)投入地區(qū)間差異較大的問(wèn)題。

1.生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)投入偏少

從全國(guó)的情況看，隨著地方普通高校規(guī)模擴(kuò)大，省級(jí)政府對(duì)普通高校的財(cái)政性投入呈明顯的上升趨勢(shì)，從1999年的216.34億元增長(zhǎng)到2008年的1292.74億元，增長(zhǎng)了4.98倍。但受地方財(cái)政能力的局限，生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)并沒(méi)有隨著增加，1999-2008年間，生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)先降后升，走勢(shì)呈“U”型（見(jiàn)表1）[2]。從表1可以看出，我國(guó)地方高校2005年生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)最低，為4742元；2008年最高，為7017元，但和1999年相比，僅僅多了6元錢，與同年央屬高校13631.64元的生均經(jīng)費(fèi)相比，少了6614.23元，相差約2倍。如果把物價(jià)上漲、通貨膨脹等因素考慮進(jìn)來(lái)，我國(guó)地方高校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)事實(shí)上每年都低于擴(kuò)招前的水平。由此可知，政府對(duì)地方高校的教育經(jīng)費(fèi)投入是嚴(yán)重不足的。

表1 地方普通高校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出（單位：元）

2.教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源結(jié)構(gòu)不合理

目前，我國(guó)地方高校經(jīng)費(fèi)來(lái)源的多渠道籌措機(jī)制還不健全，對(duì)政府財(cái)政撥款和學(xué)生學(xué)雜費(fèi)過(guò)于依賴，是我國(guó)許多地方高校的共同特征。以江西省為例，該省高等教育投資來(lái)源主要由國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)和學(xué)雜費(fèi)兩部分構(gòu)成，而其中學(xué)雜費(fèi)占了大頭（見(jiàn)表2）。以2005年為例，該年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)與學(xué)雜費(fèi)兩項(xiàng)投入的總和占了全省高等教育經(jīng)費(fèi)總投入的81.86%，成為高等教育絕對(duì)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源；校辦企業(yè)、勤工儉學(xué)以及社會(huì)服務(wù)收入用于教育的投入共計(jì)0.09億元，占教育總投入比例僅僅0.18%；接受社會(huì)捐、集資總額為0.10億元，僅占教育總投入的0.20%。校辦企業(yè)、勤工儉學(xué)以及社會(huì)服務(wù)收入與社會(huì)捐、集資收入相加，總金額才達(dá)0.19億元，占總投入的比例僅為0.38%,幾乎可以忽略不計(jì)了。[3]由此不難看出，我國(guó)地方高校經(jīng)費(fèi)來(lái)源是欠合理的。

表2 2003-2005年江西省地方高等教育投資來(lái)源及構(gòu)成

3.省域之間教育經(jīng)費(fèi)投入存在較大差異

我國(guó)1994年實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革，調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，增強(qiáng)了各級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展中的投入能力。但是，由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡，實(shí)行分稅制之后，省間、省內(nèi)市（地）間的財(cái)政收入出現(xiàn)了巨大的差異，地方高校教育財(cái)政投入差異也隨之出現(xiàn)了明顯的不同。從1999-2008年全國(guó)31個(gè)省市的具體情況來(lái)看，各省市間高等教育的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，無(wú)論絕對(duì)差距還是相對(duì)差距都呈現(xiàn)了擴(kuò)大的趨勢(shì)。從絕對(duì)差距來(lái)看，1999年到2008年標(biāo)準(zhǔn)差由4.564億元逐步擴(kuò)大到30.034億元，極差由15.976億元逐步擴(kuò)大到135.901億元（產(chǎn)生在廣東和青海兩省之間）；相對(duì)差距中，極差率由20.99擴(kuò)大到25.35，變異系數(shù)由0.65擴(kuò)大到0.72（見(jiàn)表3）。[4]凸現(xiàn)出我國(guó)地方高校經(jīng)費(fèi)投入之間的巨大差異。

二、解決地方高等教育財(cái)政投入問(wèn)題的對(duì)策建議

1.以省級(jí)政府為財(cái)政主體，加大地方高校經(jīng)費(fèi)投入力度

1972年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家?jiàn)W茨（W·E·Oates）基于收益原則提出了著名的財(cái)政分權(quán)定理：在不造成轄區(qū)間外溢的情況下，公共服務(wù)責(zé)任應(yīng)該盡可能下放到規(guī)模最小的地理轄區(qū)，因?yàn)檫@樣做的效率最高。教育經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明，高等教育投資不僅會(huì)帶來(lái)個(gè)人收益，還會(huì)帶來(lái)巨大的社會(huì)收益。正是由于高等教育收益的外溢性，它被界定為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，應(yīng)該由政府支付大部分費(fèi)用。地方高校具有地方公共產(chǎn)品屬性，政府是高等教育的最大受益者，相應(yīng)地政府應(yīng)該成為高等教育的主要投資者。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出，要“提高國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例，2012年達(dá)到4%”。為此，地方政府必須增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，充分發(fā)揮在地方高等教育財(cái)政投入上的主渠道作用，加大包含高等教育在內(nèi)的教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入力度。對(duì)于財(cái)政比重較低或減少較快的省份，地方政府作為地方高校投資的主要責(zé)任者，應(yīng)采取積極的籌措，在制定預(yù)算時(shí)就要考慮到各種因素的影響，確保高校財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入和生均經(jīng)費(fèi)的實(shí)質(zhì)性增長(zhǎng)，從根本上增加財(cái)政對(duì)高等教育投入的數(shù)量，為高等教育事業(yè)的快速發(fā)展提供有力的經(jīng)費(fèi)支撐。

2.設(shè)立高等教育撥款咨詢委員會(huì)，提高財(cái)政支出使用率

在撥款模式上，我國(guó)地方高等教育財(cái)政撥款主要采取兩種方式：一是“基數(shù)加增長(zhǎng)”，即按事業(yè)機(jī)構(gòu)規(guī)模的大小或事業(yè)的需要確定各種人員編制、房屋和設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、行政和業(yè)務(wù)費(fèi)用開(kāi)支額度，由此形成財(cái)政撥款的基數(shù)；在此基礎(chǔ)上，考慮當(dāng)年事業(yè)發(fā)展與變化的情況確定撥付的事業(yè)發(fā)展數(shù)額。二是“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”，這是基于“定員定額”的原理，即經(jīng)費(fèi)總量根據(jù)有關(guān)政府主管部門制定的不同層次、不同類型、不同地區(qū)學(xué)生生均撥款定額標(biāo)準(zhǔn)和高校在校生數(shù)核定下達(dá)。不少高校把在校生人數(shù)等同于獲得撥款依據(jù)，盲目擴(kuò)建，追求“大而全”效果。這樣，不僅造成高校失去辦學(xué)特色，也容易造成專業(yè)重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，教育資源浪費(fèi)。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010-2020年）提出，要“設(shè)立高等教育撥款咨詢委員會(huì)，增強(qiáng)經(jīng)費(fèi)分配的科學(xué)性”。筆者認(rèn)為，這項(xiàng)改革措施可以在地方高校進(jìn)行試點(diǎn)。政府設(shè)立的地方高等教育撥款委員會(huì)，其主要職責(zé)是為政府評(píng)估高校整體財(cái)政運(yùn)作計(jì)劃，將撥款與高校評(píng)估結(jié)果掛鉤，通過(guò)撥款方向、模式和數(shù)量，來(lái)指導(dǎo)高校的良性發(fā)展。高等教育撥款委員會(huì)是政府與高校之間的一個(gè)中介機(jī)構(gòu)，它要接受政府和社會(huì)各界的監(jiān)督，在運(yùn)作上具有相對(duì)的獨(dú)立性。它是政府的助手，幫助政府賦予高校相應(yīng)的責(zé)任，根據(jù)實(shí)際情況，按照確定的撥款程序、撥款標(biāo)準(zhǔn)、撥款公式和方法給各個(gè)高校分配教育經(jīng)費(fèi)。[5]以有利于提高地方高校公共財(cái)政投入的公平和效率。

表3 各省地方普通高校財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)差距

3.加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，提高地方高校經(jīng)費(fèi)投入

地方政府的財(cái)政投入是地方高等院校經(jīng)費(fèi)來(lái)源的主要渠道，但由于受到地方財(cái)政水平的限制，地方政府對(duì)高教經(jīng)費(fèi)投入的缺乏，已經(jīng)成為困擾地方高等院校發(fā)展的一個(gè)重要障礙。

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲得空前成功，與之伴隨的是地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差距不斷拉大，地區(qū)發(fā)展極不平衡。由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡，省間、省內(nèi)市（地）間的財(cái)政收入產(chǎn)生巨大差異。地方高校雖然屬于地方政府管理和投資，但其培養(yǎng)的人才卻面向整個(gè)社會(huì)，為整個(gè)國(guó)家服務(wù)。目前，由于我國(guó)東中西部之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距，東部和發(fā)達(dá)地區(qū)吸引了更多的畢業(yè)生，造成了高等教育產(chǎn)品的外溢，出現(xiàn)了落后地區(qū)投資，發(fā)達(dá)地區(qū)受益的現(xiàn)實(shí)，由此也進(jìn)一步擴(kuò)大了地區(qū)之間的差距。對(duì)此，中央政府要履行相應(yīng)的財(cái)政責(zé)任，要充分發(fā)揮中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的功能，將不對(duì)稱的財(cái)政收入進(jìn)行合理地再分配，提高地方高等教育投入水平。[6]財(cái)政轉(zhuǎn)移支付要重點(diǎn)關(guān)注中、西部等落后地區(qū)，從而促進(jìn)我國(guó)地方高等教育大發(fā)展。

[1]陳希.要加快建設(shè)區(qū)域特色鮮明的高水平大學(xué)[EB/OL].中華人民共和國(guó)人民人民政府網(wǎng).http：//www.gov.cn/gzdt/2009-11/09/content_1459775.htm.

[2]張倩倩.省級(jí)政府對(duì)高等教育投入努力程度的影響因素分析[J].煤炭高等教育，2010（4）.

[3]曾澤鑫.江西省地方高等教育投入現(xiàn)狀分析與對(duì)策建議[J].贛南師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（5）.

[4]苗文燕.省級(jí)政府高等教育財(cái)政投資差距及對(duì)策[A].2010年中國(guó)教育經(jīng)濟(jì)學(xué)年會(huì)論文集.

[5]段寶霞.我國(guó)高等教育財(cái)政投入問(wèn)題分析[J].東北師范大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2010（6）.

[6]安琪.我國(guó)高等教育公共財(cái)政投入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分析[A].2010年中國(guó)教育經(jīng)濟(jì)學(xué)年會(huì)論文集.

G647

項(xiàng)目名稱：江西省高校人文社會(huì)科學(xué)研究課題。（地方高校教育投入多元化的體系構(gòu)建研究）。項(xiàng)目號(hào)：JY0902。