我國自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)制及完善

□ 黃桂琴，閆雪玲

（石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河北 石家莊 050037）

我國自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)制及完善

□ 黃桂琴，閆雪玲

（石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河北 石家莊 050037）

自然資源是物，自然資源使用權(quán)是用益物權(quán)，其流轉(zhuǎn)可實(shí)現(xiàn)對其的永續(xù)利用。我國自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)在可交易的權(quán)利類型，流轉(zhuǎn)的主體資格和法律條件，審批登記制度，價(jià)值評估制度，監(jiān)督管理等方面存在不足。我國法律應(yīng)在擴(kuò)大可交易的自然資源使用權(quán)類型的范圍，嚴(yán)格主體的市場準(zhǔn)入條件，完善權(quán)屬登記制度，全面實(shí)行開發(fā)利用規(guī)劃，建立與之相適應(yīng)的司法制度，采取環(huán)保激勵(lì)措施等方面予以完善。

自然資源使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；法律規(guī)制

自然資源既是生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成要素，又是人類生產(chǎn)和生活的基本物質(zhì)資料。自然資源具有天然性、稀缺性、有用性、特定性，具備物的要件。但與一般物不同的是，自然資源具有生態(tài)價(jià)值，這是進(jìn)行自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)。自然資源使用權(quán)是對自然資源占有、使用和收益的權(quán)利，是用益物權(quán)，但與一般用益物權(quán)存在較大差異，鑒于自然資源使用權(quán)與一般用益物權(quán)的差別，以及各類自然資源使用權(quán)之間的相似特點(diǎn)，將其歸為準(zhǔn)物權(quán)。［1］（p33）準(zhǔn)物權(quán)是一組性質(zhì)有差別但又有共同點(diǎn)的一組權(quán)利的集合概念，包括土地使用權(quán)、草原承包經(jīng)營權(quán)、礦業(yè)權(quán)、水權(quán)、林權(quán)、漁業(yè)權(quán)、狩獵權(quán)和排污權(quán)等。準(zhǔn)物權(quán)既反映了自然資源使用權(quán)的權(quán)利屬性，又不乏其特殊性?；谒椒ㄉ系慕灰自瓌t，通過自然資源使用權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)其價(jià)值最大化，同時(shí)兼顧其不同于一般用益物權(quán)的屬性而加以公法制約，有利于在自然資源開發(fā)利用等相關(guān)制度制定時(shí)將自然資源的特殊性予以關(guān)注，實(shí)現(xiàn)開發(fā)和保護(hù)并舉，實(shí)現(xiàn)自然資源的可持續(xù)利用。自然資源使用權(quán)物權(quán)屬性是其進(jìn)行流轉(zhuǎn)的前提，我國自然資源所有權(quán)屬于公有，自然資源所有權(quán)的制度安排決定了其不可流轉(zhuǎn)。自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)是將部分所有權(quán)的權(quán)能分離出來，使公有財(cái)產(chǎn)進(jìn)入市場，實(shí)現(xiàn)自然資源的可交易性，發(fā)揮物盡其用的經(jīng)濟(jì)效能。

一、我國自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的沿革

我國自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的歷史沿革可以分為三個(gè)階段，即自然資源使用權(quán)的禁止流轉(zhuǎn)階段、自然資源使用權(quán)的無償授予階段和自然資源使用權(quán)的有償交易階段。

⒈自然資源使用權(quán)的禁止流轉(zhuǎn)及無償授予階段。20紀(jì)50年代，我國建立了自然資源所有權(quán)的公有制，為二元結(jié)構(gòu)，即自然資源的國家所有和集體所有。如《中華人民共和國憲法》（1954年）規(guī)定：“礦藏、水流，由法律規(guī)定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有?！贝藭r(shí)的自然資源產(chǎn)權(quán)為“憲法性的權(quán)利”，具有強(qiáng)烈的政治性和排他性。其使用也只能由國家和政府以所有者的身份對自然資源進(jìn)行支配。

此歷史階段的自然資源成為國家和集體的專有物，其利用以行政手段為之。國有企業(yè)可無償取得自然資源開發(fā)、利用權(quán)。自然資源產(chǎn)權(quán)禁止流轉(zhuǎn)，自然資源產(chǎn)品限制流通。因自然資源產(chǎn)權(quán)禁止流轉(zhuǎn)，形成自然資源無價(jià)。從而導(dǎo)致自然資源的利用率低，自然資源浪費(fèi)嚴(yán)重。對經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)均產(chǎn)生了不利影響。

⒉自然資源使用權(quán)有限制流轉(zhuǎn)階段。改革開放以來，我國開始了自然資源產(chǎn)權(quán)制度的變革。以自然資源品種為分類的自然資源單行法、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章形成了我國自然資源的法律制度體系。我國自然資源開發(fā)利用進(jìn)入了法制時(shí)代。

這一時(shí)期的法律制度對自然資源使用權(quán)的流轉(zhuǎn)予以了有限制地放開的規(guī)定。如《中華人民共和國憲法》第10條第4款修改為 “任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓?！笔状蚊鞔_了土地使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓。但1986年的《礦產(chǎn)資源法》對“采礦權(quán)”、《取水許可證制度實(shí)施辦法》對“取水許可證”、《漁業(yè)法》對 “捕撈許可證”、《野生動(dòng)物保護(hù)法》對“特許獵捕證、狩獵證、馴養(yǎng)繁殖許可證”，均禁止轉(zhuǎn)讓，并進(jìn)行了懲罰性規(guī)定。

法律對自然資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓略有放開，但禁止性規(guī)定內(nèi)容明確，這一時(shí)期自然資源使用權(quán)仍處于無償取得并排斥交易的階段。

⒊自然資源使用權(quán)的有償交易階段。這一時(shí)期有兩個(gè)主要特點(diǎn)：第一，自然資源的概念與傳統(tǒng)比較有所不同。這一時(shí)期，環(huán)境法理論界觀點(diǎn)認(rèn)為“環(huán)境”應(yīng)納入自然資源中。如聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署定義：“自然資源是指在一定條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值，以提高人類當(dāng)前和未來福利的自然環(huán)境因素的總和?！蹦壳?，自然資源可分為四類：“⑴物質(zhì)資源：以其實(shí)體為人類提供服務(wù)，如土地、煤、石油等；⑵環(huán)境容量資源：指在一定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)下，環(huán)境可容納污染物質(zhì)的最大量，它以其消化污染物為人類服務(wù)；⑶舒適性資源，如自然景觀；⑷自維持性資源，指主要功能是維持生態(tài)平衡的資源?！保?］我國排污權(quán)交易地方性法規(guī)及排污權(quán)交易實(shí)踐均將“環(huán)境容量權(quán)”作為自然資源使用權(quán)來界定。但本文仍以第一種自然資源為論述對象。第二，部分自然資源使用權(quán)可以有償交易。允許轉(zhuǎn)讓的法律規(guī)定自上世紀(jì)80年代末始?！巴恋亻_發(fā)利用權(quán)”是我國最早可以交易的自然資源使用權(quán)。如1988年《土地管理法》第2條第4款、第5款和第7條確立了土地有償使用制度；1994年《城市房地產(chǎn)管理法》在此基礎(chǔ)上規(guī)定了土地使用權(quán)交易制度，明確規(guī)定了土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押制度，并明確了土地使用權(quán)交易與劃撥的界限。

礦業(yè)權(quán)為我國第二個(gè)可以進(jìn)入交易的自然資源使用權(quán)。1996年8月29日新修改的《礦產(chǎn)資源法》在第5條中規(guī)定國家實(shí)行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得制度；第6條規(guī)定探礦權(quán)、采礦權(quán)按規(guī)定可以轉(zhuǎn)讓外，還規(guī)定：第一，探礦權(quán)人有權(quán)在劃定的勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)進(jìn)行規(guī)定的勘查作業(yè)，有權(quán)優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)。探礦權(quán)人在完成規(guī)定的最低勘查投入后，經(jīng)依法批準(zhǔn)，可以將探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人；第二，已取得采礦權(quán)的礦山企業(yè)，因企業(yè)合并、分立，與他人合資、合作經(jīng)營，或者因企業(yè)資產(chǎn)出售以及有其他變更企業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的情形而需要變更采礦權(quán)主體的，經(jīng)依法批準(zhǔn)可以將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人采礦。禁止將探礦權(quán)、采礦權(quán)倒賣牟利。1998年2月12日頒布的《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》規(guī)定了探礦權(quán)、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的要求，如：受讓人的資格、條件、程序和效力等，使礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)有法可依。1998年《森林法》的修改使森林、林地和林木使用權(quán)成為我國第三個(gè)可進(jìn)行交易的自然資源使用權(quán)。2001年《中華人民共和國海域使用管理法》使海域使用權(quán)交易制度成為第四個(gè)可進(jìn)行交易的自然資源使用權(quán)。

以上法律法規(guī)對自然資源的開發(fā)利用、流轉(zhuǎn)、管理和保護(hù)進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了部分自然資源使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。這一時(shí)期的法律與實(shí)踐相結(jié)合，為形成自然資源使用權(quán)市場化機(jī)制打下了基礎(chǔ)。

二、我國法律對自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定

目前，我國的相關(guān)法律對自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的權(quán)利種類、主體資格、流轉(zhuǎn)的條件、一級市場和二級市場的建設(shè)、流轉(zhuǎn)的審批登記制度、流轉(zhuǎn)的自然資源價(jià)值評估等予以了規(guī)定，其主要內(nèi)容為：

⒈可以流轉(zhuǎn)的自然資源使用權(quán)種類和流轉(zhuǎn)方式。我國法律已經(jīng)逐步放寬了對可以流轉(zhuǎn)的自然資源使用權(quán)種類的限制，但目前仍有大部分權(quán)利不允許自由轉(zhuǎn)讓。

可以轉(zhuǎn)讓的權(quán)利種類：《礦產(chǎn)資源法》第6條第1款對符合條件的礦業(yè)權(quán)經(jīng)審批可以轉(zhuǎn)讓；《草原法》規(guī)定草原承包經(jīng)營權(quán)可以按照自愿、有償?shù)脑瓌t依法轉(zhuǎn)讓；《海域使用管理法》第27條規(guī)定，海域使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓；《森林法》規(guī)定，用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林及其林地使用權(quán)、采伐跡地和火燒跡地的林地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，也可以依法作價(jià)入股或者作為合資、合作造林、經(jīng)營林木的出資、合作條件。

禁止或限制轉(zhuǎn)讓的權(quán)利種類：《礦產(chǎn)資源法》第6條對采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓除法律規(guī)定的上述情形外一律禁止，而且做出了禁止將探礦權(quán)、采礦權(quán)倒賣牟利的規(guī)定。我國《水法》中沒有規(guī)定允許用水權(quán)轉(zhuǎn)讓，《取水許可制度實(shí)施辦法》規(guī)定取水許可證不得轉(zhuǎn)讓，實(shí)際上限制了水權(quán)的轉(zhuǎn)讓和建立水權(quán)市場的前提條件。《漁業(yè)法》第23條第3款規(guī)定，捕撈許可證不得買賣、出租和以其他形式轉(zhuǎn)讓，對養(yǎng)殖權(quán)可否轉(zhuǎn)讓未做規(guī)定。《野生動(dòng)物保護(hù)法》第25條規(guī)定，禁止倒賣、轉(zhuǎn)讓特許獵捕證、狩獵證、馴養(yǎng)繁殖許可證。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)一般限于本集體成員之間。

現(xiàn)行法律對各類自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式的規(guī)定：⑴國有土地使用權(quán)可采取出售、交換、贈與、作價(jià)出資、入股或其他方式轉(zhuǎn)讓，集體土地使用權(quán)可采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股等方式轉(zhuǎn)讓或其他方式轉(zhuǎn)讓；⑵礦業(yè)權(quán)可以通過招標(biāo)、拍賣、在企業(yè)合并、分立、與他人合資或企業(yè)資產(chǎn)出售等情形下轉(zhuǎn)讓；⑶林權(quán)可入股、合資、合作出資流轉(zhuǎn)；⑷海域使用權(quán)可招標(biāo)、拍賣、出租和抵押流轉(zhuǎn)；⑸草原承包經(jīng)營權(quán)只做了允許自愿、有償依法轉(zhuǎn)讓的原則性規(guī)定。

⒉流轉(zhuǎn)的主體資格。主體資格是否符合法律的規(guī)定是自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提條件，我國對主體的限制近年在不斷放寬，以擴(kuò)大可交易的主體范圍。

《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第11—14條對采礦權(quán)的主體資格進(jìn)行了規(guī)定：國有礦山企業(yè)、集體礦山企業(yè)、私營礦山企業(yè)及個(gè)體采礦者均可以成為采礦權(quán)的主體。如第11條：開辦國有礦山企業(yè)，除應(yīng)當(dāng)具備有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的條件外，并應(yīng)當(dāng)具備下列條件：⑴有供礦山建設(shè)使用的礦產(chǎn)勘查報(bào)告；⑵有礦山建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告 （含資源利用方案和礦山環(huán)境影響報(bào)告）；⑶有確定的礦區(qū)范圍和開采范圍；⑷有礦山設(shè)計(jì)；⑸有相應(yīng)的生產(chǎn)技術(shù)條件。國務(wù)院、國務(wù)院有關(guān)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府，按照國家有關(guān)固定資產(chǎn)投資管理的規(guī)定，對申請開辦的國有礦山企業(yè)根據(jù)前款所列條件審查合格后，方予批準(zhǔn)。第12條—14條對集體礦山企業(yè)、私營礦山企業(yè)及個(gè)體采礦者的資格條件進(jìn)行了規(guī)定。他們共同必備的實(shí)質(zhì)要件主要包括：⑴開采范圍與其開采能力、礦山服務(wù)年限相適應(yīng)；⑵對擬開采礦產(chǎn)資源有合理的開采方案；⑶保障安全生產(chǎn)的能力；⑷環(huán)境保護(hù)、防治污染的能力；⑸承擔(dān)與開采礦產(chǎn)資源直接相關(guān)的其他連帶責(zé)任能力。［3］

《草原法》第15條規(guī)定：“草原承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的受讓方必須具有從事畜牧業(yè)生產(chǎn)的能力，并應(yīng)當(dāng)履行保護(hù)、建設(shè)和按照承包合同約定的用途合理利用草原的義務(wù)?！薄稘O業(yè)法》第8條規(guī)定：“外國人、外國漁業(yè)船舶進(jìn)入中華人民共和國管轄水域，從事漁業(yè)生產(chǎn)或者漁業(yè)資源調(diào)查活動(dòng)，必須經(jīng)國務(wù)院有關(guān)主管部門批準(zhǔn)?！钡?0條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)全民所有制單位、集體所有制單位和個(gè)人充分利用適于養(yǎng)殖的水域、灘涂，發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)?！?/p>

由此可見，我國對自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體范圍包括了國內(nèi)的企業(yè)、個(gè)人，同時(shí)，在有些自然資源領(lǐng)域，有條件地允許外國的法人和自然人進(jìn)入。

⒊流轉(zhuǎn)的法律條件。我國法律基于既鼓勵(lì)自然資源使用權(quán)的交易，又最大限度地保護(hù)自然資源不被浪費(fèi)，在開采過程中減少對環(huán)境的損害，對自然資源使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了法律條件的限制性規(guī)定。如：轉(zhuǎn)讓主體必須完成一定的資金和技術(shù)投入，繳納相關(guān)的稅費(fèi)，并經(jīng)相關(guān)部門的審批才可轉(zhuǎn)讓。

以礦業(yè)權(quán)為例，《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第5條規(guī)定了探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體條件：⑴自頒發(fā)勘查許可證之日起滿2年，或者在勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)發(fā)現(xiàn)可供進(jìn)一步勘查或者開采的礦產(chǎn)資源；⑵完成規(guī)定的最低勘查投入；⑶探礦權(quán)屬無爭議；⑷按照國家有關(guān)規(guī)定已經(jīng)繳納探礦權(quán)使用費(fèi)、探礦權(quán)價(jià)款；⑸國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門規(guī)定的其他條件?！兜V產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第17條，對3年勘查投入的最低勘查投入做了詳細(xì)規(guī)定，探礦權(quán)人當(dāng)年度勘查投入高出規(guī)定額的，高出部分可計(jì)入下一個(gè)勘查年度的勘查投入?！短降V權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第3條第2款和第5條對采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體條件做了明確的規(guī)定，當(dāng)已經(jīng)取得采礦權(quán)的礦山企業(yè)因企業(yè)合并、分立，與他人合資、合作經(jīng)營，或者因企業(yè)資產(chǎn)出售以及有其他變更企業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的情形時(shí)，需要變更采礦權(quán)主體的，經(jīng)依法批準(zhǔn)，可以將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人?！短降V權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第6條規(guī)定了采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)具備的條件：包括生產(chǎn)年限，權(quán)屬確定，已繳納相關(guān)的稅費(fèi)等條件。

⒋兩級流轉(zhuǎn)市場的法律規(guī)定。自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一級市場指國家作為自然資源的所有權(quán)人，將自然資源使用權(quán)有償出讓給符合法定條件的主體；二級市場指的是取得自然資源使用權(quán)的主體通過法定方式將此權(quán)利轉(zhuǎn)讓給其他主體。

自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一級市場由政府主導(dǎo)，政府部門作為自然資源的代理人、管理人，將自然資源使用權(quán)出讓給自然人、法人及其他社會組織，政府具有管理者和市場主體雙重身份。一級市場自然資源使用權(quán)的取得方式因自然資源種類、稀缺性和戰(zhàn)略地位不同而有差別：對涉及民生的多采用無償取得的方式，如農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、漁業(yè)權(quán)、草原承包經(jīng)營權(quán)等；對涉及公益的多采無償劃撥形式，如城市交通用地；對其他如探礦權(quán)、采礦權(quán)、工程水權(quán)，則采用有償取得并經(jīng)審批，既可以采取非市場化的行政授予、協(xié)議、委托等形式，也可采用招標(biāo)、拍賣、協(xié)商等市場化方式。

自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)的二級市場是一般民事主體之間的交易場所，政府只是履行市場建設(shè)和監(jiān)管職責(zé)。二級市場以鼓勵(lì)自由平等交易為原則，轉(zhuǎn)讓方式多樣化，如出讓、直接轉(zhuǎn)讓、抵押、作價(jià)出資、信托、出租和企業(yè)分立、合并、合作、重組改制等。

通過一級出讓市場和二級市場的結(jié)合，才真正體現(xiàn)了在市場經(jīng)濟(jì)條件下自然資源使用權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)的市場屬性，使其經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值可以通過市場的基礎(chǔ)性配置得到充分實(shí)現(xiàn)。

⒌流轉(zhuǎn)審批登記和自然資源價(jià)值評估。流轉(zhuǎn)審批登記指自然資源使用權(quán)人要獲得或轉(zhuǎn)讓權(quán)利必須向有關(guān)管理部門申請，經(jīng)由有關(guān)部門審查批準(zhǔn)登記后才能進(jìn)行。我國法律規(guī)定自然資源使用權(quán)取得和轉(zhuǎn)讓的審批登記制度，經(jīng)審批合格的才可進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

如礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，我國對其審批實(shí)行兩級管理，《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第3條規(guī)定：我國由國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門負(fù)責(zé)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓審批。國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門負(fù)責(zé)由其審批發(fā)證的探礦權(quán)、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的審批，除此之外的均由省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門負(fù)責(zé)審批。市（地）縣地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門無權(quán)審批礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓。2007年的《海域使用管理辦法》第48條規(guī)定：未經(jīng)登記擅自出租、抵押海域使用權(quán)，出租、抵押無效。流轉(zhuǎn)審批登記制度主要是為了保證自然資源使用權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)過程的行政監(jiān)督。

但不足的是我國缺乏完善的權(quán)利移轉(zhuǎn)登記的規(guī)定，使雙方主體缺乏交易信息查詢的公示登記場所，增加了交易成本，不利于交易安全。

自然資源價(jià)值評估是在自然資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓前，必須由具備資格的機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行價(jià)值評估，如《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》規(guī)定：“轉(zhuǎn)讓國家出資勘查所形成的探礦權(quán)、采礦權(quán)的，必須進(jìn)行評估”。此制度是為了保證自然資源使用權(quán)交易價(jià)格不要過分偏離其價(jià)值。

三、我國自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度存在的主要問題

我國在《中國21世紀(jì)議程》中宣告：“建立和完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)行自然資源所有權(quán)與使用權(quán)分離，以及自然資源的有償使用和轉(zhuǎn)讓?！保?］（p65）為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我國的自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度和流轉(zhuǎn)市場建設(shè)已逐步完善并初見成效。但在實(shí)際運(yùn)行中也暴露出諸多問題。

⒈政府主導(dǎo)與私法制度、機(jī)制不健全導(dǎo)致自然資源流轉(zhuǎn)市場缺乏活力。長期以來，我國環(huán)境資源法律制度公法色彩濃重，國家對環(huán)境資源監(jiān)督、管理職能的認(rèn)識仍局限于“警察國家”的學(xué)說。在自然資源流轉(zhuǎn)過程中同樣存在著以政府意志為主導(dǎo)，行政手段為主控，用行政管理方式來調(diào)整自然資源財(cái)產(chǎn)關(guān)系的模式。這些做法違背了市場交易中應(yīng)具備的公開、公平、競爭的規(guī)則，無法體現(xiàn)價(jià)格杠桿的自動(dòng)調(diào)節(jié)作用。私法制度、機(jī)制不健全，因而不能很好地貫徹意思自治、平等協(xié)商、等價(jià)有償?shù)仍瓌t。市場行政壟斷，市場缺乏活力。行政管理和私法自治并不矛盾，但只有二者的合理配合才能使市場更健康地發(fā)展。而這正需要私法機(jī)制發(fā)揮作用，因?yàn)樽匀毁Y源使用權(quán)是物權(quán)，具有私權(quán)屬性，建立自然資源使用權(quán)的市場流轉(zhuǎn)機(jī)制，除了在公法上規(guī)定其法定義務(wù)，更重要的是運(yùn)用私法手段，才能調(diào)動(dòng)流轉(zhuǎn)主體的積極性。其存在的問題具體表現(xiàn)為：第一，自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)審批程序繁瑣。我國對自然資源的流轉(zhuǎn)實(shí)行審批登記制度，由于多部門管理，審批程序繁雜，降低了交易效率。第二，自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中及合同履行中的監(jiān)管，公眾參與程度低。政府監(jiān)管處于主導(dǎo)地位，但經(jīng)常發(fā)生監(jiān)管不力的情況。而非政府組織和公民的監(jiān)督缺少制度安排，作用沒有發(fā)揮出來。第三，自然資源流轉(zhuǎn)合同的法律制度欠缺。我國自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同的性質(zhì)在理論界觀點(diǎn)不一。由于缺少法律的明確規(guī)定，實(shí)踐中關(guān)于合同主體的權(quán)利、義務(wù)，合同的履行，合同的變更和解除，當(dāng)事人的違約責(zé)任等在適用法律上，或者運(yùn)用行政法或者運(yùn)用合同法上，存在不一致的情況。第四，自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同雙方對于環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)有待法律明確規(guī)定與合同的具體落實(shí)。雖然交易雙方的民事責(zé)任比較詳盡，但環(huán)境責(zé)任不具體、不明確，對造成的環(huán)境破壞和污染，雙方互相推諉。第五，自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)中缺少經(jīng)濟(jì)刺激、鼓勵(lì)等內(nèi)容。法律及合同對私人投資、合理開發(fā)利用自然資源，有利于改善環(huán)境、治理污染的行為，缺乏經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。稅收優(yōu)惠、環(huán)境押金制度、綠色信貸等制度有待建立和完善。

⒉法律允許交易的權(quán)利種類有限，“地下”交易的存在導(dǎo)致流轉(zhuǎn)市場無序。目前，在我國在自然資源法律規(guī)定中，允許流轉(zhuǎn)的自然資源使用權(quán)有國有土地使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)、海域使用權(quán)、用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林及其林地使用權(quán)、采伐跡地和火燒跡地的林地使用權(quán)；對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)限于本集體成員內(nèi)部；其他種類的自然資源使用權(quán)則禁止流轉(zhuǎn)或法律對其可轉(zhuǎn)讓性未做明確規(guī)定。

我國法律對可流轉(zhuǎn)的自然資源使用權(quán)種類的規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足市場經(jīng)濟(jì)的需要，權(quán)利的擁有者在生活或經(jīng)營情況改變，有更好的選擇或無力再進(jìn)行自然資源開發(fā)時(shí)，需要轉(zhuǎn)讓手中的自然資源使用權(quán)，卻苦于法律的禁止性規(guī)定而選擇了“地下流轉(zhuǎn)市場”。地下流轉(zhuǎn)市場有其存在的現(xiàn)實(shí)性，但因其交易欠缺法律的規(guī)制與保護(hù)，當(dāng)事人的合法利益將受到損害，自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值將不能客觀體現(xiàn)，對自然資源的合理開發(fā)和永續(xù)利用也存在許多安全隱患。

另外，缺乏全國統(tǒng)一的交易信息平臺，多層次的市場交易系統(tǒng)還有待建立和完善，交易信息缺乏透明度，信息渠道不暢通，也阻礙了市場的有序發(fā)展。

⒊自然資源價(jià)格評估不科學(xué)，不能體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值。價(jià)格是商品價(jià)值的貨幣表現(xiàn)形式，自然資源本身具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，價(jià)格是否科學(xué)合理，關(guān)乎自然資源價(jià)值能否充分實(shí)現(xiàn)。目前，我國對自然資源使用權(quán)的出讓與轉(zhuǎn)讓普遍存在定價(jià)過低的狀況，價(jià)格低是造成自然資源浪費(fèi)和不利于環(huán)境保護(hù)的根源。

近年來，我國根據(jù)市場變化對自然資源價(jià)格進(jìn)行了一系列調(diào)整并逐漸趨于國際化。一方面，自然資源價(jià)格有了大幅度提高；另一方面，價(jià)格形成方式也靈活多樣。如石油、天然氣、煤炭價(jià)格，由過去的單一政府定價(jià)轉(zhuǎn)變?yōu)檎▋r(jià)和政府依據(jù)市場信息進(jìn)行價(jià)格指導(dǎo)相結(jié)合的方式來確定其價(jià)格。目前，自然資源價(jià)格采取的是政府直接定價(jià)、政府對價(jià)格在宏觀上進(jìn)行指導(dǎo)或基于緊急情況進(jìn)行臨時(shí)干預(yù)等方式。然而，受體制制約和觀念等多種因素的影響，我國自然資源價(jià)格形成機(jī)制不科學(xué)，價(jià)格評估體系不完善，價(jià)格構(gòu)成不能反映自然資源生態(tài)價(jià)值等問題仍然比較突出。

以城市水價(jià)為例，我國1998年9月頒布的《城市供水價(jià)格管理辦法》、2002年8月頒布的《中華人民共和國水法》都對我國城市水價(jià)做了規(guī)定，確定用水實(shí)行“階梯式超定額累進(jìn)加價(jià)制度”，其核心是在法定額度之內(nèi)收取平價(jià)費(fèi)用，超過的部分要適用高于平價(jià)的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，并有懲罰性收費(fèi)，特種行業(yè)原則上實(shí)行高價(jià)。但是對如何“定額”，由哪個(gè)部門來“定額”，“定額”的依據(jù)是什么等相關(guān)問題欠缺法律的明確規(guī)定，影響了該制度的實(shí)施效果。近年來，多個(gè)城市進(jìn)行不同幅度的水價(jià)上調(diào)，北京市“發(fā)展和改革委員會”于2009年12月21日對外發(fā)布信息，從2009年12月22日起，北京市居民水價(jià)每立方米上調(diào)0．3元；2010年3月11日銀川水價(jià)將在兩年內(nèi)上調(diào)46．8%；邯鄲市水價(jià)將于2010年1月1日上調(diào)，其中居民生活用水價(jià)格由2．99元/立方米調(diào)整為3．55元/立方米；蘭州水價(jià)9年連漲5次。即使如此，我國的城市水價(jià)格相對于其價(jià)值仍然偏低，一方面水資源嚴(yán)重短缺，另一方面水資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

我國自然資源價(jià)格內(nèi)容的確定和管理是建立在以傳統(tǒng)商品價(jià)格為管理對象的基礎(chǔ)之上的。如我國《城市供水價(jià)格管理辦法》規(guī)定的水價(jià)構(gòu)成內(nèi)容包括生產(chǎn)成本、生產(chǎn)費(fèi)用、利潤和稅金。由于自然資源本身承載的利益具有多元化，其價(jià)格制定除要考慮自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生產(chǎn)成本還應(yīng)考慮環(huán)境成本和自然資源總量的限制。如水權(quán)出讓價(jià)格的確定，必須考慮到資源水價(jià)、生產(chǎn)水價(jià)和環(huán)境水價(jià)三部分因素，而且還要考慮需水、供水、水資源總量等不同因素影響，方能進(jìn)行水價(jià)的確定調(diào)整和變動(dòng)。

⒋自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)與相關(guān)權(quán)利的矛盾和沖突，缺少制度規(guī)范。由于自然資源的關(guān)聯(lián)性和多用途性，對自然資源的開發(fā)利用活動(dòng)往往是對自然資源的多目標(biāo)開發(fā)使用，且自然資源使用權(quán)具有復(fù)合性，自然資源開發(fā)利用過程中必然會對其他自然資源和周圍的環(huán)境造成一定影響，因而如何協(xié)調(diào)相關(guān)權(quán)利的沖突是自然資源開發(fā)利用中有待法律解決的問題。如礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)各自獨(dú)立，并采取二者分開申請的方式取得其使用權(quán)，礦業(yè)權(quán)申請人先通過招標(biāo)、拍賣或其他方式取得礦業(yè)權(quán)，然后再申請取得土地使用權(quán)。在實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)礦業(yè)權(quán)人取得了礦業(yè)權(quán)卻因得不到合法土地使用權(quán)而無法行使的局面。另據(jù)調(diào)查，我國采礦業(yè)排放的廢水占工業(yè)廢水的10%，采礦產(chǎn)生的固體廢棄物占工業(yè)固體廢物的80%，采礦占用和損毀土地近9000萬畝，而復(fù)墾率僅為12%，大量老礦山的坍塌區(qū)、排石場、尾礦壩都亟待進(jìn)行治理。［5］（p23）這就要求法律在對自然資源使用權(quán)的權(quán)益內(nèi)容限制和延伸方面予以明確的界定。但目前我國缺少這方面的制度安排。

四、自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的建立與完善

我國自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度和交易實(shí)踐還處于起步和完善階段，我國自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場并不是完全的“純市場”，而是“準(zhǔn)市場”。究其原因，首先，自然資源受社會公共利益、生態(tài)利益和現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)等條件的限制，其流轉(zhuǎn)需要行政干預(yù)和私法機(jī)制并行，并不是完全自由競爭的交易；其價(jià)格是多種價(jià)值的體現(xiàn)，是經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會效益的融合，其形成是市場和政府雙重作用下的結(jié)果；其次，自然資源使用權(quán)是否能進(jìn)入市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)，要根據(jù)其稀缺性、使用價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和社會公共利益等綜合考量，無限制的自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)是不現(xiàn)實(shí)的。但不可否認(rèn)的是自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場化的增強(qiáng)是發(fā)展的必然趨勢。

⒈擴(kuò)大可流轉(zhuǎn)的自然資源使用權(quán)范圍，取消不利的禁止性規(guī)定，增加可行的流轉(zhuǎn)方式。不同種類的自然資源使用權(quán)其性質(zhì)差別較大，依據(jù)其稀缺程度、用途、取得方式等對其可流轉(zhuǎn)的范圍和流轉(zhuǎn)方式加以限制或禁止是科學(xué)合理的，但我國自然資源使用權(quán)允許流轉(zhuǎn)的類型十分有限，限制過多，阻礙了自然資源的合理開發(fā)和永續(xù)利用，也不利于環(huán)境保護(hù)。應(yīng)取消禁止轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)牟利的規(guī)定，因?yàn)橛薪?jīng)濟(jì)利益當(dāng)事人才有轉(zhuǎn)讓的積極性。對集體土地使用權(quán)、漁業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的限制應(yīng)放寬，在特定情況下應(yīng)該允許流轉(zhuǎn)，如權(quán)利人確實(shí)有其他更有利的經(jīng)營方式或者基于生存需要，需轉(zhuǎn)讓手中的自然資源使用權(quán)的，法律應(yīng)該適度放寬限制，可運(yùn)用情事變更制度來予以規(guī)定，并對可轉(zhuǎn)讓的條件進(jìn)行明確規(guī)定，使其既不損害權(quán)利人的正當(dāng)利益，滿足其生存的需要，又能充分發(fā)揮自然資源的價(jià)值功能。

我國現(xiàn)行法律法規(guī)對不同種類的自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式做了區(qū)別規(guī)定，礦業(yè)權(quán)法規(guī)定了多種流轉(zhuǎn)方式，但對采取買賣、出租或以其他形式轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)的，予以沒收違法所得和罰款，對出租和抵押未規(guī)定是禁止或允許；林權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)也未規(guī)定抵押的方式；草原法只對草原承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)做了原則性規(guī)定，不利于實(shí)踐操作。根據(jù)市場適時(shí)允許多樣化的流轉(zhuǎn)方式是增強(qiáng)自然資源使用權(quán)市場發(fā)展的需要，我國應(yīng)將流轉(zhuǎn)方式多樣化、透明化、規(guī)范化，并進(jìn)行有效監(jiān)管和監(jiān)督，順應(yīng)國際化發(fā)展趨勢。

⒉完善交易主體的市場準(zhǔn)入制度。我國對自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體的限制正在逐步放寬，這是符合發(fā)展要求的。但自然資源使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓主體和受讓主體的資格條件涉及到其對自然資源的勘探、開發(fā)、利用、對周圍環(huán)境的保護(hù)、恢復(fù)等工作能否順利完成，因此，在擴(kuò)大主體范圍的同時(shí)，也要對轉(zhuǎn)讓主體和受讓主體的資格予以制度規(guī)定。

我國的礦業(yè)法對交易主體資格條件的規(guī)定較為詳盡，由《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》、《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》對礦業(yè)權(quán)取得的主體，在資金、技術(shù)、開采方案、安全措施和環(huán)境保護(hù)措施等方面規(guī)定了具體的條件，對受讓人也適用此規(guī)定。并依據(jù)主體的不同和礦業(yè)權(quán)種類的不同規(guī)定了不同的條件。但在其他類型的自然資源法律制度中，對相應(yīng)主體的資格缺乏具體規(guī)定。如《海域使用權(quán)管理規(guī)定》、《森林法》只是對其可以有償轉(zhuǎn)讓作了原則性規(guī)定。

為了確保自然資源的合理開發(fā)利用，應(yīng)該對自然資源使用權(quán)交易主體實(shí)行嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入制度，從經(jīng)濟(jì)技術(shù)能力和環(huán)境保護(hù)能力兩個(gè)方面進(jìn)行資格限制，并做好后續(xù)的監(jiān)管和監(jiān)督工作。

⒊完善我國的自然資源使用權(quán)登記制度。自然資源使用權(quán)登記是國家對自然資源使用權(quán)的權(quán)利狀態(tài)做書面記載，具有公示效果，產(chǎn)生公信力。自然資源使用權(quán)登記制度通過登記明確權(quán)利狀態(tài)，可以起到定紛止?fàn)幍淖饔?。一方面，登記書是?quán)屬證明，是權(quán)利人維權(quán)的書面憑證，對侵權(quán)者的潛在侵權(quán)行為能夠起到有效地抑制作用；另一方面，其他利害關(guān)系人可以對某項(xiàng)自然資源使用權(quán)的權(quán)利歸屬進(jìn)行查詢，獲得信息，有利于維護(hù)交易安全。目前，我國的自然資源使用權(quán)登記制度僅有審批登記，缺乏移轉(zhuǎn)登記，使權(quán)利流轉(zhuǎn)無法公開公示，因此無法形成自然資源使用權(quán)權(quán)屬的信息提供機(jī)制。具體制度安排可借鑒物權(quán)法中物權(quán)公示制度的內(nèi)容和程序規(guī)定，可對自然資源使用權(quán)利予以登記或者對自然資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同予以登記。

⒋完善自然資源定價(jià)制度。從前文的分析可以看出，我國的自然資源價(jià)格普遍偏低，只注重其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的體現(xiàn)而忽略了其生態(tài)價(jià)值。合理的自然資源使用權(quán)價(jià)格可以有效調(diào)節(jié)人們開發(fā)利用自然資源的行為，增強(qiáng)人們的節(jié)約、環(huán)保意識。有效開展自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須科學(xué)合理地界定自然資源價(jià)格。對自然資源價(jià)格的確定要充分考慮多方面的因素，一級市場的出讓價(jià)格根據(jù)自然資源的稀缺程度、需求類型、相對人的支付能力和地域條件確定出讓價(jià)格，二級市場的轉(zhuǎn)讓價(jià)格應(yīng)等于自然資源價(jià)格加生產(chǎn)價(jià)格加環(huán)境價(jià)格，包含一定的利潤空間。其中自然資源價(jià)格包括對自然資源的耗費(fèi)、生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用以及對自然資源保護(hù)的投入，一般通過征收自然資源稅費(fèi)的方式實(shí)現(xiàn)；生產(chǎn)價(jià)格是自然資源開發(fā)利用過程中產(chǎn)生的成本費(fèi)用的總和；環(huán)境價(jià)格主要指開發(fā)利用自然資源過程中產(chǎn)生的污染治理費(fèi)用。自然資源的價(jià)格受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源稀缺程度、技術(shù)條件等的影響，要綜合考慮多方面的因素來確定。

⒌制定自然資源使用權(quán)交易合同的法律制度。自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)以簽訂轉(zhuǎn)讓合同為主要法律形式，我國現(xiàn)行的合同制度為民事法律關(guān)系、民事法律行為，貫徹意思自治原則。而自然資源流轉(zhuǎn)合同兼具行政與民事行為的雙重屬性，在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)一方具有優(yōu)益權(quán)。因此，應(yīng)對自然資源流轉(zhuǎn)合同的基本原則、合同訂立、合同的效力、合同的履行、合同的變更和解除、違約責(zé)任等內(nèi)容作出制度安排。

⒍全面實(shí)行自然資源開發(fā)利用規(guī)劃。自然資源規(guī)劃制度是根據(jù)國家和各地的自然資源狀況和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對一定時(shí)期和一定范圍內(nèi)的自然資源的開發(fā)、利用、保護(hù)、恢復(fù)和管理進(jìn)行的總體安排。我國部分自然資源單行法確立了此制度，如 《土地管理法》、《水法》、《海域使用管理法》、《草原法》、《森林法》、《漁業(yè)法》、《礦產(chǎn)資源法》等。自然資源是稀缺資源，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，自然資源開發(fā)利用規(guī)劃應(yīng)根據(jù)自然資源及環(huán)境的承載力，對自然資源開發(fā)利用活動(dòng)進(jìn)行約束和限制，協(xié)調(diào)人與資源環(huán)境的關(guān)系。因此，自然資源開發(fā)利用規(guī)劃是克服人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的盲目性和主觀隨意性的科學(xué)決策活動(dòng)。自然資源規(guī)劃是自然資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的基本依據(jù)，應(yīng)在各單行自然資源法中列單章對自然資源規(guī)劃進(jìn)行具體規(guī)定。

⒎完善各自然資源相關(guān)權(quán)利沖突與協(xié)調(diào)的法律制度。由于自然資源的整體性和權(quán)利構(gòu)成的復(fù)合性，在自然資源開發(fā)利用過程中，時(shí)常會發(fā)生與其他自然資源權(quán)利的沖突，我國法律對自然資源相關(guān)權(quán)利沖突的協(xié)調(diào)，有一部分準(zhǔn)用民法上對相鄰關(guān)系的規(guī)定。對相鄰權(quán)沖突以外的權(quán)利沖突的協(xié)調(diào)，法律規(guī)定得不夠完善。對于沖突的協(xié)調(diào)應(yīng)根據(jù)不同的沖突類型進(jìn)行規(guī)定：如礦業(yè)權(quán)與土地權(quán)利的沖突，應(yīng)該賦予礦業(yè)權(quán)人在申請取得礦業(yè)權(quán)時(shí)可同時(shí)申請礦業(yè)用地的使用權(quán)的權(quán)利，以簡化申請程序，提高審批效率。對兩種權(quán)利的優(yōu)先性安排應(yīng)該權(quán)衡自然資源開發(fā)和生態(tài)利益，一般應(yīng)優(yōu)先滿足礦業(yè)權(quán)的需要，對自然生態(tài)區(qū)、野生動(dòng)植物保護(hù)區(qū)等的土地使用權(quán)則優(yōu)先于礦業(yè)權(quán)。取得礦業(yè)用地使用權(quán)后對原土地使用權(quán)人做出合理的補(bǔ)償，特別是征用集體土地使用權(quán)，應(yīng)滿足原權(quán)利人的生存需求。其他自然資源權(quán)利之間的沖突可參照此辦法解決。再如：自然資源使用權(quán)人在開發(fā)利用自然資源時(shí)，對周圍環(huán)境可能產(chǎn)生的不利影響，應(yīng)該貫徹生態(tài)利益優(yōu)先原則，遵循最小損害原則，限制或改變使用不利于環(huán)保的開發(fā)方法或技術(shù)，一旦造成損害應(yīng)及時(shí)恢復(fù)治理，治理費(fèi)用由自然資源使用權(quán)人承擔(dān)。

⒏建立自然資源使用權(quán)出讓環(huán)保企業(yè)優(yōu)先制度。在自然資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的一級市場的出讓過程中，對一些環(huán)保設(shè)施完備的自然資源使用權(quán)的申請者，在自然資源使用權(quán)取得時(shí)給予優(yōu)先考慮，甚至適當(dāng)降低價(jià)格。此措施可以鼓勵(lì)環(huán)保企業(yè)進(jìn)行自然資源的勘探、開發(fā)和環(huán)境治理，對自然資源的合理開發(fā)和環(huán)境保護(hù)大有裨益。

⒐發(fā)揮政府、中介機(jī)構(gòu)和公眾參與的市場監(jiān)管、監(jiān)督作用。自然資源的合理開發(fā)利用和有序流轉(zhuǎn)，既要加強(qiáng)政府的力量，又要借助私人的力量，僅僅依靠政府的力量是不夠的。就當(dāng)前的自然資源和環(huán)境保護(hù)形勢而言，將國家的力量和私人的力量結(jié)合起來才是更好的實(shí)現(xiàn)方式。目前，我國自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)在監(jiān)管上存在的主要問題是執(zhí)法依據(jù)不足，執(zhí)法不嚴(yán)，缺少中介機(jī)構(gòu)和公眾的參與和監(jiān)督。對此應(yīng)加強(qiáng)行政監(jiān)管，對開發(fā)、利用、轉(zhuǎn)讓全過程的安全生產(chǎn)系數(shù)、環(huán)保指標(biāo)進(jìn)行不定時(shí)檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止不法行為，對因疏于監(jiān)督管理造成危害的行政部門苛以相應(yīng)的責(zé)任。另一方面，發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的作用，中介機(jī)構(gòu)可以是資源價(jià)值評估機(jī)構(gòu)、環(huán)保組織等第三方組織，中介機(jī)構(gòu)具有交易、監(jiān)督、服務(wù)、信息等功能，其專業(yè)性可以對監(jiān)督起到很好的作用，同時(shí)發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，依法規(guī)定其參與途徑、程序和方式，通過多方監(jiān)督有效預(yù)防和遏制操作市場的違法行為，保障交易安全。

⒑完善相關(guān)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施。明晰的產(chǎn)權(quán)制度可以激勵(lì)權(quán)利人自發(fā)的行動(dòng)，所以，應(yīng)完善產(chǎn)權(quán)制度，在一定條件下對私人投資環(huán)境資源產(chǎn)業(yè)而開發(fā)的自然資源，允許其無償取得一定期限的使用權(quán)，這是激勵(lì)機(jī)制的核心問題。如包頭市《拍賣宜林荒地使用權(quán)進(jìn)行造林綠化的實(shí)施意見》規(guī)定：取得宜林使用權(quán)進(jìn)行造林綠化后，允許繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押和拍賣。［6］（p192）這極大地提高了農(nóng)民植樹造林的積極性，既為環(huán)境保護(hù)做出了貢獻(xiàn)，改善了生活環(huán)境，又獲得了經(jīng)濟(jì)利益。

綠色信貸制度，是指為生態(tài)保護(hù)、生態(tài)建設(shè)和綠色產(chǎn)業(yè)進(jìn)行融資而提供低息貸款的制度。自然資源的綠色信貸是對在自然資源開發(fā)利用中能夠做到不過度開采、不浪費(fèi)自然資源、對周圍環(huán)境產(chǎn)生的污染、破壞低或環(huán)境恢復(fù)治理程度高的自然資源使用權(quán)人，由政府和金融部門合作，為其提供貸款優(yōu)惠的措施。目的是鼓勵(lì)和支持綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)自然資源的可持續(xù)性開發(fā)利用。

環(huán)境治理保證金是對自然資源使用權(quán)人在開發(fā)利用自然資源之前收取一定的資金，如擔(dān)保權(quán)利人在開發(fā)過程中合理開采并做好環(huán)境保護(hù)和開發(fā)后的恢復(fù)治理工作，履行以上義務(wù)，則在其履行以上義務(wù)后返還保證金，否則，可以將此資金用于環(huán)境治理等。

目前，各國在礦山恢復(fù)治理保證金中按照“污染者付費(fèi)”原則確立了采礦保證金，我國在2005年的《國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》中提出要“探索建立礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償制度”，礦山企業(yè)分年繳納一定數(shù)額的資金作為保證金并列入成本，但因我國的采礦保證金制度起步較晚，還存在著保證金的收取標(biāo)準(zhǔn)各地不一，用途管制監(jiān)管不力等問題，有待于進(jìn)一步完善。在其他種類自然資源開發(fā)管理中可以待時(shí)機(jī)成熟時(shí)也推廣此制度。

我國法律對自然資源使用權(quán)的流轉(zhuǎn)正在逐步放寬，為自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的順暢運(yùn)行提供了法律保障。但現(xiàn)行自然資源法律規(guī)定大都因自然資源屬于國有或集體所有而疏于對自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建立和完善，包括流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)規(guī)劃等在內(nèi)的相關(guān)制度，長期處于不明確、不具體的狀態(tài)，距離一個(gè)完備的自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場體系的建立還有很大差距。因此，只有完善自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度，建立與之相適應(yīng)的私法制度與機(jī)制，采取適度的經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)措施，才能適應(yīng)自然資源市場配置這一發(fā)展要求。

［1］崔建遠(yuǎn)．準(zhǔn)物權(quán)研究［M］．法律出版社，2003．

［2］李磊．環(huán)境資源價(jià)值的價(jià)格策略［EB/OL］．http//www．dlib．cnki．net．

［3］王旭冬，高德亮．采礦權(quán)法律制度初探［EB/OL］．http：//www．kuangyelawyer．com/article．a(chǎn)sp？articleid＝60．

［4］中國21世紀(jì)議程——中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書［M］．中國環(huán)境出版社，1994．

［5］李顯冬．中國礦業(yè)立法研究［M］．中國人民公安大學(xué)出版社，2006．

［6］桑東莉．可持續(xù)發(fā)展與中國自然資源物權(quán)制度之變革［M］．科學(xué)出版社，2006．

（責(zé)任編輯：張雅光）

Legal Regulation and Improvement of Property Transfer of Using Right of Natural Resources in China

Huang Guiqin，Yan Xueling

The natural resources is such a thing that it＇s using right is called real right usufruct．What＇s more，this right could make a sustain use of our natural resources．Our country＇s using right of natural resources is transferred is different kinds of tradable rights．It＇s circulation of the main conditions and legal conditions，approval and registration system and value assessment system have some disadvantages．China should expand the type of use of natural resources for transaction，subject of strict market access trading system，improve the registration system，full implementation of natural resource development and utilization，the law to guarantee the orderly transfer and the security of the market and establish an environmental protect incentives．

using right of natural resources；property transfer；improve the rights

D922．6

A

1007－8207（2011）01－0108－07

2010－11－05

黃桂琴 （1963—），女，黑龍江人，石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院法學(xué)院教授，研究方向?yàn)槊穹āh(huán)境資源法；閆雪玲（1982—），女，河北人，河北邯鄲大名縣人民法院民庭審判員。