分稅制改革引發(fā)的土地財(cái)政與土地城市化之反思

黃愛(ài)東

(中共廈門市委黨校，福建 廈門 361027)

始于1994年的分稅制改革以及1998年的房地產(chǎn)改革，啟動(dòng)了“土地資本化”驅(qū)動(dòng)城市化的我國(guó)城市化新階段。我國(guó)的城市化進(jìn)入快速發(fā)展的軌道。與“土地資本化”相輔相成的“土地城市化”，導(dǎo)致我國(guó)人口城市化明顯滯后于土地城市化，并出現(xiàn)了近兩億在城市打工的農(nóng)民工群體，面臨著難以轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦睦_。農(nóng)民工是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制在城市的縮影。

一、不完善的分稅制改革導(dǎo)致財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配

1994年的分稅制改革，力度之所以如此之大，是因?yàn)橹醒胴?cái)政已經(jīng)被逼近無(wú)路可走，到了難以為繼的地步。始于1980年的分灶吃飯的財(cái)政體制改革，財(cái)政實(shí)行包干體制，其所顯現(xiàn)出來(lái)的一個(gè)后果，就是中央財(cái)政日趨緊張，到1990年，中央政府已先后3次向地方政府借錢，日子過(guò)得異常艱難。正是在這種背景下，啟動(dòng)了分稅制改革。所謂分稅制是指在各級(jí)政府之間明確劃分事權(quán)及支出范圍的基礎(chǔ)上，按照事權(quán)和分稅制財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，結(jié)合稅種的特性，劃分中央和地方的稅收管理權(quán)限和稅收收入，并輔以補(bǔ)助性的預(yù)算管理體制模式。分稅制是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則和公共財(cái)政理論要求的，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家運(yùn)用財(cái)政手段對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)行宏觀調(diào)控的較為成功的做法。因?yàn)槭袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)要求財(cái)力相對(duì)分散，而宏觀調(diào)控又要求財(cái)力相對(duì)集中。這種集中與分散的相互關(guān)系，反映在財(cái)政管理體制上，就是中央政府和地方政府之間的集權(quán)與分權(quán)關(guān)系。分稅制是按照稅種劃分中央和地方收入來(lái)源的一種財(cái)政管理體制。分稅制的實(shí)質(zhì)就是為了有效處理中央政府和地方政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系。通過(guò)劃分稅收，將稅收按照稅種分為中央稅和地方稅以及共享稅的一種財(cái)政管理體制。

分稅制是一種合乎市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的管理體制。但是我國(guó)的這一改革帶有鮮明的漸進(jìn)式改革以及與其相聯(lián)系的過(guò)渡性質(zhì)。也可以說(shuō)是一種不徹底的改革。這突出表現(xiàn)在中央和省實(shí)行分稅制框架，但是省以下還有四級(jí)政府，卻未能進(jìn)入分稅制狀態(tài)。中央和地方共享的稅，比如增值稅的25%，以及其他由地方掌握的各種稅，如何在地方四個(gè)層級(jí)劃分，并沒(méi)有作出明確的界定。我國(guó)的行政體制通行的是下級(jí)服從上級(jí)，這就必然在各級(jí)政府間造成層層傳遞，造成所謂財(cái)權(quán)“層層上收”的效應(yīng)。目前流行的順口溜：“中央財(cái)政喜氣洋洋，省市財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)，縣級(jí)財(cái)政拆東墻補(bǔ)西墻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政哭爺叫娘?！弊鳛閹в忻黠@集權(quán)化傾向的財(cái)稅改革，分稅制所帶來(lái)的直接影響就是中央和地方的財(cái)力分配苦樂(lè)不均。從收入角度看，地方財(cái)政收入在財(cái)政收入中的比重由1993年的接近80%迅速下降到45%左右。可見(jiàn)分稅制使中央集中了大量的地方財(cái)政收入，約占財(cái)政總收入的20—30%，這就是分稅制所造成的“財(cái)權(quán)上收效應(yīng)?！钡c此同時(shí)，中央和地方的支出劃分幾乎沒(méi)有發(fā)生顯著變化，即分稅制沒(méi)有根本改變中央和地方事權(quán)劃分格局。我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，出現(xiàn)這樣的問(wèn)題，并不是分稅制本身必然帶來(lái)的問(wèn)題，而是分稅的改革任務(wù)尚未完成，分稅制改革目標(biāo)沒(méi)有推進(jìn)到位。

與分稅制相聯(lián)系的是，大量稅收集中到中央政府，再由中央政府下?lián)芙o地方政府，這種“收支兩條線”的制度安排，雖然有利于財(cái)稅的統(tǒng)一管理，防止地方政府擁稅自肥，但是，在地方政府承擔(dān)了越來(lái)越繁重的地方發(fā)展任務(wù)的情況下，地方財(cái)政資金短缺成了一個(gè)突出問(wèn)題。越來(lái)越多的人認(rèn)為，分稅制改革不到位導(dǎo)致地方財(cái)政收入不足，使得地方政府把更多的注意力放在提高地價(jià)房?jī)r(jià)、增加土地批租收入和房產(chǎn)稅收入等短期行為，并且認(rèn)為只有解決“土地財(cái)政”問(wèn)題才能有效解決高地價(jià)進(jìn)而解決高房?jī)r(jià)。在歷次的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控中，房?jī)r(jià)似乎總是越調(diào)控越上漲。其中的一個(gè)重要原因就是地方政府囿于自身利益所反映出來(lái)的“曖昧”，即中央政府的宏觀調(diào)控在執(zhí)行過(guò)程被地方政府“軟化。”財(cái)權(quán)與事權(quán)的不統(tǒng)一，為不完善的分稅制埋下了與生俱來(lái)的缺陷。可以這樣說(shuō)，地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴是“逼上梁山。”在我國(guó)現(xiàn)行的分稅體制下，地方政府只能從稅收中分得40%多的收益，卻要承擔(dān)80%左右的支出。土地財(cái)政便因此成為地方政府的主要生財(cái)之道。只有下決心從根本上解決現(xiàn)行不合理的財(cái)稅制度，才能從根本上扭轉(zhuǎn)地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴。只有從根本上解決了土地財(cái)政問(wèn)題，才能從根本上解決高地價(jià)以及與其相聯(lián)系的高房?jī)r(jià)。

二、土地資本化衍生土地財(cái)政

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的城市化離不開(kāi)土地的資本化。我國(guó)最早的土地資本化，是城市土地租賃制。土地使用權(quán)出讓價(jià)格，不外是資本化的因而提前支付的地租。由于土地使用權(quán)年價(jià)格就是地租，因此一定年限的土地使用權(quán)出讓價(jià)格，就是按現(xiàn)值計(jì)算的一定年限的地租的總和。從這個(gè)意義上說(shuō)，土地使用權(quán)出讓價(jià)格不外是資本化的因而提前支付的地租。1998年城市房地產(chǎn)改革開(kāi)始啟動(dòng)了“土地資本化”進(jìn)而啟動(dòng)了城市化的新階段。城市土地批租使各級(jí)地方政府掌握大量土地出讓金和利用抵押的銀行貸款，成了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最重要的資金來(lái)源。2000年以后，以“土地資本化”為主要驅(qū)動(dòng)力的城市化，日益演變成為各級(jí)政府的“土地財(cái)政”。所謂“土地財(cái)政”包括兩個(gè)部分：一是與土地有關(guān)的稅收，如耕地占用稅、房地產(chǎn)和建筑業(yè)等的營(yíng)業(yè)稅、土地增值稅等等。目前地方政府重點(diǎn)征收的是房地產(chǎn)稅和建筑稅，高的已占地方稅收收入的百分之三四十;二是與土地有關(guān)的政府非稅收入，如土地稅金、土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)、新菜地建設(shè)基金等等。目前地方政府看重的是土地出讓金，一般相當(dāng)于地方預(yù)算內(nèi)收入的百分之四五十，少數(shù)地方甚至超過(guò)預(yù)算內(nèi)收入。上述二項(xiàng)存在著內(nèi)在聯(lián)系，政府土地出讓獲得非稅收收入的出讓金，而房地產(chǎn)業(yè)得到土地搞開(kāi)發(fā)，又可以增加政府房地產(chǎn)稅和建筑稅，對(duì)地方財(cái)政形成良性循環(huán)。在這個(gè)循環(huán)中，源頭是出讓土地使用權(quán)。2001年土地出讓金占地方財(cái)政收入的16．6%，2009年上升到48．8%。政府土地出讓收入主要用于城市建設(shè)開(kāi)支，發(fā)展建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)建材、民用電器、民用五金、民用化工等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，往往導(dǎo)致這些行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩。“土地財(cái)政”的重要組成部分是土地出讓金。是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)收入來(lái)維持地方政府的財(cái)政支出。屬于預(yù)算外收費(fèi)，又稱第二財(cái)政。我國(guó)的“土地財(cái)政”主要依靠增量土地創(chuàng)造財(cái)政收入，也就是通過(guò)出賣不可再生的土地的出讓金，來(lái)滿足財(cái)政需求。這是其不可持續(xù)性的原因。“土地財(cái)政”的不可持續(xù)性，還表現(xiàn)在地方政府的土地出讓收入主要用于投向城市建設(shè)，刺激了建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展，帶動(dòng)了建材、民用電器、民用五金、民用化工等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并導(dǎo)致生產(chǎn)能力的嚴(yán)重過(guò)剩。這條產(chǎn)業(yè)鏈處于產(chǎn)業(yè)鏈低端，并占用大量資源，加大轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的難度?；蛘哒f(shuō)，與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式背道而馳。

“土地財(cái)政”的不可持續(xù)性，源于土地出讓金的特殊性。土地出讓金是未來(lái)若干年土地使用權(quán)價(jià)格，實(shí)際上是政府向企業(yè)一次性收取未來(lái)若干年的地租。土地使用權(quán)價(jià)格是地租的資本化。對(duì)企業(yè)而言，一次性支付未來(lái)若干年的地租意味著預(yù)支未來(lái)企業(yè)利潤(rùn)，屬于負(fù)債經(jīng)營(yíng)。在現(xiàn)實(shí)生活中，很多企業(yè)是靠銀行貸款支付土地出讓金的，其負(fù)債性是一目了然的。房地產(chǎn)業(yè)，開(kāi)發(fā)商出售房地產(chǎn)，如住宅，其購(gòu)買的是消費(fèi)者，大量是工薪階層，一般也都是向銀行貸款支付房?jī)r(jià)，其負(fù)債性也是一目了然的。這意味著政府用土地出讓金搞建設(shè)，是以透支用地企業(yè)或個(gè)人的未來(lái)收益為前提的。這就不難作出如下的判斷：“土地財(cái)政”實(shí)際上是一種依靠透支社會(huì)未來(lái)收益、謀取眼前利益的發(fā)展方式，形象地說(shuō)“寅吃卯糧”。我國(guó)“土地財(cái)政”的形成源于現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元土地制度和特殊的土地出讓制度。城鄉(xiāng)二元土地制度表現(xiàn)在農(nóng)用土地要轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，必須通過(guò)國(guó)家低價(jià)向農(nóng)民征用轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，然后高價(jià)轉(zhuǎn)讓給從事城市建設(shè)的開(kāi)發(fā)商，即國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)。國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，實(shí)質(zhì)上是地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)。地方政府既是土地的管理者，又是土地經(jīng)營(yíng)者，既是“運(yùn)動(dòng)員”，又是“裁判員”。作為經(jīng)營(yíng)者，是市場(chǎng)主體，追求收益最大化，當(dāng)管理與經(jīng)營(yíng)相矛盾，自然是把經(jīng)營(yíng)放在首位。允許地方政府經(jīng)營(yíng)土地是生成“土地財(cái)政”的主要內(nèi)在原因;地方政府財(cái)力與事權(quán)的不匹配，是生成“土地財(cái)政”的外在原因。

從更深層次分析，土地財(cái)政的不可持續(xù)性表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是房地產(chǎn)價(jià)格;二是地方政府負(fù)債。房地產(chǎn)價(jià)格與土地財(cái)政結(jié)伴而行，二者寸步不離。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，凡是土地財(cái)政搞得越紅火的地方，房地產(chǎn)價(jià)格就漲得越快;反之，房地產(chǎn)價(jià)格則比較平穩(wěn)。地方政府沒(méi)有降低地價(jià)的動(dòng)力，因?yàn)榻档偷貎r(jià)意味著地方政府財(cái)富“縮水”，也意味著地方政府賣地將不再那么順利了。買漲不買跌的心態(tài)，誘發(fā)地方政府為了持續(xù)增進(jìn)土地收益，采取不斷抬高地價(jià)的做法。地方政府之所以能夠做到這一點(diǎn)，是因?yàn)榈胤秸峭恋毓?yīng)的壟斷者。地方政府利用壟斷優(yōu)勢(shì)，通過(guò)調(diào)節(jié)供地結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)地價(jià)不降反升的目標(biāo)。就地方政府負(fù)債而言，雖然這幾年地方政府從土地增值中獲得相當(dāng)可觀的收入，不少地方的土地收益超過(guò)地方可支配財(cái)力的50%，但土地收益的大幅度增長(zhǎng)，不但沒(méi)有讓地方政府“減負(fù)”，還留下數(shù)萬(wàn)億的負(fù)債。問(wèn)題的實(shí)質(zhì)在于，地方政府這類債務(wù)的最大載體是土地。地方政府要想使這些債務(wù)不構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)，就必須強(qiáng)化“土地財(cái)政?！爆F(xiàn)在的問(wèn)題是，由于地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度使用，以及土地收益沒(méi)有得到科學(xué)合理的支配、使用，不僅使房地產(chǎn)價(jià)格出現(xiàn)離奇的上漲，而且使地方政府負(fù)債超出可承受能力。如果這種模式長(zhǎng)期運(yùn)行下去，房地產(chǎn)價(jià)格和地方政府負(fù)債都很難得到抑制，不僅會(huì)危及社會(huì)穩(wěn)定，政府的公信力和誠(chéng)信度也會(huì)面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。把未來(lái)50—70年的土地收益一次性吸取，以土地為抵押物獲取城市開(kāi)發(fā)建設(shè)巨額貸款，通過(guò)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)獲得GDP的巨大上行空間，這是“土地財(cái)政”越陷越深的根本原因。要解決這個(gè)問(wèn)題，必須把我國(guó)分稅制改革繼續(xù)進(jìn)行下去，建立健全分稅制的財(cái)政體制，讓地方政府有與其事權(quán)(支出責(zé)任)相對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)財(cái)力。只有這樣，才能淡化地方政府的賣地沖動(dòng)。地方政府的土地財(cái)政，在某種程度上可以說(shuō)是我國(guó)城市化快速發(fā)展的一大“秘訣”。

三、土地城市化之沖動(dòng)與農(nóng)民工市民化之艱難

從本源意義上，城市化是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)實(shí)現(xiàn)人口集聚、財(cái)富集聚、技術(shù)集聚和服務(wù)集聚的過(guò)程，是人類生產(chǎn)與生活方式由農(nóng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的歷史過(guò)程，主要表現(xiàn)為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口及城市不斷發(fā)展完善的過(guò)程。但是，我國(guó)的城市化，卻背離城市化的出發(fā)點(diǎn)，不是以人口城市化為主導(dǎo)，而是以土地城市化為主導(dǎo)。1990—2007年，我國(guó)城市建成區(qū)面積從1．29萬(wàn)平方公里擴(kuò)大到3．55萬(wàn)平方公里，擴(kuò)大175%。但1990—2007年我國(guó)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口，所表現(xiàn)出來(lái)的城市化率僅提高70%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地城市化率。應(yīng)當(dāng)著重指出，城市化的真正意義是在城市定居的人口在總?cè)丝谥斜戎氐奶岣?。如果僅僅是將農(nóng)村土地大量“化”到城市，但排斥農(nóng)村人口到城市定居，那就談不上城市化的提高。例如，目前還有近1．6億農(nóng)民工在各類城市流動(dòng)，但其中能夠真正在城市定居的是少數(shù)，這就談不上城市化。如果城市化不“以人為本”，那么城市的“農(nóng)村化”便是不可避免的。我國(guó)大中城市群體分化越來(lái)越嚴(yán)重，不同群體的矛盾、沖突日益凸現(xiàn)。城市化的核心應(yīng)當(dāng)是“以人為本”，也就是保證城市化能夠讓進(jìn)城農(nóng)民納入到正常的城市社會(huì)生活中，這就迫切需要城市以更公平的方式提供所必須的公共品，以及適應(yīng)這種城市化進(jìn)程的就業(yè)和培訓(xùn)機(jī)會(huì)。要?jiǎng)?chuàng)造條件保證土地增值帶來(lái)的收益主要用于促進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民的福利和生活改善。

當(dāng)前我國(guó)城市化的主要特征，一是政府主導(dǎo)，即積極性主要來(lái)自政府;一是外延擴(kuò)張。地方政府之所以熱心于城市擴(kuò)張，其中的一個(gè)重要原因，就是可以使地方政府財(cái)稅收入最大化。一些發(fā)達(dá)地區(qū)政府財(cái)政的基本格局是：預(yù)算內(nèi)依靠城市擴(kuò)張帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)稅收效應(yīng);預(yù)算外依靠土地出讓收入。城市擴(kuò)張主要依托于與土地緊密相關(guān)的建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)達(dá)地區(qū)的政府財(cái)政就是“土地財(cái)政”。由于城市擴(kuò)張帶來(lái)的房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)，成為地方政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)的支柱收入，土地出讓金額巨大，成為地方政府預(yù)算外最主要來(lái)源。在制造業(yè)稅收大部分被中央政府分享的情況下，城市擴(kuò)張便成為地方政府?dāng)U充稅源的最主要途徑。追求土地收益最大化以及以土地儲(chǔ)備抵押融資，是地方政府儲(chǔ)備土地的真實(shí)目的。土地儲(chǔ)備是通過(guò)低價(jià)征收農(nóng)民集體所有的土地，爾后大部分通過(guò)“招、拍、掛”進(jìn)行市場(chǎng)化高價(jià)出讓。土地抵押融資是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的基本功能。無(wú)論是開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)或者是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，土地抵押貸款是其主要資金來(lái)源。政府從銀行獲得貸款，土地成為銀行最青睞的抵押品。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款的抵押品是土地，而其背后的真正保證則是政府信用。人民銀行規(guī)定不允許地方政府直接從銀行貸款，地方政府應(yīng)對(duì)辦法是成立各種政府性公司，受政府委托進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或舊城改造，獲得貸款的工具還是政府儲(chǔ)備的土地。一旦房地產(chǎn)市場(chǎng)萎縮，房地產(chǎn)價(jià)格猛跌，地價(jià)大幅度縮水，政府的債務(wù)危機(jī)以及與其相聯(lián)系的金融風(fēng)險(xiǎn)，便是不可避免的。

我國(guó)土地城市化之所以明顯超過(guò)人口城市化，農(nóng)民工之所以轉(zhuǎn)化為市民難，關(guān)鍵在于公共產(chǎn)品的供給問(wèn)題。農(nóng)民之所以希望向城市轉(zhuǎn)移，是因?yàn)槌鞘杏斜绒r(nóng)村更為發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及提供更為完善的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。如果城市戶口附屬的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，明顯地超過(guò)農(nóng)村，城市戶口是難以完全開(kāi)放的;反之，如果城鄉(xiāng)戶口附屬的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)沒(méi)有什么差別，城市戶口對(duì)農(nóng)民就沒(méi)有什么吸引力了。近年來(lái)我國(guó)農(nóng)村人口城市化出現(xiàn)明顯放慢的現(xiàn)象，就是政府職能的嚴(yán)重缺位，本來(lái)理應(yīng)由政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，相當(dāng)程度上推向市場(chǎng)，大大超越了進(jìn)城農(nóng)民工的支付能力。我國(guó)的城鄉(xiāng)差別，除了初次分配不公平所造成的差別，還有再分配不公平所造成的差別。再分配不公平所造成的差別，主要是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)投入不公平所造成的差別。據(jù)有關(guān)部門資料顯示，上海市市民享有的社?；?，相當(dāng)于外來(lái)農(nóng)民工的8倍。要把深圳市的農(nóng)民工全部轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，與市民平等享受公共服務(wù)，所需要的投入相當(dāng)于深圳市2009年地方財(cái)政收入的10倍。改革開(kāi)放以來(lái)，城市公共產(chǎn)品和公共投入之所以嚴(yán)重不足，在相當(dāng)程度上是由于分稅制的不完善所造成的。我國(guó)的分稅制雖然較大幅度地提高中央財(cái)政收入在財(cái)政總收入中的比重，但卻帶來(lái)中央政府和地方政府的財(cái)力與事權(quán)的不對(duì)稱。由于地方政府財(cái)政收入比重較大幅度下降，支出比重沒(méi)有相應(yīng)降低，事權(quán)沒(méi)有相應(yīng)減少，導(dǎo)致政府公共政策在執(zhí)行過(guò)程中，因資金不到位而徒有虛名。由于城市公共產(chǎn)品和公共投入嚴(yán)重不足，對(duì)原來(lái)的城市居民尚存在許多歷史欠賬，更難以覆蓋大規(guī)模進(jìn)城的農(nóng)民工。這就很難創(chuàng)造條件促使農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為市民。人口城市化嚴(yán)重滯后于土地城市化便是必然的。我國(guó)公共服務(wù)均等化之所以難以取得突破性進(jìn)展，和我國(guó)的稅收制度是以增值稅、營(yíng)業(yè)稅為主體的間接稅有很大的關(guān)系。因?yàn)檫@種稅收體制是鼓勵(lì)各地地方政府把資金投放的重點(diǎn)，放在上項(xiàng)目、辦企業(yè)，特別是搞產(chǎn)值大、稅收多的重化工項(xiàng)目，而不可能把重點(diǎn)放在改善民生和公共服務(wù)投入上，因?yàn)槎愂?、利?rùn)都是和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度息息相關(guān)，關(guān)系到地方政府官員升遷榮辱。而以完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的發(fā)達(dá)國(guó)家，是以所得稅、房產(chǎn)稅為主體的直接稅收，就可以避免我國(guó)當(dāng)前出現(xiàn)的這種現(xiàn)象，這是值得我們借鑒的。

［1］鄧子基．稅利分流研究［M］．廈門：廈門大學(xué)出版社，1994．170．

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［3］許經(jīng)勇．中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度變遷60年研究［M］．廈門：廈門大學(xué)出版社，2009．312．