英中兩國失業(yè)保險(xiǎn)制度比較研究*

張新文，李修康

(廣西民族大學(xué)，廣西 南寧 530006)

中國失業(yè)保險(xiǎn)是指國家通過立法強(qiáng)制實(shí)行的，由社會(huì)集中建立基金，對因失業(yè)而暫時(shí)中斷生活來源的勞動(dòng)者提供物質(zhì)幫助的制度，其主要目的是降低失業(yè)給勞動(dòng)者帶來的經(jīng)濟(jì)沖擊，保障其基本生活，促進(jìn)其順利再就業(yè)。它既是社會(huì)保障體系的重要組成部分，又是就業(yè)政策的重要補(bǔ)充。在經(jīng)濟(jì)全球化和社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，由于多種因素的影響，中國失業(yè)保險(xiǎn)制度仍存在不少亟待解決的問題。觀之英國，其失業(yè)保險(xiǎn)制度經(jīng)過近100年的發(fā)展和完善，在理論發(fā)展和實(shí)踐過程中，創(chuàng)造了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)對中國失業(yè)保險(xiǎn)制度建設(shè)具有著借鑒意義和促進(jìn)作用。

一、失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍

1911年，英國頒布了《國民保險(xiǎn)法》，開創(chuàng)了強(qiáng)制性失業(yè)保險(xiǎn)制度的先河，后被許多國家效法，構(gòu)成了世界失業(yè)保險(xiǎn)制度的主流。英國失業(yè)保險(xiǎn)的現(xiàn)行立法是在1995年。英國法律規(guī)定所有擁有固定工作的人員均有義務(wù)參加失業(yè)保險(xiǎn)，因此，勞動(dòng)者是否參加失業(yè)保險(xiǎn)不取決于個(gè)人的意愿。英國失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍包括所有周收入在62英鎊以上的雇員，還有自我雇傭者(又稱自雇人員)、繳納減額養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的已婚婦女和遺孀［1］。目前英國失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率已經(jīng)達(dá)到全部勞動(dòng)力的86%［2］?？梢?，英國失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍十分廣泛。

在中國，城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位和城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工依照1999年《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，共同繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。從現(xiàn)實(shí)情況看，中國失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍并不廣。2009年末全國城鎮(zhèn)就業(yè)人員31120萬人，而參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)僅為12715萬人，參保人數(shù)僅占全國城鎮(zhèn)就業(yè)人員總數(shù)的40．85%;參加失業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為1643萬人，若按全國農(nóng)民工總量22978萬人計(jì)算，其參保率僅為7．15%［3］。很明顯，參加失業(yè)保險(xiǎn)的絕大多數(shù)人還是“正規(guī)部門”的從業(yè)人員，而個(gè)體工商戶及其雇員、未經(jīng)注冊的私有企業(yè)的從業(yè)人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員、政府部門為下崗職工等安置的公益性就業(yè)人員、從事家政服務(wù)的人員等數(shù)以億計(jì)的“非正規(guī)就業(yè)”群體仍未納入失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍。此外，農(nóng)民工納入失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍還十分有限。將于2011年7月起施行的《社會(huì)保險(xiǎn)法》中明確規(guī)定：職工應(yīng)當(dāng)參加失業(yè)保險(xiǎn)，由用人單位和職工共同繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。但是其強(qiáng)制性和實(shí)施效果怎么樣，依然有待關(guān)注。

二、失業(yè)保險(xiǎn)基金的籌集和使用

英國失業(yè)保險(xiǎn)基金由國民保險(xiǎn)基金收入和政府財(cái)政撥付兩部分構(gòu)成，屬于“雇主、雇員、政府三方負(fù)擔(dān)”模式，具有險(xiǎn)金共擔(dān)的特點(diǎn)。國民保險(xiǎn)基金由雇主和雇員共同繳納。雇主和雇員按雇員周工薪收入的一定比例繳納。總體而言，英國社會(huì)保障繳款高于最低工資標(biāo)準(zhǔn)。英國政府對失業(yè)保險(xiǎn)投入巨資，投入形式多樣，最常見的方式是對失業(yè)保險(xiǎn)預(yù)算出現(xiàn)的赤字進(jìn)行全額負(fù)擔(dān)，還對因各種原因失業(yè)但沒有資格領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人員給予救濟(jì)。與其他歐盟大陸國家相比，英國社會(huì)保障繳費(fèi)占社會(huì)保障基金的比例要少得多，其社會(huì)保障繳費(fèi)不到社會(huì)保障基金的50%［4］。由于英國實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，所以包括失業(yè)保險(xiǎn)基金在內(nèi)的社會(huì)保障基金不會(huì)出現(xiàn)因受到經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響而遭受損失的情況。

在中國，失業(yè)保險(xiǎn)基金由用人單位和職工繳納的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)基金的利息、財(cái)政補(bǔ)貼以及依法納入失業(yè)保險(xiǎn)基金的其他資金構(gòu)成，與英國相似。其來源主要集中在城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位按照本單位工資總額的2%繳納的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)和城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工按照本人工資的1%繳納的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)(城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位招用的農(nóng)民工無需自己繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi))，不足部分由地方政府補(bǔ)貼，籌資水平較低。中國失業(yè)保險(xiǎn)基金用于以下支出：失業(yè)保險(xiǎn)金、醫(yī)療補(bǔ)助金、喪葬補(bǔ)助金和撫恤金、接受職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹的補(bǔ)貼、與失業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)的其他費(fèi)用。值得注意的是，近年來，中國失業(yè)保險(xiǎn)基金收入和支出不斷增長的同時(shí)，其滾存結(jié)余越來越多與制度功能發(fā)揮不充分的矛盾更加突出。中國失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余從1999年的160億元激增到2009年的1524億元，增長了近10倍［5］。為此，中國應(yīng)在建立對失業(yè)保險(xiǎn)的穩(wěn)定且可持續(xù)性財(cái)政支持的同時(shí)，應(yīng)該做到失業(yè)保險(xiǎn)供需平衡，并確保失業(yè)保險(xiǎn)基金保值增值。

三、失業(yè)保險(xiǎn)待遇

在英國，要享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇必須符合以下條件：年齡在18歲以上的失業(yè)者或每周工作低于16小時(shí)的人;最近2個(gè)納稅年度中的1年足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)(且繳費(fèi)收入基數(shù)不低于應(yīng)稅周收入低限的25倍)或者最近2個(gè)納稅年度中每年的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的收入基數(shù)不低于應(yīng)稅周收入低限的50倍;在職業(yè)介紹所登記失業(yè)，并且2周到介紹所填一次表;具有勞動(dòng)能力并愿意從事全時(shí)工作［2］。失業(yè)人員如果因就業(yè)期間本人不正當(dāng)行為而失業(yè)、或無正當(dāng)理由而自動(dòng)離職、或放棄任何可以就業(yè)的機(jī)會(huì)和不參加培訓(xùn)計(jì)劃的，不能申請失業(yè)保險(xiǎn)待遇。英國所有失業(yè)保險(xiǎn)受益人，不論其在原工作單位收入的多少，均領(lǐng)取同等數(shù)量的失業(yè)保險(xiǎn)津貼［4］，最長申領(lǐng)期限為182天至6個(gè)月。如果失業(yè)保險(xiǎn)待遇不能滿足家庭需求，可以申請收入補(bǔ)貼。這項(xiàng)規(guī)定主要是確保個(gè)人或者家庭能夠達(dá)到一個(gè)指定的特定值，滿足他們的生活需求［6］。1995年，英國出臺(tái)《新的求職者法案》。新法案指定單一補(bǔ)貼，即“求職者津貼”，代替以前的失業(yè)保險(xiǎn)待遇和收入補(bǔ)貼兩個(gè)待遇，目的是鼓勵(lì)失業(yè)人員就業(yè)。求職者津貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)是滿25歲或者25歲以上單個(gè)求職者或者單個(gè)家長津貼每周最多可以領(lǐng)取65．45英鎊，而單身或者25歲以下可以領(lǐng)取51．85英鎊，一對夫婦可以領(lǐng)取102．75英鎊。津貼發(fā)放將根據(jù)通貨膨脹因素每年適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)。［6］

在中國，失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的條件是：失業(yè)前用人單位和本人已經(jīng)繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)滿1年的;非因本人意愿中斷就業(yè)的;已經(jīng)進(jìn)行失業(yè)登記，并有求職要求的。領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限按照失業(yè)前用人單位和職工累計(jì)繳費(fèi)時(shí)間來確定：累計(jì)繳費(fèi)滿1年不足5年的，最長為12個(gè)月;累計(jì)繳費(fèi)滿5年不足10年的，最長為18個(gè)月;累計(jì)繳費(fèi)10年以上的，最長為24個(gè)月。重新就業(yè)后，再次失業(yè)的，繳費(fèi)時(shí)間重新計(jì)算，但最長不超過24個(gè)月。失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取期限自辦理失業(yè)登記之日起計(jì)算。與英國相比，中國失業(yè)保險(xiǎn)待遇的申領(lǐng)期限較長，這就弱化了其促進(jìn)就業(yè)的功能。失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)不得低于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，具體由各省、自治區(qū)和直轄市人民政府確定。2009年全國平均失業(yè)保險(xiǎn)金為每月446元［7］，待遇水平偏低。用人單位招用的農(nóng)民工連續(xù)工作滿1年，并且單位已經(jīng)繳納保險(xiǎn)費(fèi)，勞動(dòng)合同期滿未續(xù)訂或者提前解除勞動(dòng)合同的，由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)根據(jù)其工作年限，對其支付一次性生活補(bǔ)助?？傮w而言，當(dāng)前在中國低工資和高通貨膨脹的現(xiàn)實(shí)情況下，現(xiàn)有的失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平無法保障失業(yè)人員的基本生活需要。

四、失業(yè)保險(xiǎn)制度的管理

英國失業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施由英國政府設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，失業(yè)保險(xiǎn)基金由社會(huì)保障部和就業(yè)部共同負(fù)責(zé)。社會(huì)保障部的繳費(fèi)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)繳費(fèi)記錄的管理，就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和待遇支付機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)失業(yè)待遇的支付，一般通過地方就業(yè)中心或待遇支付辦公室來具體實(shí)施。英國失業(yè)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)還對具有工作能力的人員提供幫助，并通過各種形式為求職者提供免費(fèi)服務(wù)，對雇主提供發(fā)布用工信息等服務(wù)，以促進(jìn)失業(yè)人員順利再就業(yè)。

在中國，國務(wù)院人力資源和社會(huì)保障部主管全國的失業(yè)保險(xiǎn)工作。縣級以上地方各級人民政府人力資源社會(huì)保障部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的失業(yè)保險(xiǎn)工作。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)依照《失業(yè)保險(xiǎn)條例》和《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定，具體承辦失業(yè)保險(xiǎn)工作。中國失業(yè)保險(xiǎn)基金實(shí)行地方管理，市級統(tǒng)籌，由于統(tǒng)籌層次偏低，各地在籌集和使用失業(yè)保險(xiǎn)基金方面存在差異的同時(shí)，也導(dǎo)致了覆蓋面的差異。此外，目前中國社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職責(zé)和角色仍未得到充分的認(rèn)可和肯定，其在開展業(yè)務(wù)過程中存在著工作內(nèi)容繁雜、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)不足、工作人員缺少、工作效率較低等問題。由于管理體制不完善，導(dǎo)致管理費(fèi)用支出的比例過高，違反法律規(guī)定的失業(yè)基金被浪費(fèi)、挪用、甚至侵吞的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。

五、結(jié)論與思考

通過以上的比較分析，我們發(fā)現(xiàn)，英國和中國的失業(yè)保險(xiǎn)制度都是在特定的社會(huì)背景和條件下建立和發(fā)展起來的。從建立和發(fā)展歷程看，中國失業(yè)保險(xiǎn)制度基本適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，先后為2500多萬失業(yè)人員提供了失業(yè)保險(xiǎn)待遇，同時(shí)促進(jìn)了新興勞動(dòng)力市場的發(fā)展，但同樣可以看到，中國失業(yè)保險(xiǎn)制度仍然不完善。這就需要我們在學(xué)習(xí)借鑒國外有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立足中國國情，不斷地創(chuàng)新和完善。

1．?dāng)U大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍。失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)成為惠及所以勞動(dòng)者的一項(xiàng)基本保險(xiǎn)，建議結(jié)合國家的產(chǎn)業(yè)政策、就業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體情況，逐步擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的范圍，將大學(xué)生和流動(dòng)就業(yè)人員納入失業(yè)保險(xiǎn)范圍［7］，解除他們以不同形式實(shí)現(xiàn)就業(yè)的后顧之憂。其次，合理制定擴(kuò)面征繳計(jì)劃，對完成或未完成擴(kuò)面征繳供工作目標(biāo)的單位及其領(lǐng)導(dǎo)，給予相應(yīng)獎(jiǎng)懲或處罰，并且要建立健全聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成擴(kuò)面征繳工作合力。再次，做好用人單位的宣傳工作，營造用人單位、職工參加失業(yè)保險(xiǎn)的良好氛圍，逐漸以非公有制企業(yè)等為重點(diǎn)，做好非公有制企業(yè)及其從業(yè)人員的參保工作。

2．健全失業(yè)保險(xiǎn)基金籌集與使用機(jī)制。首先，建立制約機(jī)制，加強(qiáng)基金征繳與管理，為保障失業(yè)人員的基本生活并促進(jìn)其再就業(yè)提供有效的資金支持。其次，加大勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法力度，做好失業(yè)保險(xiǎn)基金征繳及欠費(fèi)追繳工作。再次，規(guī)定任何單位不得擅自擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)開支項(xiàng)目，以保證失業(yè)保險(xiǎn)基金的安全性，對于違規(guī)操作而造成基金流失的，要按有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理。

3．提高失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平，適當(dāng)縮短待遇領(lǐng)取期限。提高失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平時(shí)，需要考慮以下幾個(gè)因素：要體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合的原則，履行義務(wù)多者應(yīng)當(dāng)享受更多的權(quán)利;鼓勵(lì)失業(yè)人員積極就業(yè)，避免對失業(yè)保險(xiǎn)的過分依賴;針對一些特殊失業(yè)群體的需求提供針對性的服務(wù);與其他社會(huì)保障項(xiàng)目相銜接，保證失業(yè)者享受到更專業(yè)的服務(wù);放寬領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)待遇的條件，提高“非正規(guī)就業(yè)”群體享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇的機(jī)會(huì)。另外，基于權(quán)利義務(wù)相一致原則，以及失業(yè)人員自身再就業(yè)能力的高低，適當(dāng)縮短失業(yè)保險(xiǎn)待遇的領(lǐng)取期限。

4．完善失業(yè)保險(xiǎn)管理體制。首先，嚴(yán)格施行《社會(huì)保險(xiǎn)法》，同時(shí)對《失業(yè)保險(xiǎn)條例》進(jìn)行適當(dāng)修改，并做好相關(guān)配套法規(guī)的制定。其次，健全失業(yè)保險(xiǎn)管理與監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)基金的預(yù)算、管理和核算工作，杜絕新的擠占挪用，確保基金保值增值。再次，給予地方自主權(quán)，人力資源和社會(huì)保障部負(fù)責(zé)制定總體規(guī)劃和統(tǒng)一政策，地方政府和人力資源社會(huì)保障部門制定具體的實(shí)施辦法并組織實(shí)施，同時(shí)要健全就業(yè)服務(wù)中心，為失業(yè)人員提供更好的就業(yè)與再就業(yè)援助和指導(dǎo)。

5．提高失業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)管理水平。首先，學(xué)習(xí)借鑒英國失業(yè)保險(xiǎn)與就業(yè)服務(wù)工作的有效做法，根據(jù)中國國情，吸收到失業(yè)保險(xiǎn)制度建設(shè)和就業(yè)服務(wù)工作中，不斷改進(jìn)業(yè)務(wù)經(jīng)辦流程，規(guī)范實(shí)際操作，提高服務(wù)質(zhì)量和效率。其次，引進(jìn)績效管理的理念和方法，在目標(biāo)設(shè)計(jì)、條件準(zhǔn)備、人員安排、工作方法、評估考核等環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、科學(xué)化和系統(tǒng)化的管理。再次，完善“金保工程”，做好社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)報(bào)表的數(shù)據(jù)采集、匯總和分析工作。

6．增強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)和預(yù)防失業(yè)的功能。在增強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)功能方面，首先，要樹立新的失業(yè)保險(xiǎn)理念，以構(gòu)建積極的失業(yè)保險(xiǎn)制度為目標(biāo)，完善失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的功能;其次要進(jìn)行制度設(shè)計(jì)安排，放寬現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定中促進(jìn)就業(yè)項(xiàng)目的享受群體范圍，適當(dāng)增加能夠強(qiáng)化失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)功能的支出項(xiàng)目［2］。在使用失業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)定就業(yè)和預(yù)防失業(yè)方面，應(yīng)該增加失業(yè)保險(xiǎn)基金用于支付社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和崗位補(bǔ)貼等方面的支出，幫助困難用人單位穩(wěn)定就業(yè)崗位。此外，還應(yīng)積極研究探討實(shí)行彈性費(fèi)率，并采取多種措施拓寬就業(yè)渠道。

［1］英國的失業(yè)保險(xiǎn)［EB/OL］．中國勞動(dòng)咨詢網(wǎng)：http：//www．51labour．com/labour－ law/show － 15976．html，2011 －01 －08．

［2］劉燕斌．構(gòu)建積極的失業(yè)保險(xiǎn)制度［EB/OL］．中國人事報(bào)網(wǎng)：http：//www．rensb．com/showarticle．php?articleID=16350，2011 －01 －09．

［3］根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布的《2009年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》整理．

［4］阿塔·侯賽因．歐盟各國的失業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃［J］．中國社會(huì)保障，2009，(1)．

［5］根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部(原勞動(dòng)和社會(huì)保障部)發(fā)布的《1999年度勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》和《2009年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》整理．

［6］韓標(biāo)．英國：從失業(yè)保險(xiǎn)到求職者津貼［J］．中國社會(huì)保障，2010，(11)．

［7］呂學(xué)靜．我國失業(yè)保險(xiǎn)制度功能的改革與優(yōu)化［J］．中國社會(huì)保障，2010，(9)．