論集體經(jīng)濟組織在農(nóng)村土地征收中的作用

趙裕玲，亓曉鵬

（1.長春金融高等?？茖W校 圖書館，吉林 長春 130028；2.吉林省長春市中級人民法院 研究室，吉林 長春 130062）

農(nóng)村土地征收是國家為了公共利益依據(jù)法律將集體所有土地征收為國有土地從而進行建設的活動。土地征收在現(xiàn)實中存在很多問題，引起了廣大學者的關(guān)注，但集體經(jīng)濟組織作為土地所有者在土地征收中的作用卻沒有受到足夠重視。

一、農(nóng)村土地征收問題研究現(xiàn)狀

（一）當前土地征收問題研究的路徑

1.公共利益的確定。我國憲法第十條規(guī)定“國家為了公共利益可以對土地實行征收或征收并給予補償”。公共利益的確定成了土地征收問題的第一個研究熱點。很多學者一致認為，所謂公共利益僅指能為公民直接提供公共服務的利益。因此，此類營利項目開發(fā)引發(fā)的土地征收應得到更嚴格的控制，此類土地的征收應該遵循市場的原則和方法。為了嚴格保護農(nóng)民土地，明晰公共利益的范圍，很多學者還提出憲法和法律應該列舉出公共利益用地的范圍，并由申請機關(guān)來證明土地用途的公共性。

2.土地征收補償金過低和強制征收引發(fā)大量惡性社會沖突。很多土地糾紛引發(fā)的官民沖突、自焚、群毆等事件不僅在全國范圍內(nèi)造成極壞影響，也成了西方很多媒體誣蔑我國不尊重人權(quán)的口實。對此，很多學者認為，除了明確公共利益的范圍外，還應改變行政機關(guān)的工作方式、提高補償金數(shù)目等。［1］

3.失地農(nóng)民的社會保障問題。過低的征地補償金在消費完后，失地農(nóng)民幾乎沒有任何生活保障，由此引發(fā)了一系列社會問題。一般解決這些問題的方式有：將土地化為建設項目的股份，被征地農(nóng)民可以長期受益；對失地農(nóng)民進行就業(yè)培訓，轉(zhuǎn)移到城市或企業(yè)，納入現(xiàn)有的城市社會保障體系。［2］

4.土地征收過程中產(chǎn)生貪污腐化。貪污腐化人員主要包括兩部分，一部分為手中掌握土地征收審批權(quán)等相關(guān)權(quán)力的公務人員；一部分為被征收土地所在地方的村干部或鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。解決這一問題的途徑是：推行信息公開制度；嚴格行政程序；減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部的權(quán)力等。

（二）集體經(jīng)濟組織的作用被忽視

以上四個問題基本構(gòu)成了現(xiàn)今法律學者研究土地征收問題的五個路徑和側(cè)重點。但是，通過簡單的分析可以發(fā)現(xiàn)，以上研究路徑都是以完善國家以及行政機關(guān)為出發(fā)點的。國家以及行政機關(guān)作為土地征收發(fā)起方的地位被切實注重了，但是，土地所有者的地位在這些解決途徑中似乎并沒有得到應有的重視。這種忽視土地所有者參與的做法起碼有兩個缺陷：1.不能保證在征收過程中雙方的平等參與。在忽視土地所有者參與的情況下，即使對征收機關(guān)做最嚴格的限制也不可能做到實質(zhì)上的最后公平。這種單方面的限制也許能改變行政機關(guān)的作風，但對保護農(nóng)民利益并不能起到根本性的作用。2.單純地通過國家和社會的救濟來保證失地農(nóng)民的生活，這種做法在很大程度上是剝奪了失地農(nóng)民維護自己利益的權(quán)利，也剝奪了農(nóng)民對失去土地后如何生活的選擇權(quán)，從某種意義上看，這種純粹的輸血式救濟不過是一種壓制失地農(nóng)民呼聲的權(quán)宜之計。只有注重土地所有者在土地征收過程中的作用，才能真正保證征收補償?shù)暮侠?，才能保證農(nóng)民各項選擇的權(quán)利得到充分的尊重。

二、集體經(jīng)濟組織參與土地征收的現(xiàn)實運作

（一）集體經(jīng)濟組織參與土地征收的法律規(guī)定

《憲法》中第十條規(guī)定：市郊及農(nóng)村土地歸集體所有，這實質(zhì)上就是賦予了集體經(jīng)濟組織以處分所有土地的權(quán)利；《土地管理法》中第十條明確規(guī)定：農(nóng)村集體所有的土地依法歸村民集體所有，由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理；新通過的《物權(quán)法》中對集體經(jīng)濟組織的權(quán)利做了更為詳細的規(guī)定：第五十九條規(guī)定土地補償費的使用分配辦法應由集體經(jīng)濟組織成員決定，第六十三條規(guī)定集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者負責人做出的決定侵害集體成員合法權(quán)利的，受害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷?！洞迕裎瘑T會組織法》第二條規(guī)定：村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。集體所有土地的征收自然也屬于公共事務和公益事業(yè)。

依照現(xiàn)有法律的規(guī)定，集體經(jīng)濟組織在土地征收中的作用可以簡單概括為代表作用，即集體經(jīng)濟組織依據(jù)集體經(jīng)濟組織成員的意見對土地征收表示意見、接受并分配補償金，集體經(jīng)濟組織在做出侵害成員利益的決定時，集體經(jīng)濟成員可以請求人民法院撤銷該決定。集體經(jīng)濟組織作為其成員的聯(lián)合體，在力量上強于單個的集體經(jīng)濟組織成員，代表集體經(jīng)濟成員從事以上事項，在理論上講應該是可以維護集體經(jīng)濟成員利益的。從法律上看，盡管憲法和法律乃至新頒布的《物權(quán)法》都對集體經(jīng)濟組織的地位做了一定的描述，可實踐中如村委會這種法定的集體經(jīng)濟組織卻沒有發(fā)揮好自己的代表作用。

（二）集體經(jīng)濟組織參與土地征收的現(xiàn)實問題

1.集體經(jīng)濟組織主體范圍和土地所有權(quán)規(guī)定的混亂。依據(jù)《物權(quán)法》第六十條的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地實行三級所有的行權(quán)規(guī)則：（1）村集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會代表集體行權(quán)；（2）分屬村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各集體經(jīng)濟組織或者村民小組行權(quán)；（3）屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織行權(quán)。在行使土地所有權(quán)的三級組織中，對村民委員會的規(guī)定是最為詳細的?！锻恋毓芾矸ā泛汀洞迕裎瘑T會組織法》甚至有把村集體經(jīng)濟組織等同于村民委員會的跡象。在實踐中，村級所有的土地被征收的，絕大多數(shù)都是由村民委員會作為集體經(jīng)濟組織的面貌出現(xiàn)的。但是，在關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織的規(guī)定上，無論是《物權(quán)法》還是《土地管理法》都沒有做明確的規(guī)定?！段餀?quán)法》第六十條僅僅把鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有土地的權(quán)利行使歸于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織，至于所謂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織究竟指哪一個組織并沒有做詳盡的說明。

實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有土地的權(quán)利行使都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來負責的。但根據(jù)憲法的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于我國現(xiàn)有的一級人民政府，性質(zhì)上屬于國家機關(guān)的行列，并非一個集體組織。土地集體所有的實質(zhì)是部分人基于法律的授權(quán)而享有土地所有權(quán)、基于自治而對享有的土地進行管理和經(jīng)營。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有的土地，首先并沒有法律的授權(quán)，既鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并非是土地的真正所有人；其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有土地的管理經(jīng)營也并不是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體公民的自治來進行的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是行政機關(guān)的一個建制，它的行為方式符合行政機關(guān)縱向領(lǐng)導的體系。因此，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使本應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織所有的權(quán)利是不合法的?？梢哉f，關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地所有權(quán)行使的規(guī)定仍然是個真空。而村內(nèi)兩個以上集體所有的土地，在理論上并不存在這樣的悖論。村內(nèi)兩個以上集體所有的土地，在實質(zhì)上還是屬于法律有授權(quán)而享有的、通過村民自治進行管理經(jīng)營的行列。

2.新型農(nóng)民專業(yè)合作組織的挑戰(zhàn)。2006年10月通過的《農(nóng)業(yè)專門合作社法》規(guī)定農(nóng)民專業(yè)合作社以其成員為主要服務對象，提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購買，農(nóng)產(chǎn)品的銷售、加工、運輸、貯藏以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)的技術(shù)、信息等服務，合作社為法人組織，農(nóng)民專業(yè)合作社對由成員出資、公積金、國家財政直接補助、他人捐贈以及合法取得的其他資產(chǎn)所形成的財產(chǎn)，享有占有、使用和處分的權(quán)利，并以上述財產(chǎn)對債務承擔責任。集體土地所有權(quán)甚至使用權(quán)都不能作為合作社的出資。可以明顯地看出，立法者對集體土地所有權(quán)的考量仍然是建立在對既有的村民委員會代表行權(quán)進行保護的基礎上的。當然，合作組織參與集體土地的處分在技術(shù)上也是個非常困難的問題。但是，基于《農(nóng)業(yè)專門合作社法》的規(guī)定而運行的合作組織在沒有土地權(quán)的前提下在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中還能發(fā)揮多大的作用呢？《農(nóng)業(yè)專門合作社法》還很值得商榷。而新興的農(nóng)合組織對土地所有權(quán)的渴望也成了對舊有的土地集體所有的一個很大的挑戰(zhàn)。

3.土地所有權(quán)的濫用。我國號稱具有世界上最為嚴格的土地管理制度，但是不可否認，我們對土地的管理主要是圍繞在對土地流轉(zhuǎn)的管理上。對土地利用的編排、計劃卻很少。當跨過了征收這個門檻后，土地的利用幾乎已無任何實質(zhì)性的障礙，工業(yè)用地、房產(chǎn)開發(fā)等等都可以搭上土地征收的便車，地方政府畸形的政績觀更使土地的利用毫無計劃可言。更為惡劣的是，村民委員會大多數(shù)都陷于財務緊張甚至財務崩潰的邊緣。在國家沒有對農(nóng)村公共物品做合理的提供和保障的時候，提供農(nóng)民公共物品所需要的大量資金也是由村委會自行籌集的，因此，賣地、租地便成了村民委員會擺脫財務困難、進行村政建設的唯一財務來源。一方是對征收土地的無限渴望，一方是對征地補償金的急切期待，土地資源的浪費、土地征收過程中的黑幕化自然就會層出不窮。

4.集體經(jīng)濟組織內(nèi)部對土地管理缺漏。村民委員會是集體所有土地的最主要的行權(quán)者，中外學者對這種中國式的基層民主自治曾經(jīng)抱有厚望，但毫不夸張地說，很多農(nóng)村地區(qū)的村民自治徒有其表?！洞迕裎瘑T會組織法》在很大意義上只是個村民自治的政治宣言，而在村民自治如何具體運行、集體所有財產(chǎn)如何經(jīng)營管理幾乎沒有任何實質(zhì)性規(guī)定。實施村民自治多年后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府早已不對村民自治指手畫腳的干涉了?，F(xiàn)今的村民自治在很大意義上已經(jīng)脫離了國家指導的真正的“自己治理自己”。在法律沒有規(guī)定的情況下，村規(guī)民約的制定很多時候成了多數(shù)人違法的工具。村干部權(quán)力過大，村民參與熱情減弱，政府缺乏對村級自治組織的合理指導，村級財務困難，這些問題都導致了集體所有的土地在很大程度上已為村民委員會所有。征收過程不公開、征收決議不民主、補償分配不合理，這一系列問題都使農(nóng)民在土地征收中極少得到真正的實惠。

三、完善集體經(jīng)濟組織參與土地征收的建議

現(xiàn)存的兩種土地所有制度的基礎是建立在兩種法律原則之上的。土地的全民所有體現(xiàn)的是憲法中規(guī)定的社會主義全民所有制，是國家性質(zhì)在土地所有問題上的基本體現(xiàn)。全民所有的土地自然由國家代為行使土地所有權(quán)，中央政府是國家行權(quán)的主要代表，地方政府依據(jù)法律和委托進行某些具體的行權(quán)。而集體所有的土地，與憲法中規(guī)定的其他集體所有制經(jīng)濟一樣，是在國家發(fā)展的特殊階段必然產(chǎn)生的由一部分人共同所有的土地。全民所有制要求的是一種整個國家民主治理，集體所有制要求的則是某個集體內(nèi)部的民主治理，現(xiàn)行的關(guān)于土地所有權(quán)集體的民主治理的唯一合法途徑便是各種集體組織的自治制度，最顯著的當然是村民自治制度。

（一）明確集體經(jīng)濟組織和土地集體所有的范圍

鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有的土地大致有這幾種：鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體農(nóng)場；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)辦公用地；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的非法用地，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并沒有通過現(xiàn)有的法律途徑在經(jīng)過國有化的土地上進行建設，而是直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府劃撥了集體所有的土地。實質(zhì)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多數(shù)時候礙于自己的能力有限，并不能做好發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的工作，它唯一的優(yōu)勢便是可以便利地提供土地。［3］筆者贊同很多學者的意見，即逐步撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級政府，把發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的任務交給勢力較為強勁的縣區(qū)政府。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)在所處理的集體土地應該做兩部分處理：轉(zhuǎn)化為國有土地或?qū)⑼恋厮袡?quán)直接交有村級集體經(jīng)濟組織。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用的集體土地可以采用國有形式，對于其他土地則可以采取后者，由一個或者多個村級集體經(jīng)濟組織享有土地所有權(quán)。這一做法首先可以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這一行政機關(guān)任意處分集體土地的現(xiàn)象得到改變，使集體土地所有權(quán)真正歸農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有；其次，農(nóng)村土地征收可以把這部分土地納入其中，從而使農(nóng)民更為受益。

《農(nóng)民專業(yè)合作社法》沒有對土地問題做相應的規(guī)定，筆者認為這種考慮并不周延：在集體土地所有沒有得到很好發(fā)展的情況下，拋開村民委員會卻允許農(nóng)民另行組建集體經(jīng)濟組織可能會對農(nóng)村土地制度產(chǎn)生更大的混亂。農(nóng)民組建合作組織后，可以采取商業(yè)的方式租借、集中、置換各家分塊使用的集體所有的土地進行生產(chǎn)，將農(nóng)業(yè)合作組織納入到村民委員會的指導下。在整村成為合作組織的時候，村民委員會和農(nóng)業(yè)合作組織可以是重合的，村民委員會成為農(nóng)業(yè)合作組織在政治上的領(lǐng)導。實踐中，大部分合作組織都是與村民委員會重合的，考慮到鄉(xiāng)土中國的現(xiàn)狀，離開一個強有力的、得到法律承認的政治性自治組織來搞新的民主、新的自治，即使是經(jīng)濟上的民主、自治，也基本上是不可能的。在很大程度上，合作組織不應該是對村民自治的威脅，而應該是對現(xiàn)有的村民自治所缺乏的經(jīng)濟運作思想的一種有益補充。

（二）加強對集體經(jīng)濟組織的行政指導

集體經(jīng)濟組織作為土地征收的另一方參與人，很多時候存在渴望被征收、期待被征收的狀況。從根本上講，這種情況出現(xiàn)的原因是集體經(jīng)濟組織財政困難，因此只能依靠出租、出賣土地維持運作。筆者認為，問題的根源既然在于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財政困難，就應該從解決農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財政困難的問題下手。實施村民自治后的一段時間內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本對村級事務放手不管，村干部工資、農(nóng)村公共物品提供幾乎完全需要本村自籌?？可匠陨健⒖亢３院＃瑳]有山?jīng)]有海的地方只能吃地，靠不斷的賣地獲得補償金來維持集體經(jīng)濟組織。但是，自治并不等于不理不睬。在地方自治盛行的德國，基層自治組織的經(jīng)濟來源大部分是來自聯(lián)邦政府的財政資助。有了政府的資助，基層自治組織才可能執(zhí)行政府法令，才有能力維護本地區(qū)的公益，自然就不會為了區(qū)區(qū)補償金而出賣祖輩耕種的土地。對集體經(jīng)濟組織的行政指導當然不能僅局限在財政資助上，在村級土地利用規(guī)劃等方面政府都應該大有作為。但現(xiàn)在看來，在控制土地征收問題上，財政資助可能是最立竿見影的方法。［3］

（三）完善集體經(jīng)濟組織內(nèi)部治理

在集體土地征用方面最大的問題就是村民委員會干部的權(quán)力過大，很多時候僅憑村民委員會成員的意志就可以確定土地是否可以征收，村民代表大會等機構(gòu)都對此沒有實質(zhì)性的制約，也幾乎沒有正當程序可言。［4］在關(guān)于土地征收補償款的利用上，村民委員會也具有絕對的權(quán)力。一般補償款發(fā)放之后，村委會本身要截留一部分，用于村干部工資以及村委會辦公或者今后村內(nèi)其他公共事物使用。分配補償款時，村干部的權(quán)力更是無所制約，其中發(fā)生的貪污腐敗現(xiàn)象層出不窮，已成為危害村民自治的一個主要原因。

筆者認為，解決此類問題的方式有幾種：一是完善村民代表大會等民意表達機制。筆者認為，《村民委員會組織法》應該盡快規(guī)定村民大會、村民代表大會的民意形成和監(jiān)督機制，有必要建立監(jiān)事委員會，盡快在這個自治體內(nèi)實現(xiàn)憲政式的權(quán)力制約、權(quán)力分立制度。［5］二是制約村民委員會的權(quán)力?！洞迕裎瘑T會組織法》等相關(guān)法律僅對村委會的權(quán)力做了籠統(tǒng)的描述。實踐中，幾乎所有和農(nóng)民生活息息相關(guān)的權(quán)力都由村民委員會把持。宅基地的批準使用、土地發(fā)包、出生死亡證明、計劃生育、政治面貌策評，當然也包括土地征收的相關(guān)事項。權(quán)力的絕對占有必然產(chǎn)生權(quán)力的腐敗。筆者認為，除了一些涉及證明性的、日常性的權(quán)力歸村民委員會外，其他權(quán)力要么應該在國家的指導和協(xié)同下行使，要么應該完善村民大會制度和村民自治的程序由全體村民來行使。三是完善村民權(quán)利救濟途徑?，F(xiàn)存的村民大會等制度最大的弊端是缺乏制裁和救濟途徑，僅有法律的粗略規(guī)定，而沒有違反規(guī)定后法律如何制裁以及對村民如何救濟。新出臺的《物權(quán)法》中賦予了村民撤消權(quán)，但是對這種權(quán)利具體應怎樣行使卻只有粗略的規(guī)定。筆者認為，可以借鑒《公司法》中對股東撤消權(quán)的規(guī)定來健全這一制度，村民可以申請法院撤銷未經(jīng)村民大會通過的或者是嚴重危害村民群益的征收決定，同時對違法批地的國家工作人員、違法同意征收的村民委員會成員嚴格追究相應責任。［6］

［1］ 朱列玉.我國土地征收中的利益失衡與補正［J］.求索，2010，（10）.

［2］ 劉云生.農(nóng)村土地征收三大問題證偽［J］.甘肅社會科學，2010，（6）.

［3］ 葉美霞，韓文軍.農(nóng)村土地征收中地方政府的角色失衡探討［J］.現(xiàn)代經(jīng)濟探析，2010，（8）.

［4］ 徐鳳真.集體土地征收中“公共利益”被泛化的根源與化解路徑解析［J］.齊魯學刊，2010，（4）.

［5］ 劉建榮.村民自治組織在征地過程中的權(quán)利博弈［J］.學習論壇，2006，（10）.

［6］ 劉杰.失地農(nóng)民合法權(quán)益保護新論［J］.理論與現(xiàn)代化，2010，（3）.