河道工程招標(biāo)實行資格后審存在的問題及對策

鄭 虹,李來武

(1.杭州市下城區(qū)河道監(jiān)管中心,浙江 杭州 310003;2.浙江省水利河口研究院,浙江 杭州 310020)

隨著我國城市化進程的加快,杭州市對河道工程建設(shè)的投入越來越多。過去,在河道工程建設(shè)招投標(biāo)活動過程中,通常采取資格預(yù)審的方式確定投標(biāo)人。即由招標(biāo)人在投標(biāo)前對潛在的投標(biāo)人進行資格審查。隨著這種模式的應(yīng)用,存在的問題以及由此引發(fā)的矛盾也越來越多,這是因為在招標(biāo)實施過程中,資格預(yù)審容易將潛在投標(biāo)人的信息泄露,形成串標(biāo)的信息鏈而產(chǎn)生串標(biāo),違背了招標(biāo)投標(biāo)活動的公開、公平和公正的原則。

為消除資格預(yù)審方式帶來的弊端,一些地方的招投標(biāo)監(jiān)管機構(gòu)在工程建設(shè)項目招投標(biāo)中,試圖從資格審查環(huán)節(jié)入手,探索變資格預(yù)審為資格后審。資格后審作為防止圍標(biāo)、串標(biāo)的完善措施,取得了一定的效果,但在實際應(yīng)用中,也發(fā)現(xiàn)了一些問題尚需改進。

1 資格后審的現(xiàn)狀

1.1 導(dǎo)入過程

2003年3月,國家七部委頒發(fā)的《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第十七條規(guī)定了資格預(yù)審和資格后審2種資格審查方式,導(dǎo)入了我國工程建設(shè)項目招投標(biāo)活動中資格后審的概念,但沒有制定相應(yīng)配套的資格審查方法。資格后審,指的是在開標(biāo)后對投標(biāo)人進行資格審查。

杭州市從2008年著手起草《關(guān)于進一步加強杭州市國有投資建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理的實施意見》,該意見的核心內(nèi)容是為了加強國有投資招標(biāo)監(jiān)管,實施分類管理。完善資格審查,推行資格后審。優(yōu)化評標(biāo)辦法,強化專家管理。即對于國有投資建設(shè)工程實行資格后審,評標(biāo)辦法實行 “二次平均法”。2008年5月份開始試點運行,經(jīng)1年多的時間不斷磨合、修改、完善,于2009年6月1日正式推廣實施,同時配套出臺了 《杭州市房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目施工招標(biāo)資格后審評標(biāo)暫行辦法》、《關(guān)于明確施工招標(biāo)投標(biāo)資格后審工作流程的通知》等,目前已成為施工類項目公開招標(biāo)的主要辦法之一。

1.2 應(yīng)用特征

圍標(biāo)、串標(biāo)產(chǎn)生的條件主要有:潛在投標(biāo)人數(shù)量較少且已經(jīng)確定;潛在投標(biāo)人的信息資料被泄露給相關(guān)投標(biāo)人;出現(xiàn)串標(biāo)發(fā)起人并掌握投標(biāo)人相關(guān)信息;工程利潤遠(yuǎn)大于串標(biāo)成本,不勞而獲的高額回報,使某些投標(biāo)人愿意配合發(fā)起人達(dá)成串標(biāo)協(xié)議 (陪標(biāo)),并組成串標(biāo)聯(lián)盟;串標(biāo)發(fā)起人操作投標(biāo)過程,以所謂“合法” 手段“贏”標(biāo)。

資格后審遏制串標(biāo)、圍標(biāo)的基本原理是消除產(chǎn)生串標(biāo)、圍標(biāo)的條件,在開標(biāo)前將投標(biāo)人身份、數(shù)量及各種信息置于保密狀態(tài),從而切斷串標(biāo)的信息及其傳遞,防止串標(biāo)。

資格后審能有效遏制串標(biāo)的主要特點是:采取不記名方式發(fā)放招標(biāo)文件,取消投標(biāo)報名限制,凡是符合投標(biāo)條件的投標(biāo)申請人均可參與投標(biāo),使?jié)撛谕稑?biāo)人的數(shù)量和身份具有不確定性。采用不集中潛在投標(biāo)人踏勘現(xiàn)場、答疑等方式,招標(biāo)文件的答疑改在網(wǎng)上進行,所有疑問均通過互聯(lián)網(wǎng)無記名提出,所有答復(fù)也在互聯(lián)網(wǎng)上向所有人答復(fù)。在開標(biāo)前避免潛在投標(biāo)人有聚集的條件,有效割斷串標(biāo)的信息傳遞鏈。項目開標(biāo)之時,投標(biāo)人身份、數(shù)量及其各種信息才明朗,消除串標(biāo)所需的信息和時間。

1.3 實施情況

河道工程建設(shè)項目屬國有投資,隨著杭州市建設(shè)工程項目招標(biāo)投標(biāo)自2009年6月正式開始資格后審以來。經(jīng)過1年多時間的運作,呈現(xiàn)出以下特點:

(1)最大限度地吸引潛在投標(biāo)人參與市場競爭。開放式資格后審不僅使業(yè)主受益,而且對眾多的投標(biāo)人來說也是個好消息。以往的招標(biāo)方式招標(biāo)人手中權(quán)力很大,投標(biāo)人入圍完全靠與業(yè)主的關(guān)系,容易滋生腐敗現(xiàn)象,這是招標(biāo)投標(biāo)產(chǎn)生腐敗的源頭?，F(xiàn)在采用資格后審招標(biāo)、“二次平均法”評標(biāo),投標(biāo)人公平競爭的機會多了,企業(yè)競爭及發(fā)展憑借自身實力,可以說 “新政”為促進施工企業(yè)做大、做強創(chuàng)造了條件,同時也鏟除了腐敗的源頭。

(2)有效遏制了圍標(biāo)、串標(biāo)行為的產(chǎn)生。資格后審取消了報名環(huán)節(jié),實行無記名發(fā)放招標(biāo)文件,不組織現(xiàn)場踏勘,招標(biāo)答疑集中在網(wǎng)上進行。這些措施的落實有效湮沒了投標(biāo)人的信息,使得招標(biāo)人及投標(biāo)人在開標(biāo)前均不知道投標(biāo)人的身份、數(shù)量以及其他信息。此外,“二次平均法”的評標(biāo)方法,增加了中標(biāo)價的不確定性,既遏制了投標(biāo)人之間串通抬價,又使惡意低價搶標(biāo)的投標(biāo)人無機可乘,對于營造公正、透明、有序的市場競爭環(huán)境,保障工程建設(shè)的順利進行有著積極、深遠(yuǎn)的意義。

(3)投標(biāo)人的報價與以往相比趨于理性。惡意超低報價和超高報價現(xiàn)象明顯減少,中標(biāo)價格由于采用“二次平均法”,應(yīng)該說相對比較合理。沒有資格預(yù)審時投標(biāo)報價普遍貼近工程最高限價的現(xiàn)象?？梢哉f既節(jié)約了財政資金,也不用擔(dān)心惡意低價中標(biāo)的情況。

(4)資格后審的優(yōu)勢還在于其大力推行計算機輔助評標(biāo)、實行招標(biāo)文件的電子化。目前正在試點實行投標(biāo)文件電子化,減少了紙質(zhì)投標(biāo)文件份數(shù),只需提供1份紙質(zhì)投標(biāo)文件,電子光盤2份。這些措施不但提高了招標(biāo)投標(biāo)評標(biāo)的工作效率,還節(jié)約了招標(biāo)投標(biāo)成本。

2 資格后審存在的問題

從理論上分析,資格后審是遏制串標(biāo)的利器。實踐中,資格后審方法的采用,在絕大部分工程項目中也確實起到了有效遏制串標(biāo)的作用。然而,運用中也暴露出一些問題,尚需改進完善。

2.1 不能完全遏制圍標(biāo)串標(biāo)

相對于資格預(yù)審,資格后審能夠在一定程度上隔絕各投標(biāo)人的信息泄露,但并非像理論分析的那樣能夠完全避免圍標(biāo)、串標(biāo),特別是某些專業(yè)性強的項目,由于其專業(yè)隊伍數(shù)量較少,事實上形成了固定的投標(biāo)隊伍,有能力而且愿意參加投標(biāo)的公司基本都是比較熟悉或者有業(yè)務(wù)往來、合作經(jīng)歷的。因此,即使采用無記名方式發(fā)放招標(biāo)文件等一系列措施,潛在投標(biāo)人的數(shù)量和身份已經(jīng)具有了一定的確定性,給串標(biāo)、圍標(biāo)者提供了條件。

2.2 競爭過度導(dǎo)致惡意競爭

許多參加投標(biāo)的企業(yè)估計競爭激烈,因此在投標(biāo)報價時,他們?yōu)榱酥袠?biāo)可能提交不切實際的低價。一些企業(yè)在沒有完全搞清楚招標(biāo)意圖或企業(yè)自身存在問題的前提下盲目投標(biāo),比如企業(yè)在參加投標(biāo)的這個時間段有受處罰、限制投標(biāo),建造師有在建在投項目,人員被鎖定等各類情況,即使參加了投標(biāo),也會被評標(biāo)專家作為廢標(biāo)處理。這種對競爭的消極影響和盲目性會挫傷企業(yè)參加投標(biāo)的積極性,損害招標(biāo)人和投標(biāo)人的利益。

2.3 缺少法規(guī)保障

目前,國家對建設(shè)項目的資格后審的操作方法沒有明確的法規(guī)要求,無章可循,操作時在一定的程度上存在著漏洞并帶來了弊端。資格審查是在評標(biāo)階段由評標(biāo)委員會進行,為提高評標(biāo)工作效率,只是參照行政主管部門建立了企業(yè)及人員數(shù)據(jù)庫,投標(biāo)時數(shù)據(jù)庫將參加投標(biāo)的企業(yè)自動比對,出具資格核對表作為專家評審依據(jù)。因此,不可避免產(chǎn)生一些諸如數(shù)據(jù)庫的信息不夠完整、誠信度不夠等問題。

3 原因分析

3.1 資格后審制度不夠健全

目前,資格后審在國內(nèi)工程招標(biāo)中應(yīng)用還不夠廣泛,招標(biāo)人對串標(biāo)、圍標(biāo)現(xiàn)象深惡痛絕,為了避免此類現(xiàn)象的發(fā)生,僅簡單地實行資格后審,效果未必能如預(yù)想那樣。盡管杭州市不斷地對新政進行調(diào)整、修改和完善,新政實施至今只有1年多時間,一些問題還沒有完全暴露出來,距離健全的規(guī)則還需要不斷實踐。而招投標(biāo)活動又是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程,關(guān)系到許多部門,需要相關(guān)法律、法規(guī)、政策、措施的配套和完善。

3.2 招標(biāo)人的認(rèn)識不足

一些招標(biāo)人對于資格后審新政還不能完全理解,認(rèn)為是剝奪了招標(biāo)人應(yīng)有的“權(quán)利”。因為資格審查的權(quán)力除特殊工程以外一般均由招標(biāo)人進行審查,而實施新政后,這項權(quán)力由評標(biāo)委員會認(rèn)定,招標(biāo)人沒有資格對投標(biāo)人進行資格審查。

3.3 建筑行業(yè)環(huán)境的影響

資格后審的局限性是與整個建筑行業(yè)環(huán)境的復(fù)雜分不開的。目前,建筑市場實行企業(yè)資質(zhì)和個人執(zhí)業(yè)資格雙重準(zhǔn)入制度。在利益的驅(qū)動下,一些沒有資質(zhì)或資質(zhì)較低的企業(yè),為了提高中標(biāo)的可能性,設(shè)法掛靠多家資質(zhì)較高的施工企業(yè),由于法律、法規(guī)不健全,一些比較大的施工企業(yè)因個人或小集體的利益,也樂意出讓其資質(zhì)。這種圍標(biāo)行為具有隱蔽性、欺騙性,是資格后審難以發(fā)現(xiàn)和審查的。

3.4 行業(yè)壟斷

一些專業(yè)性較強的施工項目,由于專業(yè)施工企業(yè)數(shù)量較少,形成了固定的投標(biāo)隊伍,在目前的社會經(jīng)濟、體制條件下,資格后審從原理上就不能在此類項目中充分發(fā)揮作用。

4 需完善的措施

4.1 健全資格后審規(guī)則

目前,國內(nèi)資格后審的實踐和理論研究還不夠廣泛,規(guī)則也不是很成熟。對此,有關(guān)部門需要加強宣傳,制定具體辦法,規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)行為,制定一些限制投標(biāo)人串標(biāo)現(xiàn)象的規(guī)定,出臺政府承包商預(yù)選名錄,完善投標(biāo)保證金制度,為推行資格后審提供制度保障,從而進一步推進招投標(biāo)市場的公開、公平、公正。

4.2 整合建筑行業(yè)避免壟斷

整合建筑行業(yè)特別是地區(qū)性的建筑市場,要保證建筑行業(yè)充分的競爭性。壟斷的建筑市場,投標(biāo)人的數(shù)量和身份具有相對確定的特性,容易造成串標(biāo)、圍標(biāo)現(xiàn)象。只有打破壟斷競爭充分,才能選擇出具有實力的投標(biāo)人,有效避免串標(biāo)、圍標(biāo)的現(xiàn)象發(fā)生。

4.3 健全監(jiān)督機制和行政法規(guī)

行業(yè)行政主管部門擔(dān)負(fù)著招投標(biāo)工作的監(jiān)管職能,應(yīng)當(dāng)加強對資格后審程序的監(jiān)督和對其結(jié)果的檢驗,保證整個流程是公平、公正、透明的。應(yīng)根據(jù)工程的特點,有區(qū)別的不斷完善、調(diào)整資格后審辦法。

4.4 加強和完善信用體系建設(shè)

信用體系建設(shè)是保證建筑市場健康發(fā)展的一項重要措施,一個有效而良好的誠信激勵機制和失信懲戒機制,對建筑市場健康有序的發(fā)展能帶來積極的促進作用,使用誠信信息平臺,可實現(xiàn)信息互通、互用和互認(rèn),促使投標(biāo)人做到守法經(jīng)營,依法活動。

總之,目前實行的資格后審不失為一種遏制串標(biāo)、圍標(biāo)、促進有形建筑市場健康發(fā)展的方法,但在實際運用過程中要及時總結(jié)資格后審的成功做法和不足之處。完善資格后審仍將是一項任重道遠(yuǎn)的工作。