農(nóng)村新型社會養(yǎng)老保險實施中的問題及對策——以J縣H村試點為例

王建華

（中國社會科學(xué)院研究生院，北京 102488）

一、前言

改革開放以來，根據(jù)改革目標的變化，農(nóng)村改革經(jīng)歷了三個階段的變化：第一階段的改革旨在調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和增加農(nóng)產(chǎn)品供給，解決農(nóng)民普遍貧困和國民的食品供給不足的問題；第二階段的改革旨在建立市場經(jīng)濟體制，實現(xiàn)經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型；第三階段的改革旨在調(diào)整國民經(jīng)濟分配關(guān)系，構(gòu)建和諧社會（李周，2008）。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，前兩個階段的目標基本實現(xiàn)。因此，調(diào)整國民經(jīng)濟分配關(guān)系，構(gòu)建和諧社會，使廣大農(nóng)村居民共享改革成果成為下一步農(nóng)村發(fā)展的重要目標。胡錦濤在黨的十七大報告中指出，要“促進社會公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動建設(shè)和諧社會”，將“老有所養(yǎng)”作為建設(shè)和諧社會的重要目標。

2009年9月1日，國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，提出從2009年起首先在全國10%的縣（市、區(qū)、旗）開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點。新型養(yǎng)老保險制度的提出，是完善社會保障體系的重要標志，是使廣大農(nóng)民共享改革成果的重大舉措，是國家“由取到予”的轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)，是實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”、建設(shè)社會主義新農(nóng)村和構(gòu)建和諧社會的重要內(nèi)容，有利于維護農(nóng)村穩(wěn)定、提高農(nóng)村消費水平和縮小城鄉(xiāng)差距，具有重大的歷史意義。

二、J縣新農(nóng)保方案的內(nèi)容及特征

J縣作為第一批新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點縣，根據(jù)國務(wù)院和省市的具體要求，結(jié)合本地的經(jīng)濟發(fā)展水平，制定了《J縣新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點實施方案》，主要內(nèi)容和特征包括：

1.強調(diào)政府在養(yǎng)老中的責任。新農(nóng)保養(yǎng)老基金采取個人繳費、集體補助和政府補貼相結(jié)合的模式，改變了過去農(nóng)民依靠個人繳費的參保模式，強調(diào)政府在農(nóng)村養(yǎng)老方面的責任。政府補貼包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金和繳費補貼兩部分，其中，符合領(lǐng)取條件的參保人員都享有基礎(chǔ)養(yǎng)老保險金，每人每月為55元，中央和省承擔60%，市和縣分別承擔10%和30%。繳費補貼為每人每年不低于30元，市和縣按1∶9的比例進行分擔。

2.“個人賬戶”式的管理模式。新農(nóng)保方案規(guī)定，個人繳費、集體補助和政府補貼全部計入個人賬戶，實行“個人賬戶”式的基金管理模式。賬戶基金實行累積制，參照銀行存款利率計息，實現(xiàn)保值增值。在歸屬上規(guī)定，如果參保人死亡，個人賬戶中的資金余額，除政府補貼外，可以依法繼承。從產(chǎn)權(quán)上看，個人賬戶明確了基金的個人所有，具有較強的激勵功能。

3.靈活性與強制性相結(jié)合的參保模式。從繳費檔次上看，J縣劃分為100元、200元、300元、400元、500元、600元、800元和1000元8個檔次，參保人可以選擇任何檔次，但必須選擇其中之一；從繳費群體的規(guī)定上看，試行方案規(guī)定60歲以上群體不用繳費可以直接領(lǐng)取養(yǎng)老金，45歲以上的應(yīng)按年繳費，繳費年限不應(yīng)少于實際年齡到60周歲的剩余年數(shù)，也可以補繳，但補繳年限不應(yīng)超過15年，45周歲（包括45周歲）以下應(yīng)按年繳費，累計不少于15年；在繳費時間上，試行方案規(guī)定參保人應(yīng)于每年3月1日至11月30日將養(yǎng)老保險一次性交齊，體現(xiàn)了靈活性和強制性相結(jié)合的特點。

4.公平優(yōu)先，兼顧效率的參保原則。試行方案規(guī)定，符合60周歲以上的老人都可領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，實現(xiàn)新農(nóng)保的“廣覆蓋性”；效率體現(xiàn)在繳費層次上，J縣制定8種不同的繳費檔次，鼓勵農(nóng)民依據(jù)自身收入選擇，繳費納入個人賬戶，多繳多得。

三、新農(nóng)保推行現(xiàn)狀及原因分析——以H村為例

（一）H村參保現(xiàn)狀

根據(jù)村委會的統(tǒng)計，H村總?cè)丝诩s為1280人，20歲以上人口總數(shù)為712人，大約占村總?cè)藬?shù)的55.63%。在村委會的大力宣傳下，2011年H村的參保情況如表1所示。

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從表中可以看出，H村參保呈現(xiàn)年齡越小、參保率越低的“倒掛”特征。2011年，H村參?？?cè)藬?shù)為283人，僅占符合參保人數(shù)的39.75%，參保比例較低。從應(yīng)參保人數(shù)和參保比例看，不同年齡群體的參保情況相差較大，50-59周歲應(yīng)參保人數(shù)最少為140人，但參保比例最高，約為74.29%，20-29周歲應(yīng)參保人數(shù)最多為241人，但參保率最低，約為5.8%，是導(dǎo)致整體參保率較低的主要因素，其他兩個群體參保比例保持在50%左右。在參保金額上，人均參保金額相對較低，平均僅有204元，維持在縣政府規(guī)定的第二檔次上，處于較低水平。從參保群體看，40-49周歲的人群最高，為227元，50-59周歲的人群為216元，20-29周歲的人群最低，僅為100元，僅達到參保的最低檔次。

從分析可以得出，H村農(nóng)民參加新農(nóng)保的特點為：一是參保率較低；二是不同年齡群體的參保積極性不同，年齡較大的群體參保積極性較高，年輕人表現(xiàn)相對平淡；三是參保水平不高。

（二）原因分析

1.農(nóng)民個人繳費能力有限，有參保意愿但無參保能力。考慮到不同農(nóng)戶的家庭狀況，J縣制定不同的繳費檔次，鼓勵農(nóng)民選擇符合自身收入水平的繳費標準。但從實際情況來看，繳費能力限制了農(nóng)戶的參保水平。例如H村某農(nóng)戶，全家僅依靠男勞動力打工賺錢，每天只有45元的收入，僅僅能夠維持基本的生活，即使有多繳的愿望也沒有多繳的能力。有幾家農(nóng)戶由于家中有病人，入不敷出，根本就沒有能力進行參保。此外，農(nóng)民支出的優(yōu)先序制約了農(nóng)民參保的選擇標準。從農(nóng)民支出的優(yōu)先序看，孩子教育、住房、看病以及為人處世的花費排在前面，參保幾乎排在最后，影響農(nóng)民的參保行為選擇。

2.行政干預(yù)力量強，影響了農(nóng)民參保的積極性。國家推行新型農(nóng)保制度，是惠及農(nóng)民的民生工程，可以有效地解決農(nóng)民“老有所養(yǎng)”的問題。因此，在對待新農(nóng)保上，農(nóng)民普遍持歡迎態(tài)度。但在推行過程中，行政干預(yù)影響了農(nóng)民參與新農(nóng)保的積極性。在J縣，農(nóng)民參保的比例與村干部的成績考核捆綁在一起，因此，村干部為了“成績”考核的需要，強制村民進行參保，好事變成壞事。例如，H村某農(nóng)戶由于家庭經(jīng)濟困難，沒有能力參保，但村委會為追求高參保率，強制該農(nóng)戶按照劃歸的檔次進行參保。另外，試行方案中規(guī)定：60周歲以上的群體不用參?？梢垣@得政府補貼的55元養(yǎng)老基礎(chǔ)金，但前提條件是其符合條件的家庭成員必須參保。這種規(guī)定將60周歲以上的老人待遇與其子女是否繳費“捆綁”在一起，本質(zhì)上是“強制”參保，消弭了新農(nóng)保的福利性，引起農(nóng)民的反感，從而降低了農(nóng)民“自愿參?！钡姆e極性。

3.參保檔次劃分簡單，缺乏較為詳細的操作標準，導(dǎo)致參保檔次處于較低的水平。J縣根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平，將繳費標準劃分為100、200、300、400、500、600、800 和 1000 元 8 類不同的檔次，并規(guī)定根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)民純收入情況適時調(diào)整。從劃分的檔次上看，考慮到了不同農(nóng)戶的收入差別，鼓勵收入水平較高的農(nóng)民選擇較高的繳費檔次，在考慮公平優(yōu)先的同時，保證了參保的效率。但從實際情況來看，這種劃分標準過分簡單，無論收入高或低，農(nóng)民往往選擇較低的繳費標準。從H村參保情況來看，無論總體上的參保平均金額，還是各年齡群體的參保平均金額，均處于較低的水平。

4.不同年齡群體對待新農(nóng)保的態(tài)度不同，年輕群體參保意識不強。從表1中可以看到，參保意識與年齡的相關(guān)性較強。50—59周歲群體參保意識較強，參保率達到74.29%，其原因在于60周歲后可以獲取55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，并且收回投資的時間較短，參保對自身更有利；20-29周歲年輕群體雖然應(yīng)參保人數(shù)最多，但參保意識最弱，參保率僅有5.8%，其原因在于年輕人認為養(yǎng)老問題離自己太遠，過早參保對自身沒有什么好處，并且參保資金回報周期太長，未來不確定性的概率太高，因此，參保意識較弱。其他兩個群體的參保率保持在50%左右，說明許多農(nóng)民對新農(nóng)保持觀望態(tài)度，是否參保取決于參保農(nóng)民的獲利情況。

5.新農(nóng)保的低水平保障和相對不公平。根據(jù)J縣的養(yǎng)老保險方案，假設(shè)在零利率條件下，H村農(nóng)民每年繳費1000元，對于55周歲的人來說，60周歲以后每月的養(yǎng)老金為92元左右，需要十幾年才可收回投資，對于30周歲的人來說，60周歲以后每月的養(yǎng)老金為277元左右，大概需要11年的時間收回。從保障待遇和資金回收時間上看，待遇較低，收回投資時間較長，因此，許多農(nóng)民，特別是年輕群體認為參保根本就不合算。另外，從政府補貼來看，“一刀切”式的每人每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金設(shè)計過于簡單，沒有考慮60周歲以上不同年齡階段的老人生活成本。根據(jù)筆者在H村的調(diào)查，60-70周歲和80周歲以上的老人生活成本和經(jīng)濟來源有很大的不同，因此，在政府補貼的設(shè)計上，應(yīng)根據(jù)不同的年齡特征，提高高齡群體的政府補助，實現(xiàn)“低保障、高福利”的政策目標，使公共財政的“陽光政策”更加有效、更加公平地惠及農(nóng)民。

四、推進新農(nóng)保的對策建議

1.加大宣傳力度。農(nóng)民處于社會的底層，知識和能力有限，獲取政策信息的渠道相對單一，電視、收音機和村委會宣傳是消息的主要來源。因此，農(nóng)民有時并不能完全理解政策的含義。另外，農(nóng)民害怕政策有變，擔心將來領(lǐng)不到養(yǎng)老金，認為參保并不能帶來實惠，因此參保的積極性不高。政府應(yīng)加強宣傳，特別是對年輕人的宣傳，對農(nóng)民提出的問題進行詳細解釋，特別是參保標準、入保資格、待遇領(lǐng)取等，提高農(nóng)民對新農(nóng)保的認識，使他們真正了解新農(nóng)保方案。

2.堅持政府引導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合的原則，保障新農(nóng)保的順利推行。新農(nóng)保是一項新的惠民制度安排，可以解決部分農(nóng)民的養(yǎng)老問題，但是，由于農(nóng)民受家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老等傳統(tǒng)觀念的影響，再加上從參保到領(lǐng)取養(yǎng)老保險金需要一段較長的時間，因此，農(nóng)民往往不愿參保。這就要求政府通過宣傳對農(nóng)民適當?shù)丶右砸龑?dǎo)，轉(zhuǎn)變農(nóng)民的傳統(tǒng)觀念，改變他們的行為，使農(nóng)民由勉強參保向自愿參保轉(zhuǎn)變。另外，從經(jīng)濟學(xué)上講，政府給予利益是最好的誘導(dǎo)方式，對于符合領(lǐng)取養(yǎng)老金的老人應(yīng)及時發(fā)放養(yǎng)老金，使他們看到參保的好處，通過養(yǎng)老金的發(fā)放形成激勵機制，誘導(dǎo)農(nóng)民自愿參保。

3.提高養(yǎng)老金待遇標準，構(gòu)建多層次的養(yǎng)老保險體系。目前，我國經(jīng)濟還不夠發(fā)達，財政能力有限，因此，新農(nóng)保定位在“?；尽钡哪繕松?。但隨著經(jīng)濟發(fā)展，國家應(yīng)逐步提高養(yǎng)老待遇標準，增加國家補貼，提高對農(nóng)民的吸引力。另外，由于地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展水平不同、不同家庭的養(yǎng)老需求不同、不同年齡群體的個體特征不同，因此，應(yīng)根據(jù)這些特征構(gòu)建多層次的養(yǎng)老保險體系，滿足不同群體的需要，最大程度上實現(xiàn)新農(nóng)保的公平和效率。

4.加強傳統(tǒng)家庭文化的教育，將家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老結(jié)合起來，構(gòu)建完整的養(yǎng)老保障體系。推行社會養(yǎng)老保險制度，并非意味著家庭養(yǎng)老退出歷史舞臺。事實上，由于受經(jīng)濟實力和財政水平的制約，目前的農(nóng)村養(yǎng)老保險仍然處于“低保障”的水平，僅僅依靠社會保險，無法滿足老人的物質(zhì)生活。即使社會養(yǎng)老保險能夠滿足老人的物質(zhì)生活，家庭養(yǎng)老仍然是不可或缺的組成部分。從需要層次來看，人們不僅需要滿足低層次的物質(zhì)需求，還需要滿足更高層次的精神需求，而家庭養(yǎng)老是精神需求的主要供給者。因此，家庭養(yǎng)老仍然是現(xiàn)在和將來重要的養(yǎng)老方式。因此，應(yīng)加強傳統(tǒng)家庭文化的教育，將家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老結(jié)合起來，構(gòu)建完整的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系。

5.做好制度銜接。2007年，我國開始推行農(nóng)村居民最低生活保障制度，部分生活貧困的農(nóng)民開始領(lǐng)取最低生活保障金，但這部分群體在60周歲以后面臨著領(lǐng)取最低生活保障金還是領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的制度困境。針對這一情況，有學(xué)者認為應(yīng)以養(yǎng)老保險金和最低生活保障金的多少進行衡量，兩者相權(quán)取其多。筆者認為兩者選其一的做法并不可取，其理由在于：首先，兩者性質(zhì)不同，雖然都屬于社會福利，但是最低生活保障屬于社會救助，是為沒有生存能力、陷于貧困的農(nóng)民提供的生活保障，養(yǎng)老保險屬于社會保障，是為年齡超過60周歲的農(nóng)村居民提供的生活保障，性質(zhì)上兩者不可替代；其次，資金來源不同。最低生活保障資金來自于民政部門，沒有包含個人繳費的內(nèi)容，養(yǎng)老保險則來自政府、集體補助和個人繳費，包含了農(nóng)民為老年生活留存的儲備資金，兩者的資金內(nèi)容不同；再次，從實施目標和受益群體來看，最低生活保障制度解決的是貧困農(nóng)民的生存問題，受益群體范圍較小，新農(nóng)保解決的是廣大農(nóng)民的養(yǎng)老問題，覆蓋范圍較大，兩者目標截然不同。因此，筆者認為，制度銜接應(yīng)遵循“情為民所系、利為民所謀”的原則，最大限度地以提高農(nóng)民的生活水平為出發(fā)點，靈活地設(shè)計政策，而不是簡單的“一刀切”，做好新農(nóng)保與其他制度的銜接，保證農(nóng)民獲得切身的利益，只有這樣才能真正提高農(nóng)民參加社保的積極性，促進新農(nóng)保的順利推進。

〔1〕 李周.改革以來的中國農(nóng)村發(fā)展[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2008（11）.

〔2〕 竇艷芬.構(gòu)建新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的思考[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2010（6）.

〔3〕 劉曉梅，楚廷勇.對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點方案的思考[J].東北財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2010（4）.

〔4〕 馬紅鴿，麻學(xué)峰.新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險籌資主體利益均衡機制研究[J].西安財經(jīng)學(xué)院學(xué)報，2010，23（4）.

〔5〕 衛(wèi)松.新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險問題研究述評[J].改革與戰(zhàn)略，2010（6）.