美國地方政府公民預(yù)算參與有效性及對中國啟示

江 月 牛文安

（中央財經(jīng)大學(xué)，北京 100081）

一、引言

公民參與預(yù)算越來越受到學(xué)者及學(xué)術(shù)機構(gòu)組織的推崇，理論文獻日益豐富。目前，學(xué)者對公民參與預(yù)算研究主要有：第一，“公民參與者”。是轄區(qū)內(nèi)較為廣泛的與公共政策利益相關(guān)的公民參與到地方政府預(yù)算過程中來，還是具有一定代表意義的公民咨詢委員會（advisory committees）成員（Callahan，2002），或是關(guān)心轄區(qū)發(fā)展的“積極公民”（active citizen）（Orosz，2002）參與到預(yù)算中呢？第二，“參與的過程”，即“公民參與者”何時以何種方式參與到預(yù)算過程中去。已有研究表明，公民在決策早期介入，借助“雙向交流”（比如民主協(xié)商）機制，公民參與可產(chǎn)生較好結(jié)果，比如影響決策結(jié)果（King，F(xiàn)eltey&Susel 1998；Kathlene&Martin，1991）。具體到公民參與預(yù)算過程的時間選擇，如果公民參與預(yù)算發(fā)揮作用，在預(yù)算準備階段參與要比審議階段參與更有效果（Ebdon&Franklin，2006）。至于公民以何種方式參與預(yù)算過程，即各種參與機制的優(yōu)缺點（Adams，2004；Thomas，1995；Roberts，1997；Morgan，1997；Janis，1982；Irvin&Stansbury，2004；Miller&Miller，1991；Hatry&Blair，1976；Webb&Hatry，1973；Ferris，1982；Ebdon&Franklin，2006；Franklin&Ebdon，2007）得到了廣泛的討論。第三，“參與有效性”，即什么因素影響地方政府公民預(yù)算參與的效果（Ebdon&Franklin，2004；Franklin&Ebdon，2005；Ebdon&Franklin，2006）以及怎樣的機制選擇和設(shè)計能夠促進地方政府公民預(yù)算參與的目標（Thomas，1995；Simonsen&Robbins2000；Wang，2001；Callahan，2002；Franklin，Ho&Ebdon，2009）。

其中，預(yù)算參與的有效性一直是公民參與預(yù)算過程理論的核心問題，也是預(yù)算參與實踐爭論的焦點問題。公民預(yù)算參與在多大程度上能夠促進公民偏好表達，并影響預(yù)算決策；強化政府受托責(zé)任，促進民主建設(shè)；提高公民對政府信任，建設(shè)和諧社區(qū)需要深刻思考。上述問題的解決是公民預(yù)算參與不斷推行的動因。同時，參與的有效性也是參與過程設(shè)計好壞結(jié)果的直接體現(xiàn)。地方政府公民預(yù)算參與的過程是時間、精力和資源的消耗過程。完善的參與過程亦或使較少的資源消耗獲得較多的參與目標的實現(xiàn)（獲得預(yù)算支持，表達偏好，提高公民對政府信任，教育公民等）。本文在對美國地方政府公民預(yù)算參與有效性研究總結(jié)的基礎(chǔ)上，希冀為我國推進地方政府公民預(yù)算參與，提高預(yù)算參與有效性提供理論參考和實踐經(jīng)驗借鑒。

二、美國地方政府公民預(yù)算參與有效性理論綜述

美國地方政府公民預(yù)算參與有效性研究主要集中在影響預(yù)算參與有效性的因素和預(yù)算參與機制選擇促進參與目標實現(xiàn)兩方面。

（一）影響公民預(yù)算參與有效性因素

影響公民預(yù)算參與有效性的因素主要有：人格和參與動機（Franklin，2001），合適的方法（Bryson，1995），公民參與者明確的偏好表達并愿意投入時間和精力（Glaser&Hildreth）等。

Carol Ebdon和Aimee Franklin對影響公民預(yù)算參與有效性這一問題做了深入的分析。Ebdon&Franklin（2004）就公民預(yù)算參與過程中，多種不同參與機制共同使用對預(yù)算參與效果影響這個問題在堪薩斯州的Topeka和Wichita兩個城市進行了調(diào)查。調(diào)查時期是兩個城市市政會議審查2001財年預(yù)算期間。兩個城市共進行了40次訪談，每個城市20次，每次持續(xù)1小時。訪問對象是民選官員（elected officials）、城市管理者（cityadministrators）和“關(guān)心公共事務(wù)的積極公民”（activecitizen）。采訪問題主要是被訪者對預(yù)算過程中參與機制使用和公民在治理過程中角色的看法。通過采訪總結(jié)發(fā)現(xiàn)，研究問題之一——政治和環(huán)境因素對參與有效性的影響，有如下結(jié)果：第一，城市官員與市政議員相互信任，關(guān)系良好會促進公民預(yù)算參與的開展和推進。第二，提前設(shè)置的預(yù)算限制（predetermined constraints）會影響決策。例如，兩個城市中房產(chǎn)稅征收稅率的限制一旦設(shè)定，將要嚴格遵守不能突破。如果需要額外的資源投入，要么增加其他稅收收入，要么削減其他領(lǐng)域的公共支出，而盡量不選擇增加房產(chǎn)稅稅收。

Franklin&Ebdon（2005）進一步探索“什么因素可以使公民預(yù)算參與決策更為有效”的問題。通過已往研究觀點的梳理，總結(jié)出四組可以影響公民預(yù)算參與效果的因素，即城市結(jié)構(gòu)（city structure）特征、對公民參與者（citizen participants）的選擇、參與機制（mechanisms for participation）與時機和參與過程（participation process），從而達到“參與者能表達偏好，且成為官員決策依據(jù)；同時參與者對參與活動而改變決策結(jié)果感到滿意”這樣的結(jié)果。由此提出支持參與有效性的條件（見表1）。

簡括言之，如果將參與的有效性（參與者能表達偏好，且成為官員決策依據(jù)；同時參與者對參與活動而改變決策結(jié)果感到滿意）作為函數(shù)的因變量，則自變量——影響因素，主要由城市結(jié)構(gòu)特征、對公民參與者的選擇、參與機制與時機和參與過程四個參數(shù)組成。議會經(jīng)理形式（council-managerform）的政府一般會支持公民參與活動；參與者有履行公民義務(wù)責(zé)任感，并具有廣泛代表性；預(yù)算初期采用多種互動交流機制；采取通俗易懂的語言和友好的方式促進參與者表達偏好等都有利于增強預(yù)算參與有效性。反之，則成本高昂，效果不佳。隨后通過對中西部兩個城市——Iowa州的Burlington市和Kansas州的Topeka市的案例研究，對參與有效性的影響因素及支持條件進行了檢驗。檢測結(jié)果能夠支撐上述理論預(yù)測，盡管有限的案例限制了深度檢驗。

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Ebdon&Franklin（2006）繼續(xù)完善“什么因素可以使公民預(yù)算參與決策更為有效”這一命題。在既有研究的基礎(chǔ)上，明確了影響參與的四要素，即環(huán)境要素（Environment）、參與過程設(shè)計（Process design）、參與機制（Mechanisms）、目標和結(jié)果（Goals and outcomes）。（見表2）在細致分析四要素各個變量的具體情況基礎(chǔ)上，提出了“阻礙/支持公民參與條件”（least/most supportive of citizen participation），即“公民預(yù)算參與影響模型”（Impact Model of Citizen Participation in Budgeting）。概言之，支持或促進公民參與的條件是：（1）環(huán)境要素方面：議會經(jīng)理形式（council-manager form）的政府傾向于公民參與預(yù)算；城市政治文化積極開放，公民有表達偏好需求；公民參與有制度保障；大城市由于人口較多并且種族多樣性，產(chǎn)生的社會問題較多，客觀上對公民參與有需求。（2）參與過程要素方面：公民應(yīng)在預(yù)算過程早期介入；表達的內(nèi)容要隨不同的預(yù)算分配類型變化；收集的信息要有代表性，且是真實的表達。（3）參與機制要素方面：參與機制的選擇與參與過程設(shè)計、參與目標相關(guān)；采取多種參與方式。（4）目標應(yīng)在活動開始前明確。

（二）公民預(yù)算參與機制和參與目標

公民參與機制的優(yōu)缺點以及參與目標已有廣泛討論，但二者之間的關(guān)系尚需研究。已有研究表明，有利于參與目標實現(xiàn)的方法（Thomas，1995；Simonsen&Robbins 2000）對決策可產(chǎn)生實質(zhì)性影響。馬駿，羅萬平（2006），根據(jù)德隆（deLeon，1992）提出的“政策分享”（policysharing）概念，將參與方式分為“非政策分享”的公民參與和“政策分享”的公民參與。前者是指公民參與的意見不是決策者考慮的依據(jù)；反之則為后者。認為，公民問卷（Surveys）和公民會議（Public Meetings），傳統(tǒng)的聽證制度（Regular Public Hearings） 和咨詢顧問委員會（Advisory Committees）是“非政策分享”的公民參與；公民陪審團（Citizen Jury），預(yù)算偏好表達模擬（Simulations）則屬于“政策分享”的公民參與（p.28）。上述研究表明，不同的參與方式對政府決策產(chǎn)生影響的程度不同。

Franklin，Ho&Ebdon（2009），2004-2005 年間，對美國中西部12個州①12個州分別是：伊利諾斯州（Illinois）、印第安納州（Indiana）、愛荷華州（Iowa）、堪薩斯州（Kansas）、肯塔基州（Kentucky）、密歇根州（Michigan）、明尼蘇達州（Minnesota）、密蘇里州（Missouri）、內(nèi)布拉斯加州（Nebraska）、俄亥俄州（Ohio）、南達科他州（South Dakota）和威斯康辛州（Wisconsin）。，人口規(guī)模在10000-200000之間的261個城市官員進行問卷調(diào)查，詳細分析了“民選官員（elected officials）視角中不同參與方式和參與目標之間的關(guān)系”這一命題。根據(jù)參與者的“自利性”（self-interested），參與機制分為“關(guān)注整個社區(qū)發(fā)展問題”的宏觀層面參與方式（macrolevel）和“以討論個人利益相關(guān)為導(dǎo)向”的微觀層面參與方式（miceolevel）。宏觀層面參與方式（macrolevel）有：民意調(diào)查（Surveys）、預(yù)算偏好表達模擬（BudgetSimulations）、公民預(yù)算委員會（Citizen Budget Committees）、焦點團體（Focus groups）和特別預(yù)算會議（Special Budget Meeting）；微觀層面參與方式（miceolevel）有公民直接參與（Direct Citizen Interaction）和社區(qū)會議（Neighborhood/District Meeting）。傳統(tǒng)的聽證會（Regular Public Hearings）和可接入電話的電視聽證會（Televised public hearings with a call-in）介于這兩個層面之間（p.56）。通過統(tǒng)計檢驗，表明（1）民選官員（elected officials）認為，微觀層面參與方式（miceolevel）較宏觀層面參與方式（macrolevel）對參與目標實現(xiàn)更有促進作用。在促進六個參與目標實現(xiàn)方面②調(diào)查問卷中公民預(yù)算參與的六個目標是：教育公民預(yù)算知識（educating the public）、促進雙向交流（two-way communication）、告知決策信息（informing decisions）、獲得公眾對預(yù)算議案的支持（gaining budget support）、創(chuàng)造社區(qū)意識（building community）、和加強信任（enhancing trust）。，民選官員（elected officials）認為公民直接參與（DirectCitizen Interaction）最有價值，其次為社區(qū)會議（Neighborhood/District Meeting）和聽證會（Public Hearings）。相反，民意調(diào)查（Surveys）和特別預(yù)算會議（Special Budget Meeting）被認為價值不高。（2）在一定程度上，不同的參與方式對參與目標的實現(xiàn)作用不同。比如，特別預(yù)算會議（Special BudgetMeeting）對加強信任（enhancingtrust）比創(chuàng)造社區(qū)意識（buildingcommunity）和促進雙向交流（two-way communication）更有作用；社區(qū)會議（Neighborhood/District Meeting）對加強信任（enhancing trust）和創(chuàng)造社區(qū)意識（buildingcommunity）比獲得公眾對預(yù)算議案的支持（gainingbudget support）或告知決策信息（informingdecisions）更有作用（p.64）。除了特別預(yù)算會議（Special Budget Meeting）對獲得公眾對預(yù)算議案的支持（gaining budget support）有價值外，其他參與方式對此目標的實現(xiàn)意義不大。

此外，研究還表明民選官員（elected officials）所認為有價值的參與方式往往和現(xiàn)實中實際使用的參與方式有差距。比如，社區(qū)會議（Neighborhood Meeting）被認為能夠?qū)⑴c目標起到積極作用，但在許多城市中卻不使用；特別預(yù)算會議（Special Budget Meeting）被認為作用不大，但在實際中廣泛使用（p.70）。這種差距說明官員要仔細考慮各個參與方式的特征，再選擇合適的參與方式。

公民預(yù)算參與有效性是公民預(yù)參與理論的核心，影響預(yù)算參與有效性的因素和預(yù)算參與機制選擇促進參與目標實現(xiàn)已經(jīng)得到關(guān)注和研究。但是影響有效性的其他要素之間的關(guān)系值得深入討論。比如，環(huán)境要素與參與過程和目標之間的關(guān)系需要進一步研究等。

三、公民預(yù)算參與有效性理論對我國的啟示

基于對美國案例研究基礎(chǔ)上總結(jié)的公民預(yù)算參與理論，對我國理論和實踐借鑒有兩方面的影響。一方面，美國地方政府公民預(yù)算參與理論自身的缺陷。比如，理論是通過對美國中西部地區(qū)部分地方政府時間調(diào)查的基礎(chǔ)上得到的，還有待大規(guī)模調(diào)查和縱向深入研究，從而使其不斷發(fā)展。另一方面，美國地方政府層面的公民參與是在一個與中國完全不同的政治背景下實行的（馬駿，羅萬平，2006，p.30），其理論在多大程度上可以借鑒也需要認真思考。

但是通過仔細分析，美國地方政府公民參與理論是有值得借鑒之處。因為雙方有相同的參與因素，比如參與目標、參與過程和參與機制。所以，從參與有效性理論模型中可借鑒因素入手，結(jié)合我國實際，提出完善我國地方政府公民預(yù)算參與的建議，主要有：

首先，選擇并明確公民參與目標。在中國，公民預(yù)算參與用被賦予更廣泛的目標，除了上文討論的六個目標（教育公民預(yù)算知識、促進雙向交流、告知決策信息、獲得公眾對預(yù)算議案的支持、創(chuàng)造社區(qū)意識、和加強信任）之外，還有提升政府行政合法性、增強公共服務(wù)可接受性（李瑞昌，2008），提高政府透明度，強化政府受托責(zé)任，促進民主建設(shè)等目標。盡管目標多重，但決策者應(yīng)結(jié)合地區(qū)實際特點，選擇并明確公民參與目標。只有參與目標明確，參與過程設(shè)計和參與機制問題才可能很好地解決，而且最終參與有效性的評估才有了依據(jù)（李明，2007，p.61）。值得注意，一次參與預(yù)算目標不能賦予太多目標，否則實踐中難以完成，既影響參與質(zhì)量，又降低參與所帶來的收益。

其次，完善公民預(yù)算參與過程。要確保公民參與的“代表性”，促使公民代表多關(guān)心社區(qū)大事。應(yīng)在預(yù)算準備階段融入公民參與，傾聽公民意見。雖然要給與預(yù)算參與充分時間，但非一次性參與活動的時間間隔不應(yīng)太長。應(yīng)以通俗易懂的方式向公民表達預(yù)算信息，這對培養(yǎng)國內(nèi)預(yù)算專業(yè)知識也不無裨益。

再次，選擇與參與目標相匹配的參與機制，現(xiàn)實中，沒有“最好”的參與機制，但多種參與機制同時使用或許可彌補各個機制的缺陷。此外，“雙向交流”的參與交流機制更有利于對決策產(chǎn)生影響，當(dāng)然，參與活動是要實現(xiàn)“獲取決策信息”這一目標。

〔1〕Simonsen，W.，&Robbins，M.D.（2000）.Citizen Participation in Resource Allocation.Boulder，CO：Westview Presee.

〔2〕Ebdon，C.（2002）.“Beyond the Public Hearing：Citizen Participation in the Local Government Budget Process.”Journal of Public Budgeting，Accounting& Financial Management，14（2）：273-294.

〔3〕Ebdon，C.，&Franklin，A.L.（2004）.“Searching for a Role for Citizens in the Budget Process.”Public Budgeting and Finance 24（1）：32-49.

〔4〕Franklin，A.L.，&Ebdon，C.（2005）.“AreWeAllTouching The Same Camel?Exploring a Model of Participation in Budgeting.”American Review of Public Administration 35（2）：168-185.

〔5〕Ebdon，C.，&Franklin，A.L.（2006）.“Citizen Participation in Budgeting Theory.”Public Administration Review 66（3）：437-447.

〔6〕 Franklin Aimee，Ebdon Carol.我們是在盲人摸象嗎：對預(yù)算參與模型的探索.王巍，牛美麗編譯，公民參與[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2009：191-192.

〔7〕Franklin，A.L.，Ho，A.T.，&Ebdon，C.（2009）.“Participatory Budgeting in Midwestern States：Democratic Connection or Citizen Disconnection?”Public Budgeting and Finance 29（3）：70.

〔8〕 馬駿，羅萬平.公民參與預(yù)算：美國地方政府的經(jīng)驗及其借鑒 [J].華東師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2006（7）：30.

〔9〕 李瑞昌.參與式預(yù)算：民主神話抑或執(zhí)政策略？.http：//www.pbgchina.cn/newsinfo.asp?newsid=2644.

〔10〕李明.美國地方政府預(yù)算參與：理論與實踐[J].金陵科技學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版），2007（3）：61.