參與庫與人才庫——溫嶺預(yù)算民主懇談的新元素

朱圣明

（溫嶺市委黨校，浙江 317500）

溫嶺的民主懇談從1999年至今持續(xù)了12年之久，自2005年開始與預(yù)算相結(jié)合也到了第7個(gè)年頭，期間經(jīng)歷了試點(diǎn)和推廣兩個(gè)階段，從今年開始進(jìn)入到完善提高階段。這一階段是沿著廣度和深度兩條路徑展開的，從廣度的要求出發(fā)，需要擴(kuò)大參與的范圍；而從深度的要求出發(fā)，又需要提高政策的質(zhì)量，但在很多情況下兩者似乎難以兼得。在2011年溫嶺市級(jí)部門預(yù)算民主懇談中，通過注入新元素，在參與庫和人才庫中隨機(jī)抽選公民代表和專家的辦法，將這兩者有機(jī)地聯(lián)系起來，從而將預(yù)算民主懇談提高到一個(gè)新的階段。

一、溫嶺預(yù)算民主懇談的過程與邏輯

民主懇談與預(yù)算相結(jié)合始于2005年，一個(gè)不容忽視的因素在于民主懇談不斷受到學(xué)界、媒體與上級(jí)的肯定與關(guān)注，政績(jī)的正強(qiáng)化效應(yīng)開始凸顯。2004年，在由中共中央編譯局、中央黨校和北京大學(xué)聯(lián)合發(fā)起的第二屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”評(píng)選活動(dòng)中，溫嶺民主懇談以其稀有的特質(zhì)而躋身于十大優(yōu)勝獎(jiǎng)之中。這對(duì)當(dāng)?shù)氐膶?shí)踐者來說無疑是莫大的鼓勵(lì)和鞭策，于是如何加以完善、深入推進(jìn)就在情理之中，以與預(yù)算相結(jié)合為標(biāo)志，民主懇談就從發(fā)生學(xué)進(jìn)入到鞏固學(xué)。民主懇談的實(shí)踐為溫嶺預(yù)算改革準(zhǔn)備了組織、制度與民情①托克維爾在《論美國(guó)的民主》一書中把“民情”理解為人在一定的社會(huì)情況下?lián)碛械睦碇琴Y質(zhì)和道德資質(zhì)的總和。等條件，從制度外到制度內(nèi)是民主懇談邏輯的自然延伸與議題的進(jìn)一步拓展。

關(guān)于預(yù)算民主懇談的過程與邏輯，溫嶺市人大主任張學(xué)明將其概括為“三個(gè)三”：“我們用三年時(shí)間，2005年—2007年先在兩個(gè)鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)；接著用三年的時(shí)間，2008年—2010年推廣到全市所有的鎮(zhèn)和街道，并向上延伸至市級(jí)部門預(yù)算；再通過三年，從2011年開始加以完善提高?！雹诟鶕?jù)2011年1月23日，在澤國(guó)鎮(zhèn)2011年公共財(cái)政預(yù)算民主懇談會(huì)期間，筆者與張學(xué)明主任的談話記錄整理。

在溫嶺預(yù)算民主懇談的連續(xù)劇中，2011年已經(jīng)到了完善提高階段。在這一階段面臨的一大挑戰(zhàn)性任務(wù)是：如何將參與范圍的擴(kuò)大和政策質(zhì)量的提高有機(jī)地結(jié)合起來？從參與范圍擴(kuò)大的要求出發(fā)，需要建立一種能夠?qū)⑺惺苷哂绊懙某蓡T都包容在內(nèi)的機(jī)制；而從政策質(zhì)量提高的要求出發(fā)，又需要專家的質(zhì)疑和辯難，對(duì)政策選項(xiàng)作可行性論證。在很多情況下，兩者時(shí)常處于一種魚與熊掌不可兼得的境地，允許擴(kuò)大參與范圍似乎削弱了政策質(zhì)量的要求。事實(shí)上，任何政策的制定都會(huì)涉及到兩種基本信息：公共性的和專業(yè)性的，前者與價(jià)值判斷有關(guān)，是公共政策所帶來的利益分配方面的信息，在這方面公眾具有信息上的優(yōu)勢(shì)；后者是專業(yè)性的，就是公共問題所涉及到的只有經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練才能深入了解的信息，這時(shí)需要專家作技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的解讀。

有沒有可能將兩者有機(jī)地結(jié)合起來，在政策質(zhì)量提高的同時(shí)進(jìn)一步擴(kuò)大公民參與的范圍？2011年溫嶺市級(jí)部門預(yù)算民主懇談，通過在參與庫和人才庫中隨機(jī)抽選公民代表和專家的辦法完成了這一過程。

早在2010年9月，溫嶺市人大常委會(huì)通過組織推薦與公民自愿報(bào)名相結(jié)合的辦法，就組建了預(yù)算審查監(jiān)督參與庫和人才庫。參與庫由全體市人大代表、鎮(zhèn)人大代表、村民代表、民情聯(lián)絡(luò)員、擔(dān)任過副處實(shí)職以上離退休老干部、婦女代表、科技界代表、稅收50-100萬元企業(yè)法人代表、大專以上學(xué)歷外來人口等10方面人員組成，共計(jì)32478人，其中村民代表就有2萬多人，占三分之二以上；人才庫主要吸納比較熟悉財(cái)政預(yù)算知識(shí)的一些專業(yè)人員參與，由部分市人大代表、機(jī)關(guān)人員、人大財(cái)經(jīng)工委議事委員會(huì)成員、鎮(zhèn)（街道）人大領(lǐng)導(dǎo)干部、鎮(zhèn)（街道）政府負(fù)責(zé)人、人大代表工作站負(fù)責(zé)人、村民代表、居民代表、企業(yè)屆代表、中介機(jī)構(gòu)代表、新溫嶺人、老干部代表等12方面人員組成，共計(jì)336人。在以后召開預(yù)算民主懇談會(huì)時(shí)，都可以從參與庫和人才庫中隨機(jī)抽選代表參會(huì)?！皟蓭臁钡慕?，體現(xiàn)了參與主體的多元化，使非選舉產(chǎn)生的公民和專家參與到預(yù)算安排中來?？梢愿訌V泛地傾聽民聲、廣納民意、集中民智，既兼顧了相互包容性又體現(xiàn)了深思熟慮性。

2011年1月17日至2月17日，在人代會(huì)召開年會(huì)之前，溫嶺市人大常委會(huì)分別召開交通、水利、建設(shè)、衛(wèi)生和教育五大部門的預(yù)算民主懇談會(huì)，參與庫和人才庫派上了用場(chǎng)。在“兩庫”中隨機(jī)抽選代表，能夠更好地體現(xiàn)代表產(chǎn)生的真實(shí)性、廣泛性和公正性。

二、公民代表：參與范圍的擴(kuò)大

在預(yù)算與公共之間連接時(shí)，由誰來參與和具有可操作性就顯得尤為關(guān)鍵。溫嶺的做法是：先擴(kuò)大“精英”的范圍，將村民代表作為主要的“標(biāo)的”群體，再在擴(kuò)大的“精英”中隨機(jī)抽樣。

（一）“消極者”、“站著的參與者”與“非常積極的公民”

民主并不等于所有的人決定所有的事情，公民參與也不等于所有的人都在場(chǎng)?，F(xiàn)實(shí)可能性、客觀條件和技術(shù)障礙等等的存在限制了所有人的參與，于是就有了“代表”。這里的關(guān)鍵是“代表”的選擇。

公民潛在素質(zhì)的差異是參與范圍擴(kuò)大的一個(gè)重大障礙。摩根斯·赫爾曼·漢森（Mogens Herman Hansen）列出了古希臘雅典的三種公民類型：“消極者（passive ones）”是指那些不去參加公民大會(huì)的公民；“站著的參與者（Standing participant）”是指那些出席公民大會(huì)，卻只是傾聽和投票，且只“參與討論卻并不發(fā)言”的公民；“非常積極的公民（wholly active citizens）”（即一小部分主動(dòng)者，他們會(huì)表達(dá)并提出議案）。如果比較雅典民主與當(dāng)代民主，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)：現(xiàn)在具有投票權(quán)的公民相當(dāng)于雅典時(shí)期的“站著的參與者”，放棄投票權(quán)的公民相當(dāng)于雅典時(shí)期的“消極者”，而被選為代表的公民則相當(dāng)于雅典時(shí)期的“非常積極的公民”。

懇談的有效性在很大程度上依賴于代表的表現(xiàn)程度。在公眾參與過程中，事實(shí)上還會(huì)出現(xiàn)“政治貧困”現(xiàn)象，“消極者”不用說了，就是“站著的參與者”，也會(huì)表現(xiàn)出在運(yùn)用政治機(jī)會(huì)影響參與過程上的無能力。“政治貧困”意味著能力失靈，具體表現(xiàn)為沒有能力發(fā)起關(guān)于某項(xiàng)主張的公共對(duì)話、插不上話或不能成功轉(zhuǎn)換話題。由于稟賦所致，對(duì)一些人來說是給了他機(jī)會(huì)也實(shí)現(xiàn)不了他們的公共機(jī)能，有的人發(fā)出的聲音較弱，而有的人則較強(qiáng)。所以，在擴(kuò)大參與范圍的過程中，將公民代表的選擇定位在“非常積極的公民”身上，既可以擴(kuò)大參與的范圍又能使懇談變得富有成效。

何謂“非常積極的公民”？在農(nóng)村社區(qū)，村民代表一般素質(zhì)較高，在村民中具有一定的影響力和動(dòng)員能力，是村民中更為廣泛的那一部分“精英”。因此，將其“標(biāo)的”為“非常積極的公民”既是現(xiàn)成的又符合農(nóng)村實(shí)際，同時(shí)還省卻了身份“甄別”上的費(fèi)勁費(fèi)力。

但當(dāng)預(yù)算大門打開時(shí)，由于受空間容量的限制，不可能讓所有的村民代表都進(jìn)來，只能隨機(jī)抽選其中的一部分。預(yù)算的審查監(jiān)督是人大代表的法定職責(zé)，人大代表經(jīng)政治程序選舉產(chǎn)生，屬制度內(nèi)的“精英”，是預(yù)算民主懇談的主體。通過隨機(jī)抽選的那部分“非常積極的公民”，屬更為廣泛的那一部分“精英”，被看作是擴(kuò)大參與范圍所需要的。通過以上預(yù)算民主懇談中公民“代表”的界定和選擇，現(xiàn)實(shí)可能性和技術(shù)可行性的結(jié)合，就化解了由于公民潛在素質(zhì)的差異給參與范圍擴(kuò)大所造成的障礙。

（二）政治上的代表與統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的代表

人大代表經(jīng)過政治程序而產(chǎn)生，是政治上的代表；“非常積極的公民”通過隨機(jī)抽樣而產(chǎn)生，是統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的代表。

當(dāng)民主最初被設(shè)計(jì)出來時(shí)，她被構(gòu)想為橫向的民主，古希臘的民主沒有提出高度方面的問題，即縱向結(jié)構(gòu)的問題。而現(xiàn)代民主，卻提出了這樣的問題?？v向民主是政體的民主，縱向民主使國(guó)家機(jī)器有效地運(yùn)轉(zhuǎn)起來。橫向民主是微觀民主，微觀民主對(duì)民主大廈起著支撐作用。橫向民主呈正多邊形，它是通過不同的邊在同一平面上發(fā)出的聲音?？v向的民主呈金字塔形，權(quán)力的授予與權(quán)力的行使是反方向運(yùn)動(dòng)的，權(quán)力的授予是自下而上的，而權(quán)力的行使則是自上而下的?！瓣P(guān)鍵的問題在于，我們?nèi)绾尉S護(hù)并加強(qiáng)在權(quán)力的名義歸屬同實(shí)際行使之間的聯(lián)系？選舉和代表雖然是大規(guī)模民主的必要手段，但它們也是它的阿基里斯之踵①據(jù)希臘神話，海神之子阿基里斯刀槍不入，惟其腳踵為致命弱點(diǎn)。。授權(quán)者也能失去權(quán)力；選舉未必是自由的；代表也未必是貨真價(jià)實(shí)的?！?/p>

民主面臨著兩大歷史性課題，其一是權(quán)力的來源；其二是權(quán)力的行使。橫向民主最重要的特征是選舉民主，但是選舉只回答了權(quán)力的來源問題，并沒有解決權(quán)力的行使問題。因此，如何在權(quán)力行使過程中注入更多平等的因子，建立和重構(gòu)橫向民主，就成了民主改革大潮中一大挑戰(zhàn)性任務(wù)。“在面對(duì)面的民主和大范圍的民主之間有一條巨大的溝壑，人類為了在這溝壑上建起一座橋梁，已經(jīng)作了2500年有余的努力。”溫嶺的預(yù)算民主懇談，在政治上的代表之外通過隨機(jī)抽樣產(chǎn)生了統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的代表，并在兩者之間架起一座橋梁，豐富和發(fā)展了橫向民主與縱向民主的內(nèi)涵。同時(shí)也提出了一個(gè)具有政治意義上的重大問題：擁有政治上的代表，政策制定為什么還需要統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的代表？

這是因?yàn)檎紊系拇碇皇侵贫葍?nèi)的“精英”，由于“在位剛性”的存在，一般群眾當(dāng)不了。選舉將個(gè)人的分歧掩蓋在投票箱中，選民只有在選舉這一天替自己作了一回主，選舉過后就都由別人來替他作主了。參與范圍的擴(kuò)大需要更為廣泛的那一部分“精英”，在參與庫中隨機(jī)抽選村民代表可以作為“非常積極的公民”的一部分。與人大代表相比，“非常積極的公民”代表具有沒有后顧之憂的優(yōu)勢(shì)：（1）不擔(dān)心是否能被再次當(dāng)選；（2）不擔(dān)心是否與“官方”保持步調(diào)一致（紀(jì)律約束）；（3）選舉充其量賦予人們平等的“選舉權(quán)”，抽樣則賦予人們以平等的“被選擇權(quán)”，選舉的過程和結(jié)果容易被操縱，而抽樣是隨機(jī)的，可以遠(yuǎn)離人為的干擾。

（三）正式代表與非正式代表

正式代表是制度內(nèi)的代表，通過委托代理產(chǎn)生，有著明確的權(quán)力授受關(guān)系，權(quán)力的授受關(guān)系產(chǎn)生了政治上的層級(jí)性和民主的縱向性。間接性與代表相生相伴，凡是有代表的地方總是具有一定的間接性。正式代表扮演的是一個(gè)“專業(yè)演員”的角色。關(guān)于正式代表，韋伯有一段精辟的論述：“一種社會(huì)關(guān)系對(duì)于參與者來說，根據(jù)傳統(tǒng)的或者明文規(guī)定的制度可能會(huì)產(chǎn)生如下后果：參加社會(huì)關(guān)系的任何成員的某種行為都算作全體（連帶責(zé)任成員）的行為；某些參與者（‘代表者’）的行為被算做其他參與者（‘被代表者’）的行為，因而好處和不利都由全體分享和分擔(dān)。”

從參與庫中隨機(jī)抽選的代表是一個(gè)非正式代表，因?yàn)檫@次抽到了下次不一定再抽到。非正式代表其實(shí)也是一個(gè)“縮影”（microcosmic）代表，代表社會(huì)成員中的一份子。這一代表的產(chǎn)生既盡量做到面面周到，又具有一定的可操作性。“縮影”代表扮演的是一個(gè)“群眾演員”的角色，主要是為了造成一種公平、全面的社會(huì)公共形象?！氨淮碚摺睂?duì)代表的代用、目的和行為方式并沒有特別的要求或約束力。

公民代表擺在那里，未必真正起作用，也未必周全，因?yàn)樗挥袑?duì)預(yù)算的表達(dá)權(quán)而沒有表決權(quán)。但擺在那里意味著參與范圍的擴(kuò)大，意味著政策制定者與社會(huì)大眾的聯(lián)系。同樣道理，公眾的意見不一定比政府來得更加高明，因?yàn)轭A(yù)算信息的優(yōu)勢(shì)畢竟掌握在政府的手中。但聽取公眾的意見不僅僅只是一種政治姿態(tài)，增加透明度與公開化，更在于其背后的邏輯——公民民主權(quán)利的行使。因此，其象征意義大于實(shí)質(zhì)意義。

三、專家：政策質(zhì)量的提高①根據(jù)筆者2011年1月17日至2月17日，分別在交通、水利、建設(shè)、衛(wèi)生和教育的部門預(yù)算民主懇談會(huì)上的實(shí)況記錄整理而成。

政策質(zhì)量的提高則事關(guān)決策的深思熟慮性，這是決策科學(xué)化的必然要求，決策科學(xué)化的意義在于降低決策的風(fēng)險(xiǎn)和成本。應(yīng)該看到，現(xiàn)代復(fù)雜的公共事務(wù)決策都含有大量一般公民所無法認(rèn)知的技術(shù)性因素，而這正是專家的特長(zhǎng)所在。專家在懇談過程中的表現(xiàn)是對(duì)專業(yè)知識(shí)的運(yùn)用，專家基于經(jīng)驗(yàn)的解讀，可以使決策具有某種歷史延續(xù)性和實(shí)踐可操作性。專家主要通過宏觀性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的指導(dǎo)，可行性論證和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的解讀來提高政策的質(zhì)量水平。

（一）宏觀性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的指導(dǎo)

2011年中央1號(hào)文件有哪些要求？為什么要開展全國(guó)水利普查？東海塘圍成之后，給溫嶺帶來了新的發(fā)展空間，今后溫嶺的海涂圍墾如何？2009年9.30、2010年7.26洪災(zāi)，給溫嶺的生產(chǎn)生活造成了很大的影響和損失，主城區(qū)的排澇出路何在？這些成了2010年1月18日召開的水利局預(yù)算民主懇談會(huì)上的熱門話題。對(duì)此，在集中懇談會(huì)上專家組組長(zhǎng)作了詳細(xì)解讀：

（1）今年中央1號(hào)文件作出了關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定，把水利的重要性提到了事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的高度，明確規(guī)定要從土地出讓金中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)。為此，我市要準(zhǔn)備項(xiàng)目在先，早啟動(dòng)，早立項(xiàng)，開好局，啟好步，積極爭(zhēng)取上級(jí)資金的支持；（2）南海涂圍墾工程投資額將近20個(gè)億，圍涂面積6.72萬畝，占“十二五”期間全省50萬畝圍涂總面積的13.44%。作為全省6個(gè)超5萬畝的圍涂工程之一，溫嶺要抓緊設(shè)計(jì)規(guī)劃，與國(guó)家的用海計(jì)劃相銜接；（3）湖漫隧洞排澇工程的科學(xué)論證要擺到重要的議事日程上，如果建成將使主城區(qū)形成東、西、南三個(gè)泄洪出口，使防洪標(biāo)準(zhǔn)提高到50年一遇；（4）今年又是第1次全國(guó)水利普查開始之年，這是國(guó)家資源環(huán)境調(diào)查的重要組成部分，是我國(guó)水利發(fā)展史上的一件大事，在預(yù)算安排中要保證資金的落實(shí)到位?！?/p>

（二）可行性論證

公共預(yù)算是政府的基本財(cái)政收支計(jì)劃，是政府正在做的事情和想要做的事情的財(cái)政反映。資源的有限性與需求的無限性決定了競(jìng)爭(zhēng)性的投資項(xiàng)目要進(jìn)行可行性論證。可行性論證是專家對(duì)可能性和現(xiàn)實(shí)性的一種綜合評(píng)估，既估量可能條件，又給定制約因素。預(yù)算項(xiàng)目可行性論證過程所創(chuàng)造的信息量是預(yù)算項(xiàng)目決策的主要依據(jù)。專家對(duì)預(yù)算進(jìn)行可行性論證，是推進(jìn)預(yù)算規(guī)范化、科學(xué)化、精細(xì)化管理的重要體現(xiàn)。

2010年2月17日召開的教育局預(yù)算民主懇談會(huì)，專家組成員主要由中小學(xué)校長(zhǎng)組成。各位專家基于學(xué)校行政首長(zhǎng)的視覺，分別對(duì)住宿生水電費(fèi)開支、城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展、教育經(jīng)費(fèi)占GDP的4%、重視學(xué)前教育等進(jìn)行了充分的論證，過程的溝通實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)的一致性，專家的可行性論證使懇談成為“有根之物”，提升了組織柔性。

澤國(guó)二中校長(zhǎng)林定泉指出：“近年來，國(guó)家相繼取消了義務(wù)教育階段公辦學(xué)校的學(xué)雜費(fèi)、借讀費(fèi)和住宿生的住宿費(fèi)，住宿生零收費(fèi)之后，水電費(fèi)開支非常大，學(xué)校難以維持，在預(yù)算安排時(shí)是否考慮增加學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)，或者住宿生的水電費(fèi)補(bǔ)助？”

新河小學(xué)校長(zhǎng)應(yīng)正榮指出：“在基礎(chǔ)設(shè)施投入方面，城區(qū)比較多，而農(nóng)村比較少，其實(shí)大頭和基礎(chǔ)還是在農(nóng)村，城鄉(xiāng)教育要均衡發(fā)展。”

重視學(xué)前教育也是代表們普遍關(guān)注的議題之一，大家一致認(rèn)為要加大對(duì)各地中心幼兒園的支持力度，可采取多條腿走路的辦法，積極鼓勵(lì)社會(huì)多投入、企業(yè)多參與。

（三）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的解讀

專家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的解讀是一種知識(shí)分工，政策質(zhì)量要求與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)緊密地聯(lián)系在一起，假如這些標(biāo)準(zhǔn)被忽視或被遷就，那么公共決策的質(zhì)量無疑會(huì)大打折扣。公民代表常常缺乏政策質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中包含的專業(yè)知識(shí)，而在這方面專家則具有專業(yè)上的優(yōu)勢(shì)。

“水利預(yù)算方案所提到的建設(shè)項(xiàng)目，希望能同時(shí)提供業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)并作必要的說明。例如，海塘除險(xiǎn)加固就要說清楚‘除的是什么險(xiǎn)，加的是什么固’？只有這樣，我們才可以衡量這項(xiàng)預(yù)算支出是否有必要。事后也能用來評(píng)估預(yù)算執(zhí)行的實(shí)際效果。”這是水利局預(yù)算民主懇談上一位代表的聲音。這里的“除的是什么險(xiǎn)，加的是什么固”就需要專家作技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的解讀。

在2010年1月20日召開的衛(wèi)生局預(yù)算民主懇談會(huì)上，專家組組長(zhǎng)郟增法指出：“公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)要搞清楚基本與重大的區(qū)別，兩者的實(shí)施主體不一樣，不能相混淆?；拘l(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)省定標(biāo)準(zhǔn)是人均20元，但實(shí)際執(zhí)行有差距，也未將外來人口計(jì)算在內(nèi)，這部分經(jīng)費(fèi)要確保到位?！?/p>

潘竣義代表認(rèn)為：“基層衛(wèi)生院有些醫(yī)療設(shè)備每隔二、三年就要更新，而且新購(gòu)的設(shè)備價(jià)位都比較高，因此建議提高醫(yī)療設(shè)備更新的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)?！?/p>

尤志富代表指出：“今年衛(wèi)生系統(tǒng)共有5項(xiàng)重點(diǎn)工程，其中4項(xiàng)都有財(cái)政資金補(bǔ)助，唯有市四院是自籌的。目前，東部的醫(yī)療資源相對(duì)比較薄弱，對(duì)醫(yī)療資源配置要科學(xué)合理。一段時(shí)期，由于資金缺口市四院的遷建工程不得不停下來，在財(cái)政資金補(bǔ)助的安排上要一視同仁?！?/p>

進(jìn)一步來看，溫嶺的預(yù)算民主懇談到目前為止還只是回答了“這錢到底該不該花”，“這錢花到了哪里去”，而沒有回答“這錢到底是怎么算出來的”。毫無疑問，“這錢到底是怎么算出來的”需要專家秉承技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作深度的解讀，同時(shí)這也是進(jìn)一步完善預(yù)算民主懇談，提高政策質(zhì)量水平的關(guān)鍵所在。

四、進(jìn)一步思考的幾個(gè)問題

2011年溫嶺參與式預(yù)算的最大亮點(diǎn)是：代表的產(chǎn)生與操作技能上的創(chuàng)新。但剖析整個(gè)五場(chǎng)部門預(yù)算民主懇談會(huì)的全過程，仍存在以下幾個(gè)問題亟待解決：

（一）預(yù)算的執(zhí)行率問題

“2010年度全市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目共安排80個(gè)，年度投資100億元，至年底實(shí)際完成投資85.96億元，完成年度投資計(jì)劃的85.96%。省、地兩級(jí)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目共安排21個(gè)，計(jì)劃投資14億元，至年底實(shí)際完成投資18.32億元，完成年度投資計(jì)劃的130.86%。全市重點(diǎn)建設(shè)續(xù)建項(xiàng)目完成投資77.3億元，完成年度計(jì)劃的96.63%，計(jì)劃新開工項(xiàng)目完成8.66億元，完成年度投資計(jì)劃的43.3%?！雹僖詼貛X市發(fā)改局局長(zhǎng)陳文波在2011年預(yù)算民主懇談會(huì)上所作的《關(guān)于溫嶺市2010年度重點(diǎn)建設(shè)計(jì)劃執(zhí)行情況及2011年重點(diǎn)建設(shè)計(jì)劃安排的匯報(bào)》。關(guān)于進(jìn)行預(yù)算民主懇談會(huì)的五大部門的執(zhí)行情況參見表1。

?

通過分析可以發(fā)現(xiàn)：（1）對(duì)上級(jí)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目執(zhí)行率高，省、地兩級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目的執(zhí)行率高達(dá)130.86%；（2）續(xù)建項(xiàng)目執(zhí)行率高而新開工項(xiàng)目執(zhí)行率低；（3）教育、衛(wèi)生的執(zhí)行率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其它部門。

產(chǎn)生以上問題的原因在哪里呢？（1）對(duì)上不對(duì)下和重建設(shè)輕民生（教育、衛(wèi)生）的傾向仍然存在；（2）時(shí)間上的“錯(cuò)位”。每年的財(cái)政年度預(yù)算要在當(dāng)年3月份召開的人代會(huì)上批準(zhǔn)，而預(yù)算批準(zhǔn)之后其資金要等到6月份以后才能逐步到位，這樣一來，在預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行和預(yù)算資金到位之間存在著一個(gè)時(shí)間差。上半年要執(zhí)行項(xiàng)目時(shí)，預(yù)算資金還沒有到位，項(xiàng)目執(zhí)行很困難。等到下半年預(yù)算資金到位了，但已經(jīng)快到年底了，執(zhí)行項(xiàng)目的時(shí)間又不多了；（3）部分項(xiàng)目按審批程序辦理手續(xù)，所需環(huán)節(jié)多、周期長(zhǎng)；（4）部分項(xiàng)目由于拆遷受阻的原因造成工程無法按時(shí)開工，如萬昌北路、梅花路等；（5）建設(shè)方案調(diào)整，項(xiàng)目推遲實(shí)施，如移山工程三期。預(yù)算執(zhí)行率不高涉及到預(yù)算的嚴(yán)肅性問題，這一問題要引起高度重視。

（二）中途的“追加預(yù)算”問題

在預(yù)算執(zhí)行過程中，“追加預(yù)算”是一個(gè)不確定的因素。我國(guó)1994年分稅制改革后，引入了稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。稅收返還是對(duì)增值稅、消費(fèi)稅和所得稅等中央與地方共享稅的返還，這比較明確。但對(duì)轉(zhuǎn)移支付，特別是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付就難以確定。轉(zhuǎn)移支付可分為一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩大類。一般轉(zhuǎn)移支付，主要是中央財(cái)政對(duì)地方的財(cái)力補(bǔ)助，一般不指定用途，地方可自主安排支出；而對(duì)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，主要服務(wù)于中央某一特定的政策目標(biāo)，地方政府必須要按照上級(jí)的規(guī)定用途使用資金。

由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由上級(jí)指定用途，所以地方政府的自主性不大。有時(shí)候地方的財(cái)政支出或投資的優(yōu)先次序，與全省的或全國(guó)的通盤考慮可能并不一致，而為了得到這筆資金，又不得不“投其所好”。而這部分中途的“追加預(yù)算”，在年初確定預(yù)算時(shí)是沒有辦法體現(xiàn)的。年初預(yù)算的設(shè)定具有目標(biāo)指向、資源配置和作業(yè)操作等多重功能，無疑很重要，但由于外部環(huán)境的不確定性，會(huì)造成決算與預(yù)算之間的不一致，如：水利局2010年的追加預(yù)算指標(biāo)就達(dá)1951.51萬元，這部分追加預(yù)算就無法進(jìn)入到年初的民主懇談之中。

（三）政府融資與債務(wù)問題

1994年分稅制改革之后，由于財(cái)權(quán)和事權(quán)的不對(duì)稱，地方政府不得不通過舉債等各種融資運(yùn)作來擴(kuò)大本級(jí)政府的可支配財(cái)力，溫嶺也不例外。在2011年預(yù)算安排中，有些投資項(xiàng)目需通過融資完成，如：為解決交通重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足，在交通部門預(yù)算中安排了政府性融資10.6億。在懇談會(huì)上各個(gè)小組都有代表提出，在國(guó)家宏觀政策緊縮的背景下，融資可能會(huì)出現(xiàn)一些問題。

另外舉債規(guī)模過大、增速過快所帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。如：建設(shè)局的城市建設(shè)綜合開發(fā)公司2011年項(xiàng)目投資額為55468萬元，除了財(cái)政安排28285萬元之外，還需籌資27183萬元，還需向銀行還貸24180萬元，全年需支付利息7000多萬元。因此，如何加強(qiáng)對(duì)政府融資平臺(tái)、融資情況的監(jiān)督，進(jìn)行還貸能力測(cè)算、財(cái)政財(cái)力償還能力評(píng)估，減少政府部門融資的隨意性和盲目性，將舉債的規(guī)模和項(xiàng)目納入正常的預(yù)算管理是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的命題。從現(xiàn)實(shí)所需出發(fā)，預(yù)算民主懇談的內(nèi)容和范圍還需要進(jìn)一步拓展，將政府所有的“錢袋子”都看管起來，從參與式預(yù)算過渡到參與式財(cái)政，這正是其下一步努力的方向。

五、結(jié)論

溫嶺預(yù)算民主懇談的完善提高是沿著廣度和深度兩條路徑展開的，通過民主工具箱的開發(fā)，公民代表和專家構(gòu)成了其中的新元素。由于公民代表和專家的介入，在參與范圍的擴(kuò)大與政策質(zhì)量之間建立了一種有機(jī)的聯(lián)系，前者通過公民代表體現(xiàn)出來；后者通過專家的深思熟慮達(dá)成它。下面針對(duì)這一結(jié)論回答以下幾個(gè)問題：

（一）如何確定代表？

代表是現(xiàn)代大規(guī)模民主所需，代表使民主變得具有可操作性。在溫嶺的實(shí)踐中有以下五種產(chǎn)生代表的方法：（1）由組織者指定。這一方法相對(duì)來說缺乏公正性，容易受到質(zhì)疑。（2）自愿報(bào)名參加。自愿報(bào)名參加具有一定的局限性，來的可能都是利益相關(guān)者或者只是感興趣的人，這就產(chǎn)生了非利益相關(guān)者的權(quán)利如何保護(hù)的問題。（3）利用現(xiàn)有制度的資源。即通過人大這一正式組織在現(xiàn)有制度的框架內(nèi)進(jìn)行。（4）隨機(jī)抽樣。這一方法的好處是能最大限度地體現(xiàn)代表產(chǎn)生的公正性和廣泛性，但它也面臨著“標(biāo)的”對(duì)象的選擇問題，即定義域的區(qū)間范圍，是所有人都均等進(jìn)入還是限制性的有選擇進(jìn)入。（5）以上幾種方法的混合。在民主懇談初始階段，主要以前兩種方法為主，在2005年與預(yù)算結(jié)合之后，則主要以后三種方法為主。

2011年試行先建立參與庫和人才庫，然后再?gòu)闹须S機(jī)抽樣，實(shí)際上是一種限制性的有選擇進(jìn)入，這是對(duì)代表產(chǎn)生的一種創(chuàng)新之舉。

（二）大眾民主還是精英民主？

參與式預(yù)算從鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）拓展到市（縣），溫嶺全市有戶籍人口116萬之多，民主也就從微觀進(jìn)入到宏觀，宏觀與微觀有什么不同？該如何面對(duì)？這是在設(shè)計(jì)時(shí)碰到的首要問題?！笆聦?shí)上，由微觀向宏觀的過渡及到規(guī)模的變化，甚至是規(guī)模的飛躍，在這種變化中，規(guī)?；騿挝辉鲩L(zhǎng)十倍，有可能使復(fù)雜性百倍甚至千倍地增長(zhǎng)?！睌U(kuò)大參與的范圍，這范圍到底有多大？

首先，將村民代表作為主要的“標(biāo)的”群體，意味著參與范圍從原來的人大代表擴(kuò)大到村民代表；其次，村民代表在農(nóng)村屬于公民類型中“非常積極的公民”那一部分，他是作為更廣泛的那部分精英參與到預(yù)算過程中來的。所以，說到底這仍然是一種范圍擴(kuò)大了的精英民主。

（三）直接民主還是間接民主？

對(duì)機(jī)會(huì)均等的可欲產(chǎn)生了抽樣民主，抽樣民主是民主形式多樣化的表現(xiàn)，為民主的可操作性開辟了豐富的想象空間。抽樣民主是一種原生態(tài)民主，直至今日在競(jìng)技比賽中，比賽“先手”權(quán)利和“位置”的選擇，仍廣泛通過“抽簽”進(jìn)行。同時(shí)，“抽簽”也符合農(nóng)村的“習(xí)俗”，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，在農(nóng)村集體的一些實(shí)物分配中，由于無法用貨幣進(jìn)行，于是“抓鬮”就成為一種習(xí)慣，并一直延用至今，比如在農(nóng)村宅基地安排“位置”的選擇或其他的一些“優(yōu)先權(quán)”的選擇中，仍常常采用這一辦法。

凡是有代表的地方都或多或少地表現(xiàn)為一定的間接性，這是毫無疑問的。但是，從“兩庫”中隨機(jī)抽樣的“代表”，是作為克服直接民主在規(guī)模和空間限制上的技術(shù)手段而出現(xiàn)的，并沒有特定的“指代”關(guān)系存在，與一般代表的“含義”是不一樣的。從這個(gè)意義上講，本文認(rèn)為：它至少實(shí)現(xiàn)了部分的直接民主。同時(shí)，這也進(jìn)一步表明：直接民主與代表并不是截然分開的，在一定條件下是可以相互結(jié)合的。

〔1〕朱圣明.抽樣民主與代議民主的結(jié)合——一種新型的基層民主形式.北京：學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2009年6月29日第5版.

〔2〕朱圣明.論協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)在預(yù)算民主中的作用——以浙江溫嶺市澤國(guó)鎮(zhèn)為例.蘭州：西部法學(xué)評(píng)論，2010年第1期，第73頁.

〔3〕朱圣明.參與式預(yù)算與政治生態(tài)環(huán)境的重構(gòu)——新河公共預(yù)算改革的過程和邏輯.哈爾濱：公共管理學(xué)報(bào)，2007年第3期.第94頁.

〔4〕 張學(xué)明.2011年溫嶺市人大常委會(huì)工作報(bào)告.溫嶺日?qǐng)?bào)，2011年3月19日第5版.

〔5〕 [美]薩托利.民主新論.馮克利，閻克文譯，上海：世紀(jì)出版集團(tuán)，上海人民出版社，2009年版第42-43頁、26、26.

〔6〕 [德]韋伯.社會(huì)學(xué)基本概念.杭聰譯，北京：北京出版集團(tuán)公司，北京出版社，2010.第89頁.