均等化轉(zhuǎn)移支付制度的國際借鑒——以澳大利亞維多利亞州為例

張兆鵬

（華中師范大學，武漢 430079）

一、澳大利亞均等化轉(zhuǎn)移支付制度概述

轉(zhuǎn)移支付制度世界各國都普遍采用，它是中央財政調(diào)控地方財政，平衡地區(qū)差別的重要手段。從各國的實際情況來看，無論是西方財政聯(lián)邦制下的聯(lián)邦政府，還是中央集權(quán)國家的財政分權(quán)，中央政府在各國的財政收入和支出中都處于主導地位，中央政府的財政收入占整個國家財政收入的大部分，而地方政府往往處于受支配的地位。盡管聯(lián)邦制國家的州政府相對來說有一定的財稅自主權(quán)，但是相對聯(lián)邦政府來說仍然需要很大的財政轉(zhuǎn)移支付以平衡財政收入的差距，特別是近十年來西方各國都加強了聯(lián)邦政府的財政權(quán)力。這一方面是加強中央政府的權(quán)威，保證國家的統(tǒng)一和穩(wěn)定的需要；另一方面，通過中央宏觀調(diào)控，平衡地區(qū)間財政收入差距，使各地經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，保持在同步的水平。

財政轉(zhuǎn)移支付制度既保證了中央政府集中較大財權(quán)和財力的可行性和正當性，不致招到地方政府的不滿和反對，又可以通過轉(zhuǎn)移資金使地方政府依賴中央獲得行政的財政收入，保證中央政府的政令得到很好的執(zhí)行，使地方經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展。

澳大利亞是一個聯(lián)邦制國家，分為六個州和兩個領(lǐng)地。由于各州、地區(qū)的人口、地理、資源和其它自然條件不同，使澳大利亞中央政府和州政府，以及州與州政府之間財政極不平衡。首先，像其它財政聯(lián)邦制國家一樣，澳大利亞的中央政府在國家財政收入和支配中處于中心地位（如圖1）。聯(lián)邦政府擁有廣泛的征稅權(quán)，其中個人所得稅收入是聯(lián)邦政府收入中最重要的組成部分，也是中央政府和地方政府收入差距的主要原因所在。另外，中央政府對州政府的征稅權(quán)進行了各種限制，例如，1994年澳大利亞最高法院明令禁止州政府收取酒、汽油、煙草這三項特許消費稅，而這三項收入占州政府收入的近14%。

其次，澳大利亞各州政府之間由于財稅收入和支出的實際情況有很大差別，造成各州政府直接財政的嚴重不均衡。澳大利亞自然資源豐富，但是各個地區(qū)之間有很大差別，如澳大利亞的東部沿海煤礦資源豐富，西部鐵礦資源豐富，因此各州采礦稅、土地稅等稅種的收入有很大差別。一些旅游城市如悉尼的人均收入很高，地方的工薪稅收入也相對較高。這些是澳大利亞州政府財政收入差異的主要原因。另一方面，澳大利亞地廣人稀，各州社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不同，有的靠礦產(chǎn)資源發(fā)展經(jīng)濟，有的靠旅游業(yè)，因此，各州財政支出由于人口數(shù)量和經(jīng)濟發(fā)展需要的不同也產(chǎn)生了巨大差別。

中央和地方，以及地區(qū)之間的財政不均衡嚴重影響了澳大利亞經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，各地區(qū)人均收入差距逐步拉大。盡管聯(lián)邦政府加強了對地方部分稅種的返還力度，但是中央政府仍保留大部分的稅收征集權(quán)，使得地方政府處于被動地位。因而，聯(lián)邦政府近年來進行了一系列財政轉(zhuǎn)移支付制度改革，確立了均等化的轉(zhuǎn)移支付制度并取得了相應(yīng)成效。

二、均等化轉(zhuǎn)移支付制度在維多利亞州地方財政中的實施及其作用

早在1933年，澳大利亞就確立起了規(guī)范的均等化轉(zhuǎn)移支付制度，成立了聯(lián)邦撥款委員會（Common wealth Grants Commission，以下簡稱 CGC）專職實施和改進均等化制度，從而成為聯(lián)邦國家中最早的財政均衡制度的實踐者。不論是聯(lián)邦設(shè)置的CGC，還是各州撥款委員會，都是為了實現(xiàn)澳大利亞中央、州和地方政府的財政均衡。從理論上講，均等化轉(zhuǎn)移支付的具體方式可以包括一般性轉(zhuǎn)移支付（無條件轉(zhuǎn)移支付）和專項轉(zhuǎn)移支付（有條件轉(zhuǎn)移支付），也可以包括縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付。但是，從實踐上看，澳大利亞目前相對普遍的財政轉(zhuǎn)移支付制度的模式是以縱向一般性轉(zhuǎn)移支付為主的均等化轉(zhuǎn)移支付制度。

澳大利亞的政府分為三級：地方、州和聯(lián)邦。維多利亞州政府的成立要先于地方政府和聯(lián)邦政府。1885年，當時作為英國殖民地的維多利亞被英國政府批準實行自治并頒布憲法。1901年澳大利亞成立了聯(lián)邦并成為一個獨立國家，維多利亞隨后成為其中的一員。目前維多利亞州有79個地方政府，而地方議會作為選舉出的代議制政府進行地方管理、規(guī)劃和為社區(qū)服務(wù)，受澳大利亞《地方政府法案》的保護和約束。

維多利亞州的地方政府對所有維多利亞人的生活都有深刻影響。早在20世紀70年代，澳大利亞就躋身“福利國家”行列，并建立了完善的福利制度①王德華：《澳大利亞：從移民社會到現(xiàn)在社會》，上海社會科學院出版社，1997年版。。每年維多利亞州地方議會都花費40多億美元為各地區(qū)提供各種基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)。它們還與地方社區(qū)建立伙伴關(guān)系，并通過與其他機構(gòu)合作，根據(jù)州和聯(lián)邦政府的一系列方案提供服務(wù)。他們還要負責價值超過400億美元的公共資產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施。在維多利亞州，地方政府還是提供和維護多種公共建筑、設(shè)施和服務(wù)的組織。該州最大的地方政府是州雇用人數(shù)最多的單位，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府往往是該地區(qū)用人最多的單位。因此，維多利亞地方政府需要巨大的行政費用開支和公共服務(wù)費用的投入。而僅靠地方財政收入是不能滿足這一需要的（圖2所示）。

（一）來自CGC的均等化轉(zhuǎn)移支付資金

然而地方政府所取得的這部分轉(zhuǎn)移支付資金是由CGC經(jīng)過復(fù)雜的程序進行計算，然后按照人口進行撥付的。聯(lián)邦撥款委員會是負責整個澳大利亞均等化轉(zhuǎn)移資金撥付的專門機構(gòu)，為了確保公平和全面均等化，它會通過嚴格的程序，通過綜合各種因素，對聯(lián)邦轉(zhuǎn)移支付財政資金進行分配。

首先，CGC根據(jù)各州的稅收情況以及來自聯(lián)邦統(tǒng)計局的相關(guān)數(shù)據(jù)，對各州的財政收入有一個總體的把握。為進一步確定各州的實際財政情況和財政能力，CGC還會考察各州過去五年的財政情況并對其進行匯編分析。而后對各州的人均收入的差距進行量化分析，以確定各州需要轉(zhuǎn)移支付的財政資金。根據(jù)1999年澳大利亞聯(lián)邦和州政府之間簽署的《中央、州財政關(guān)系改革原則的政府間協(xié)議》，澳大利亞聯(lián)邦財政需要支付的社會管理和公共服務(wù)項目包括39項，其中教育類8項；衛(wèi)生和社區(qū)服務(wù)類9項；法律、秩序與警察服務(wù)4項；文化和娛樂類2項；經(jīng)濟活動類11項；一般公共服務(wù)類5項。這些資金需求是聯(lián)邦向州無條件轉(zhuǎn)移支付的最重要部分，也是地方政府維持日常開支所必需。為保證聯(lián)邦各州公共服務(wù)處于同一水平，CGC對各州的服務(wù)成本進行計算，同時還要考慮各州的人口因素以及服務(wù)能力的不同，在全國人均支出數(shù)量的基礎(chǔ)上，得出對該州的各項社會管理和公共服務(wù)的支出數(shù)。聯(lián)邦的轉(zhuǎn)移支付資金要根據(jù)各州收入和支出需求的不同，由CGC進行統(tǒng)籌撥付。因此，聯(lián)邦撥款委員會對各州人均收入和支出需求的相對差距必需進行精確的計算，以實現(xiàn)聯(lián)邦財政轉(zhuǎn)移支付資金的最大化均等。

（二）州撥款委員會對聯(lián)邦撥款的均等化分配

然而州撥款委員會怎樣使這部分資金在各個地方政府進行分配呢？事實上，每年維多利亞州政府都會征詢地方政府關(guān)于撥款資金如何分配的書面意見。2010財政年度維多利亞州政府共收到了八份這樣的書面意見。它們都被發(fā)布在政府網(wǎng)站上以便使所有地方政府都能了解到撥款委員會已經(jīng)統(tǒng)籌考慮到它們提出的各種問題。這些書面意見對使用一般性轉(zhuǎn)移支付資金和專項資金都提出了有價值的觀點，包括提出建立地方政府公共服務(wù)的成本調(diào)節(jié)和改進機制。

根據(jù)全面均等化原則，維多利亞州政府一般根據(jù)地方政府財政開支的用途，然后按照影響該開支項成本大小的主要因素，統(tǒng)計出各個地方政府該項開支需撥付財政資金的平均值，然后計算出各地方政府需要撥付的轉(zhuǎn)移支付資金總額，這樣就能保證州內(nèi)地方政府轉(zhuǎn)移支付資金的均等化，而且保證了公民享有公平、平等的福利。州撥款委員會主要涵蓋的開支項包括地方治理、家庭和社區(qū)服務(wù)、老人和殘疾人服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、垃圾清理、環(huán)保、商業(yè)服務(wù)等，一般是按照地方公民的人口數(shù)目進行分配，為了保證公平和資金的合理分配，對相應(yīng)人口的統(tǒng)計還要經(jīng)過進一步審核校正，使數(shù)據(jù)更加準確可信。2009年維多利亞撥款委員會的年度報告統(tǒng)計如表1所示。

（三）專項資金的直接撥付

澳大利亞聯(lián)邦對地方的專項轉(zhuǎn)移支付資金的撥付是財政均等化的一項重要措施。各州之間由于自然條件不同，使得一些地區(qū)發(fā)展較慢。為促進地方資源開發(fā)，加快地區(qū)的發(fā)展，聯(lián)邦政府安排專項資金予以扶持。這樣，在實施均等化轉(zhuǎn)移支付的同時，可以平衡地區(qū)發(fā)展，在保證公平的基礎(chǔ)上實現(xiàn)經(jīng)濟的高效發(fā)展。

在維多利亞州，聯(lián)邦“基礎(chǔ)設(shè)施、交通、區(qū)域發(fā)展和地方政府部”負責“地方政府道路重建資金工程”。這些資金是由該部直接分配到各個地方政府，而不經(jīng)過維多利亞州政府。

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三、均等化轉(zhuǎn)移支付制度對我國改善地方財政的啟示意義

我國自1994年實行分稅制以來，由于各地區(qū)經(jīng)濟政策、資源和地理等條件的差異，使得我國各個地區(qū)政府財政收入差距很大，東部沿海地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)的財政能力不是處于同一水平，而且同一地區(qū)由于貧富不均使得財政收入差距明顯。為平衡各地區(qū)財政收入差距，并實現(xiàn)各地區(qū)公共服務(wù)的均等化，中央政府應(yīng)借鑒均等化財政轉(zhuǎn)移支付制度，消除地區(qū)財政差異，維護社會的公平公正。

據(jù)統(tǒng)計，從2005年以來我國財政收入中有平均55%左右歸中央，而地方占全國財政收入的45%左右。但是從財政支出看，中央政府財政支出僅占全國財政支出的20%左右，而地方政府財政支出占到80%左右，是前者的近4倍。因此，我國中央和地方的財政嚴重失衡，中央財權(quán)很大，地方財政支出壓力往往“不堪重負”，欠債累累。因此有必要通過轉(zhuǎn)移支付來減輕地方財政壓力，使地方政府能夠正常運行。

根據(jù)前述分析，我國無論是橫向還是縱向都存在財政的不均衡現(xiàn)象，而且有越來越嚴重的趨勢。從目前我國確立的以財政能力均等化為目標的一般性轉(zhuǎn)移支付為主的財政轉(zhuǎn)移支付制度來看，還有很大的不足和提升空間。分稅制改革后，地區(qū)經(jīng)濟分化依然呈上升趨勢，體現(xiàn)在省際間人均本級財政收入差距的持續(xù)拉大。為保持地方的稅收努力和積極性，以稅收返還作為轉(zhuǎn)移支付的主要內(nèi)容并未起到真正橫向均衡省際間財政能力的作用。事實上，我國一般性的轉(zhuǎn)移支付缺乏規(guī)范和科學合理的分配機制，而且專項支出往往不透明，這些都難以實現(xiàn)財政均等化的效果。

根據(jù)澳大利亞均等化轉(zhuǎn)移支付制度的成功經(jīng)驗，我國應(yīng)從以下幾個方面進行轉(zhuǎn)移支付制度的改革。

首先，要以實現(xiàn)公共服務(wù)均等化為目標進行轉(zhuǎn)移支付的支出?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議（輔導讀本）》中指出：“公共服務(wù)均等化的主要實現(xiàn)手段是政府間轉(zhuǎn)移支付制度。”我國地區(qū)之間經(jīng)濟收入差距是地方基本公共服務(wù)不均衡的重要原因，但是受過去財政制度改革中“經(jīng)濟效率”為中心的財政體制影響，我國的轉(zhuǎn)移支付仍然存在很多不合理的因素。例如我國發(fā)達地區(qū)受到的中央財政援助往往高于不發(fā)達地區(qū)，而且我國的財政轉(zhuǎn)移支付往往有利于高收入地區(qū)，這不僅不利于縮小地區(qū)收入差距，反而使地區(qū)之間差距有加大的趨勢。在地方政府財政支出占較大比重的情況下，地區(qū)間公共服務(wù)水平差距更加明顯。通常的情況是（人均）收入較低、相對貧困的中央以下各級政府將比相對富裕的中央以下各級政府取得的收入要少，這就意味著在既定的收入水平下，兩個居住在不同地區(qū)的個人將無法享有相同水平的公共服務(wù)，盡管他們支付的稅額相同。黨的十七大報告明確指出要以實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為公共財政制度改革的目標。通過均等化的轉(zhuǎn)移支付制度，可以將國家財政資金對基本公共服務(wù)的投入精確到各個地區(qū)的每一個公民，從而實現(xiàn)我國財政制度的重心轉(zhuǎn)移到以實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化上來。

其次，要設(shè)計出一套以實現(xiàn)均等化轉(zhuǎn)移支付為目的的科學合理的組織制度。從澳大利亞均等化轉(zhuǎn)移支付制度實施過程可以看出，聯(lián)邦撥款委員會（CGC）始終發(fā)揮了主導性作用，而且這一機構(gòu)在運行過程中都是按照一定的程序和規(guī)范要求，受到法律和相關(guān)部門的約束，并受民眾的監(jiān)督。根據(jù)科學的行政制度安排要求，一個有效的行政組織是一項制度得以良好貫徹實施的重要前提。澳大利亞通過CGC使均等化轉(zhuǎn)移支付制度得到科學合理的執(zhí)行，這與它專業(yè)化的運作方式即“專家型領(lǐng)導層與專業(yè)化執(zhí)行層相結(jié)合”以及嚴謹?shù)倪\作程序“工作規(guī)范高度法制化”是分不開的。當前我國不缺乏這樣的實施條件，無論是專業(yè)性的人才資源還是制定相應(yīng)的法律規(guī)范，都有利于均等化轉(zhuǎn)移支付制度的科學性、公正性，關(guān)鍵是如何設(shè)計這樣的組織制度使其在有效運作的基礎(chǔ)上能得到公眾的支持和信任。

再次，將更多專項轉(zhuǎn)移支付資金以一般性轉(zhuǎn)移支付方式實現(xiàn)，提高均等化效果。從上文可以看出，澳大利亞加大了專項轉(zhuǎn)移支付比重之后其均等化效果明顯下降，隨后將重心放在一般性轉(zhuǎn)移支付上來。這一經(jīng)驗表明，一般性轉(zhuǎn)移支付方式能較好的推進財政均等化。專項轉(zhuǎn)移支付固然能推動地區(qū)的發(fā)展，但是長期來看不利于各地區(qū)的財政收入平衡，特別是在制度不夠規(guī)范，實施過程不透明的情況下，對一些地區(qū)來說是很不公平的。我國一般性的轉(zhuǎn)移支付資金比例正在逐步加大，但是仍然很低，2009年還不到財力性轉(zhuǎn)移支付的30%，對地區(qū)間財政均等化發(fā)揮的作用十分有限，而專項轉(zhuǎn)移支付的比重仍然居高不下而且管理缺乏規(guī)范。據(jù)《我國專項轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模過大 缺乏實地考察》的新聞報道，在專項撥款執(zhí)行過程中，缺乏科學的法規(guī)依據(jù)和合理的分配標準，受人為因素影響很大。一些地方政府從本位經(jīng)濟利益出發(fā)，往往千方百計與中央部門討價還價，以爭取盡可能多的來源于中央的財政轉(zhuǎn)移支付，形成了“會哭的孩子有奶吃”現(xiàn)象。為此，通過提高一般性轉(zhuǎn)移支付資金比重，將更多的專項轉(zhuǎn)移支付資金劃入一般性轉(zhuǎn)移支付，通過統(tǒng)一標準進行均等化的專業(yè)支付，平衡各地區(qū)的財政收入水平，取得全面均等化的良好效果。

最后，應(yīng)當指出的是，澳大利亞均等化的轉(zhuǎn)移制度之所以取得巨大的成功，主要是與堅持財政全面均等化這一目標分不開的，作為聯(lián)邦制國家，這一制度得到了各州的廣泛支持并有憲法和相關(guān)法律制度的保障。應(yīng)該看到，要取得一項制度的成功，需要經(jīng)過長時間的反復(fù)實踐，并得到社會各界的廣泛支持和參與。均等化的轉(zhuǎn)移支付制度對我國實現(xiàn)中央和地方，以及地方政府之間的財政均衡無疑有重要的借鑒意義；同時，為實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標，均等化轉(zhuǎn)移支付制度也是一個很好的選擇。

〔1〕 徐勇，高秉雄.地方政府學.高等教育出版社，2005年.第172頁.

〔2〕 梁金蘭，李冬梅.澳大利亞轉(zhuǎn)移支付制度的基本經(jīng)驗.山東財政學院學報，2004年第3期.

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〔4〕 呂晨飛.澳大利亞均等化轉(zhuǎn)移支付制度研究.北京大學出版社，2010年.第20頁，第70-71頁.

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〔6〕 谷成.基于財政均等化的政府間轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計.財貿(mào)經(jīng)濟，2010年第6期.