財政授權(quán)支付下備用金監(jiān)管現(xiàn)存問題及對策

穆琛元

（淮陽縣財政局，河南 466700）

當前，我國很多地方為了順利推行國庫集中支付制度，減少實施中的阻力，工作實踐中多采用授權(quán)支付為主，直接支付為輔的方式。通常做法是先給預算單位核定一定的備用金定額，由預算單位領取備用金后自行開支。財政授權(quán)支付方式有利于預算單位用款，提高支付效率，但在事實上造成了財政授權(quán)額度的變現(xiàn)，不利于財政部門對資金支出的全過程監(jiān)管，也違背了國庫集中支付制度改革的初衷。因此，對備用金使用的監(jiān)督與管理就成了對財政授權(quán)支付監(jiān)管的關鍵問題。

一、財政授權(quán)支付下備用金管理中存在的問題

1.備用金領取數(shù)額較大，不利于提高財政資金的使用效益。根據(jù)國務院頒發(fā)的《現(xiàn)金管理暫行條例》，單位可以庫存3-5天日常零星報銷所需的現(xiàn)金，現(xiàn)金的結(jié)算限額為1000元，超過限額的部分應當用轉(zhuǎn)賬支付或財政授權(quán)支付。但是從我國縣（區(qū)）級財政集中支付實施的情況看，多數(shù)預算單位為了圖方便和受部門利益驅(qū)使，在應當采用財政直接支付的情況下，優(yōu)先選擇授權(quán)支付。而授權(quán)支付時，更是傾向于通過先提取備用金，然后由單位根據(jù)資金需求情況采用現(xiàn)金結(jié)算的方式。采用這種方式，實質(zhì)上是將財政授權(quán)額度進行變現(xiàn)，從而使預算單位在資金支配上享有了更多的靈活性。個別單位在支付非統(tǒng)發(fā)工資、津補貼等方面，一次申領、使用的備用金就高達數(shù)萬元甚至更多，不僅違反了條例的有關規(guī)定，而且在一些預算單位的賬面上經(jīng)常滯留幾萬元甚至幾十萬元的財政資金，大大降低了財政資金的使用效益。

2.部門利益驅(qū)使預算單位擴大備用金的使用范圍。根據(jù)我國《財政國庫集中支付管理辦法》的相關規(guī)定：財政授權(quán)支付主要適用于人員支出中的非財政統(tǒng)發(fā)工資人員支出、其他人員支出等；公用支出中剔除政府采購支出和統(tǒng)發(fā)工資原共享中的工會會費后的其他公用支出；對個人和家庭的補助支出中除財政統(tǒng)發(fā)工資支出外，其他對個人和家庭的補助支出；專項支出中暫未實行政府采購、暫不能通過財政直接支付的支出款項。實行財政授權(quán)支付，意在規(guī)范財政資金管理的前提下，使各預算單位發(fā)生的零星支出用款更加快捷、便利，充分調(diào)動預算單位理財?shù)姆e極性，科學安排單位基本支出。但是，由于我國國庫集中支付制度相關配套措施還不成熟、不完善，對“零星支出”的界定也沒有統(tǒng)一量化，預算單位出于部門利益等動機，但凡能采用授權(quán)支付的就不采用直接支付，能采用現(xiàn)金結(jié)算的開支就不采用銀行轉(zhuǎn)賬的方式，盲目擴大備用金的使用范圍。實際操作中，區(qū)（縣）以下預算單位支出中的基本支出的大部分，項目支出中一部分均采用了授權(quán)支付，有悖于財政的監(jiān)控重點。

3.坐支現(xiàn)金的現(xiàn)象時有發(fā)生。根據(jù)《現(xiàn)金管理暫行條例》規(guī)定，預算單位取得的現(xiàn)金收入應當及時上繳財政專戶。然而，一些有預算外資金收入或罰沒收入的單位不按要求將現(xiàn)金收入及時繳存財政專戶，而是直接補充備用金，進行日常經(jīng)費開支，然后再通過財政專戶或其它途徑來滾動補充使用。坐支現(xiàn)金是一種嚴重違反財經(jīng)紀律的行為，在實行國庫集中支付制度以后，預算單位在申請資金的過程中，要提供完善的申請材料，并需經(jīng)過財政部門的嚴格審核，遠不如以前使用資金靈活隨意。因此，許多預算單位在收到預算外資金收入時，普遍抱著“有錢先用著”、“走一步算一步”的心理，使得預算單位坐支現(xiàn)金的現(xiàn)象有增無減。

二、加強備用金監(jiān)管問題的建議

1.逐漸加大財政直接支付的比例，控制備用金的使用條件。在美、英等西方市場經(jīng)濟發(fā)達國家，國庫管理自動化水平很高，90%的收入和85%的支付都是通過電子化來完成，財政直接支付的比例可達80%以上。即使對零星支出采用授權(quán)方式，也多以信用卡支付和支票結(jié)算的方式，很少直接使用現(xiàn)金辦理支出。但是由于我國的財政、金融體系不完善，國庫支付改革還處于初級階段，預算執(zhí)行的過程中，預算單位自行調(diào)劑資金、項目資金混用以及額度支出與實際用途不一致的現(xiàn)象普遍存在。因此，財政資金應逐漸加大財政直接支付的比例，逐步實現(xiàn)以直接支付為主、授權(quán)支付為輔。財政資金支付方式的劃分，既要從國庫集中支付的重點出發(fā)，還要兼顧其操作的可行性。比如，對應當支付給個人的款項，如工資、獎金、津貼、勞保，以及其它個人勞務報酬應當按規(guī)定實行財政直接支付或轉(zhuǎn)帳結(jié)算，不得使用現(xiàn)金結(jié)算，小額辦公用品、零星接待費用以及差旅費等支出，應通過大力推廣使用公務卡來解決。

2.科學、合理地核定備用金定額，避免經(jīng)常性大額申領備用金。財政部門在為預算單位核定備用金時，可以分為定額備用金和非定額備用金兩種類型分別核定。定額備用金實行限額管理，根據(jù)單位當年部門預算中授權(quán)支付支出指標和單位日常業(yè)務3-5日內(nèi)零星開支所需要的現(xiàn)金量核定，合理劃定申領上限，具體金額視單位業(yè)務量大小而定，一年核定一次。非定額備用金根據(jù)單位臨時急需單獨核批。當然，非定額備用金的借款金額必須在單位用款計劃授權(quán)支付額度內(nèi)，必須明確資金用途和結(jié)報時間。財政部門可以為單位集中辦理備用金銀行存折，存折登記備案后發(fā)給單位使用。對非定額備用金部分開具支付通知從財政零余額賬戶直接轉(zhuǎn)入單位備用金卡、折。單位備用金銀行“借記卡、折”應作為國庫單一賬戶體系組成部分，其所有權(quán)屬財政部門，使用權(quán)歸單位。該賬戶收入方只能接受從財政零余額賬戶轉(zhuǎn)入的備用金，不能從其他賬戶轉(zhuǎn)入資金和存入現(xiàn)金；支付方只能提取現(xiàn)金，不能發(fā)生轉(zhuǎn)賬業(yè)務。單位報賬員應及時審核、整理已支付備用金的原始憑證，并到支付中心進行報賬。定額備用金支出部分，支付中心受理審核后及時予以補充；非定額備用金支出部分，支付中心受理審核后予以核銷借款（未用完現(xiàn)金必須于結(jié)報日存入財政零余額賬戶）。非定額備用金使用的結(jié)報應當規(guī)定一定的核銷期限，對無故拖延、積壓，支付中心有權(quán)拒絕下一次非定額備用金的申請。對備用金區(qū)分定額和非定額，作為授權(quán)支付管理的一種嘗試，應當在實踐中不斷地完善、發(fā)展。

3.嚴格日常管理，加強對預算單位使用備用金的監(jiān)管。實行財政授權(quán)支付的備用金基本上由單位自行支配，缺乏有效監(jiān)管，導致單位使用時的隨意性很大。根據(jù)我國區(qū)（縣）級以下預算單位備用金的監(jiān)督管理情況來看，以前開戶銀行會經(jīng)常到單位核查現(xiàn)金庫存使用情況，隨著銀行機構(gòu)的改革和商業(yè)銀行競爭的激烈，商業(yè)銀行對單位的違規(guī)使用現(xiàn)金的行為往往視而不見，甚至主動迎合、提供方便，而審計、財政部門在對預算單位進行財務檢查時，也多以賬務檢查為主，很少把違規(guī)使用備用金的問題作為重點檢查內(nèi)容進行處罰，同時財政、審計、銀行、監(jiān)察等部門缺乏行之有效的配合措施，給個別單位大額使用現(xiàn)金創(chuàng)造了條件。因此，國庫集中支付改革以后，財政部門應積極充當資金監(jiān)管的第一責任人，大力加強對預算單位使用備用金情況的監(jiān)督檢查。第一，由權(quán)威部門制定統(tǒng)一的授權(quán)支付下的備用金管理制度；第二，對備用金使用情況進行定期檢查、不定期抽查，及時糾正問題。第三，對檢查發(fā)現(xiàn)的問題，依法嚴肅處理，明確責任人員，對違反規(guī)定擴大備用金使用范圍、擅自改變備用金用途的，采取控制授權(quán)支付、重新核定備用金限額等方式予以處理。