檢察職權(quán)的內(nèi)部配置與檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革

向澤選

檢察職權(quán)的內(nèi)部配置與檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革

向澤選

檢察機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)是檢察職權(quán)運行的載體，檢察機關(guān)的性質(zhì)定位、檢察權(quán)的法律屬性以及檢察職權(quán)的具體內(nèi)容，都需要通過檢察機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置加以體現(xiàn)和承載。檢察機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置應(yīng)當體現(xiàn)和反映檢察職權(quán)的內(nèi)部配置模式，檢察職權(quán)的內(nèi)部劃分或者內(nèi)部配置模式，決定檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置的質(zhì)和量。但檢察職權(quán)的內(nèi)部配置在何種意義上影響和決定檢察機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，究竟應(yīng)當按照何種標準對國家法律配置給檢察機關(guān)的職權(quán)進行劃分和內(nèi)部的再配置，檢察機關(guān)究竟應(yīng)當設(shè)置哪些具體的內(nèi)部機構(gòu)，對此需要進行深入的研究討論。本文擬對檢察職權(quán)內(nèi)部配置與檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置的關(guān)聯(lián)，以及檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的改革進行闡述。

一、檢察職權(quán)內(nèi)部配置在檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革中的地位和作用

檢察職權(quán)的內(nèi)部配置直接影響乃至決定檢察機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，檢察職權(quán)中不同屬性和運行特征的檢察權(quán)能及其所要實現(xiàn)的價值目標，決定同一屬性的檢察職權(quán)要由同一內(nèi)部機構(gòu)來行使。據(jù)此，就必須根據(jù)檢察職權(quán)的屬性、特征及其所要求的運行機制，將檢察職權(quán)劃分為不同的“塊”或者叫“段”，具有同一屬性的“一段檢察職權(quán)”或者“一塊檢察職權(quán)”，應(yīng)當組成檢察機關(guān)內(nèi)部的一個機構(gòu)。在應(yīng)然層面，檢察職權(quán)的內(nèi)部劃分或者內(nèi)部配置，是影響檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置的重要杠桿。檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置狀況，又可以作為衡量和判斷檢察職權(quán)內(nèi)部配置是否科學(xué)合理的因素。在檢察職權(quán)內(nèi)部配置與檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置的邏輯關(guān)聯(lián)中，檢察職權(quán)的內(nèi)部劃分和內(nèi)部配置，是首要的和第一位的，是因，在對檢察職權(quán)進行再劃分和內(nèi)部配置的基礎(chǔ)上，設(shè)置若干內(nèi)部機構(gòu)，是結(jié)果和表象。可見，對國家法律配置給檢察機關(guān)的檢察職權(quán)進行科學(xué)的分解，應(yīng)當成為影響和制約檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置的根本要素。在討論和謀劃檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置方案之前，檢察職權(quán)的內(nèi)部配置模式，應(yīng)當成為制定內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置方案的重要依據(jù)；在內(nèi)部機構(gòu)設(shè)定并運行后，檢察職權(quán)的內(nèi)部配置要求，應(yīng)當成為驗證和評價檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置是否科學(xué)合理的重要標準；在發(fā)現(xiàn)檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置模式錯位，或者導(dǎo)致檢察職權(quán)運行效力低下，或者設(shè)置標準不統(tǒng)一以后，檢察職權(quán)內(nèi)部配置模式，則又應(yīng)當成為改革和完善內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置從而糾正偏差的依據(jù)。從功能和價值評判的角度看，檢察職權(quán)的內(nèi)部配置模式對內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置和改革具有以下幾方面的功能。

（一）導(dǎo)向功能

按照職權(quán)的法律屬性和運行規(guī)律對國家法律配置給檢察機關(guān)的檢察職權(quán)進行科學(xué)的分解，并確定由不同的內(nèi)部主體行使不同屬性的職權(quán)，應(yīng)當成為檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置的重要根據(jù)。在檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置之初，對國家配置給檢察機關(guān)的檢察職權(quán)分解出來的“檢察職權(quán)塊”或者“檢察職權(quán)段”，應(yīng)當成為設(shè)置內(nèi)部機構(gòu)的重要依據(jù)。若是對檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)進行改革完善，則應(yīng)當根據(jù)檢察職權(quán)內(nèi)部配置的邏輯要求，按照對國家配置給檢察機關(guān)的檢察職權(quán)分解出來的“檢察職權(quán)段”或者“檢察職權(quán)塊”，對檢察機關(guān)現(xiàn)行內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置狀況進行對比，找到內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置中不符合檢察職權(quán)內(nèi)部配置要求的環(huán)節(jié)和內(nèi)容，找準檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)改革的切入點，并按照檢察職權(quán)內(nèi)部配置的要求確定改革的方向和環(huán)節(jié)，具體設(shè)計和選定應(yīng)當改革和重新設(shè)置的內(nèi)部機構(gòu)名稱，制定出完整的內(nèi)部機構(gòu)改革方案。在理論上，檢察職權(quán)內(nèi)部配置要求對檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置和改革的這種引領(lǐng)作用，被稱為導(dǎo)向功能。

（二）調(diào)節(jié)功能

“調(diào)節(jié)”即為適應(yīng)客觀情勢的變化所進行的調(diào)配和節(jié)制。檢察職權(quán)內(nèi)部配置模式對檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置和改革的調(diào)節(jié)功能，主要體現(xiàn)在內(nèi)部機構(gòu)改革方面，內(nèi)部機構(gòu)改革的方案與改革效能是雙邊溝通的關(guān)系。排除外界環(huán)境因素的影響，內(nèi)部機構(gòu)改革方案制約改革效能，改革效能反過來促進改革方案的修正完善。在改革方案與改革效能之間，制度規(guī)范與改革實踐分別是信息的傳送者和接受者。但制度規(guī)范的靜態(tài)性和改革實踐的動態(tài)性由于二者異質(zhì)的緣故，彼此不能直接進行信息交流，必須通過“中介”進行溝通。對檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)改革來說，這個“中介”就是檢察職權(quán)內(nèi)部配置的要求。檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)改革方案實施前，為確保改革取得良好的效果，必須對整合原有內(nèi)設(shè)機構(gòu)或者新增內(nèi)部機構(gòu)的改革方案可能產(chǎn)生的效果，是否與檢察改革的整體價值目標相契合，能否促進檢察職權(quán)的科學(xué)運行，能否通過內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置體現(xiàn)檢察機關(guān)性質(zhì)定位和檢察職權(quán)具體內(nèi)容，改革以后的內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置狀況是否囊括了檢察職權(quán)的全部內(nèi)容，等等，按照檢察職權(quán)內(nèi)部配置標準對內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置的要求進行整體的科學(xué)的估算，要綜合衡量改革后的內(nèi)部機構(gòu)可能產(chǎn)生的實際效能，尤其是要預(yù)測改革后的內(nèi)部機構(gòu)在整體上能否與檢察職權(quán)的內(nèi)部配置要求相符合，并按照檢察職權(quán)內(nèi)部配置標準對內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置的要求，不斷對內(nèi)部機構(gòu)改革方案進行調(diào)整和修補，在確保改革方案完全符合檢察職權(quán)內(nèi)部配置對內(nèi)設(shè)機構(gòu)的要求后再付諸實施。此乃檢察職權(quán)內(nèi)部配置要求對檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置和改革的調(diào)節(jié)功能。

（三）矯正功能

任何制度創(chuàng)新都是新生事物，制度的建立只是一個良好的開端。要確保該制度的有效運行，就必須培植與這種制度相關(guān)的社會認可的心理文化，但形成適合這種制度生長與發(fā)展的社會心理需要一個長期的轉(zhuǎn)化與培養(yǎng)過程。檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置和改革也不例外，尤其是要對國家法律配置給檢察機關(guān)的檢察職權(quán)，按照具體權(quán)能的屬性和運行特征進行科學(xué)劃定，并按照檢察職權(quán)內(nèi)部配置的要求，設(shè)定和改革檢察機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)，這一改革思路和模式要得到社會各界，尤其是檢察改革的積極推動者和決策者的認同，本身就需要一個過程，這種新型視角改革措施的推行，需要以“檢察職權(quán)內(nèi)部配置標準決定內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置”為核心的檢察文化的廣泛傳播和社會認同。正如一位美國學(xué)者指出的：“那些先進的制度要獲得成功，取得預(yù)期的效果，必須依賴使用它們的人的現(xiàn)代人格、現(xiàn)代品質(zhì)?！雹佟皺z察職權(quán)內(nèi)部配置標準決定內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置”的理念一旦為社會公眾普遍接受，“就會沉淀為一個社會及其成員穩(wěn)定的深層心理結(jié)構(gòu)，就能規(guī)范著他們的思想、態(tài)度、價值取向和判斷方式等各方面”②，就能使檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)改革方案的制定者自覺地按照檢察職權(quán)內(nèi)部配置的標準思考和策劃檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)改革的具體方案。而且，在檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置和改革的整個過程中，對已經(jīng)推行的內(nèi)部機構(gòu)改革措施的準確性和實施效果的評判，只能是看其是否符合檢察職權(quán)內(nèi)部配置的內(nèi)在要求，這就必須用“檢察職權(quán)內(nèi)部配置標準”這根主線來衡量檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的各項舉措，并用檢察職權(quán)內(nèi)部配置的要求對各項不合理的內(nèi)部機構(gòu)改革措施進行糾偏，對偏離檢察職權(quán)內(nèi)部配置要求的改革舉措，及時用檢察職權(quán)內(nèi)部配置要求這個標準進行矯正，重新調(diào)整改革后的內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職能，或者用與檢察職權(quán)內(nèi)部配置標準相匹配的其他機構(gòu)替換不符合檢察職權(quán)內(nèi)部配置要求的機構(gòu)，或者對所有機構(gòu)進行重新編排和設(shè)置，確保改革后的檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)滿足檢察職權(quán)內(nèi)部配置模式的要求，這即是檢察職權(quán)內(nèi)部配置模式對檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置和改革的矯正功能。

二、檢察職權(quán)的分解

要確保檢察職權(quán)的運行過程體現(xiàn)檢察權(quán)的法律屬性，體現(xiàn)檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位，就必須根據(jù)檢察職權(quán)中所包含的具體檢察權(quán)能的法律屬性、價值目標和運行特征，將整體的檢察職權(quán)進行合理分解，將具有相同法律屬性、價值目標和運行特征的檢察職權(quán)歸為一類，設(shè)定相對應(yīng)的內(nèi)部機構(gòu)行使具有同一法律屬性和特征的檢察權(quán)能。筆者認為，按照檢察職權(quán)的法律屬性及其所要求的運行機制，可以把檢察職權(quán)劃分成檢察偵查權(quán)、追訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)、法律話語權(quán)等幾大“職權(quán)塊”或者“職權(quán)段”。

（一）職務(wù)犯罪偵查和預(yù)防應(yīng)當合并成為一個完整的“檢察職權(quán)塊”

職務(wù)犯罪偵查理應(yīng)成為檢察機關(guān)一項不可分割的檢察職權(quán)，根據(jù)《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，檢察機關(guān)有權(quán)對國家工作人員實施的與其職權(quán)相關(guān)的職務(wù)犯罪進行偵查，包括對貪污賄賂犯罪，國家機關(guān)工作人員的瀆職犯罪，國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復(fù)陷害、非法搜查等侵犯公民人身權(quán)利的犯罪和侵犯公民民主權(quán)利的犯罪進行偵查。國家法律所確立的檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)所涵蓋的貪污賄賂犯罪和瀆職侵權(quán)犯罪，犯罪的成立都必須與犯罪主體所具有的公職相關(guān)聯(lián)，兩類犯罪在構(gòu)成上具有相似或者相通的地方。檢察機關(guān)對這兩類犯罪的立案偵查，體現(xiàn)了對國家公職人員職務(wù)活動的事后監(jiān)督，偵查過程實質(zhì)是審查核實國家公職人員是否正確行使國家賦予的權(quán)力，體現(xiàn)了對國家公職人員的司法彈劾。兩類犯罪的偵查具有相同的屬性，都要遵循“以人查事”的偵查進路，在偵查謀略和技能上有相同的特點，對犯罪嫌疑人的預(yù)審以及犯罪嫌疑人在偵查中的心理變化過程都具有相似之處。盡管瀆職侵權(quán)犯罪在證據(jù)資格的把握上較貪污賄賂犯罪更加復(fù)雜和艱難，但唯此不足以將瀆職侵權(quán)犯罪的偵查從貪污賄賂犯罪的偵查中分離出來。由檢察機關(guān)內(nèi)部的同一主體對國家公職人員實施上述兩類犯罪進行偵查，便于集中力量對兩類犯罪的偵破規(guī)律進行研究，并便于統(tǒng)一調(diào)配偵查力量，避免偵查實踐中忙閑不均的現(xiàn)象發(fā)生。

同時，職務(wù)犯罪預(yù)防不是獨立的檢察職權(quán)，是由檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)所派生出來的一種功能。對職務(wù)犯罪立案偵查，收集公職人員涉嫌犯罪的證據(jù)，對確有證據(jù)證明構(gòu)成貪污賄賂和瀆職侵權(quán)犯罪的國家公職人員動用刑罰，根本目的不是要體現(xiàn)刑罰的報應(yīng)性，而是要通過刑罰懲罰剝奪涉案公職人員實施職務(wù)類犯罪的資格，并通過刑罰的威懾效能，警示其他公職人員謹慎使用公權(quán)，將特殊預(yù)防和一般預(yù)防有機結(jié)合起來，督促和確保國家公權(quán)依法規(guī)范運行。據(jù)此，將有罪的公職人員抓捕歸案只履行了一半的檢察職責，要發(fā)揮檢察機關(guān)確保國家法律正確實施的效能，就必須結(jié)合所辦理的職務(wù)犯罪案件，查找滋生職務(wù)犯罪的直接誘因，幫助有關(guān)單位和行業(yè)建章立制，向其提供防止職務(wù)犯罪再發(fā)生的合理化建議，逐步鏟除滋生職務(wù)犯罪的誘因，從根本上遏制和預(yù)防職務(wù)犯罪的再發(fā)生，由此衍生出檢察機關(guān)對職務(wù)犯罪的預(yù)防功能?？梢姡瑱z察機關(guān)對職務(wù)犯罪的預(yù)防，是由檢察偵查權(quán)和檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位所派生出來的一項職能，檢察偵查權(quán)是根本，對職務(wù)犯罪的預(yù)防依賴偵查權(quán)而產(chǎn)生。檢察機關(guān)也只有結(jié)合辦理的案件從事職務(wù)犯罪預(yù)防工作，把職務(wù)犯罪的預(yù)防融入到職務(wù)犯罪的偵查中，才能做到有的放矢，真正找到預(yù)防工作的切入點和重點部位，確保把職務(wù)犯罪的檢察預(yù)防做實做好。綜上，把職務(wù)犯罪的偵查和預(yù)防作為一個整體看待，不僅具有較深厚的理論根基，也是職務(wù)犯罪偵查和預(yù)防實踐的需要。

（二）審查逮捕應(yīng)當與偵查監(jiān)督適度分離，使得審查逮捕成為一個獨立的“檢察職權(quán)塊”

盡管審查逮捕與偵查監(jiān)督存有嚴密的邏輯關(guān)聯(lián)，審查逮捕是審查發(fā)現(xiàn)偵查活動是否依法實施的一個重要渠道，通過審查逮捕可以發(fā)現(xiàn)偵查中所存在的問題或者違法偵查現(xiàn)象，為偵查監(jiān)督提供素材，但兩者畢竟屬于不同性質(zhì)的檢察職權(quán)。審查逮捕是對偵查活動所實施的司法審查，是對能否羈押犯罪嫌疑人所實施的司法授權(quán)，由此決定擔負審查逮捕職能的主體要站在客觀中立的立場，以第三者的身份居中對偵查主體提供的案件事實和證據(jù)進行審查，并依法作出是否應(yīng)當逮捕犯罪嫌疑人的決定。審查逮捕中發(fā)現(xiàn)的非法證據(jù)當然應(yīng)當予以排除，不能作為批準逮捕或者不予逮捕的根據(jù)，但對審查逮捕中發(fā)現(xiàn)的非法偵查或者非法取證以及其他違法現(xiàn)象等問題，向偵查主體反饋并督促其糾正，不是審查逮捕職權(quán)所能夠囊括的職權(quán)要素，它已經(jīng)屬于偵查監(jiān)督職權(quán)范疇的事了。審查逮捕職權(quán)的內(nèi)涵中并不包括，也不能合乎邏輯地推導(dǎo)出利用已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的素材對偵查活動實施監(jiān)督的結(jié)論。

偵查監(jiān)督是基于指控犯罪準確性的需要，而派生出來的對偵查活動的引導(dǎo)和糾錯權(quán)，是為確保偵查環(huán)節(jié)能夠按照指控犯罪和法庭裁判認定犯罪所要求的證明標準收集、固定證據(jù)，防止偵查主體采取侵犯犯罪嫌疑人合法權(quán)益的手段收集證據(jù)，而賦予檢察機關(guān)的一項引導(dǎo)、指導(dǎo)并督促糾正偵查錯誤的職權(quán)，是基于我國檢察職權(quán)法律監(jiān)督的本質(zhì)屬性而賦予檢察機關(guān)的一項職權(quán)。發(fā)現(xiàn)并督促糾正偵查活動中的錯誤、介入并引導(dǎo)偵查、督促準確執(zhí)法、保障人權(quán)等構(gòu)成偵查監(jiān)督職權(quán)的合理內(nèi)涵。從偵查監(jiān)督職權(quán)的運行特征和機理看，積極主動地介入并引導(dǎo)偵查、查找偵查錯誤并督促偵查主體糾正，是偵查監(jiān)督職權(quán)的運行特征。與審查逮捕職權(quán)的被動啟動相比較，主動出擊是偵查監(jiān)督職權(quán)的重要特征，在價值追求上，審查逮捕職權(quán)更注重公正性，偵查監(jiān)督職權(quán)則更側(cè)重于效率性。應(yīng)當說，審查逮捕職權(quán)與偵查監(jiān)督職權(quán)是兩種具有一定邏輯關(guān)聯(lián)，但又是兩種性質(zhì)不同的檢察職權(quán)，將兩種具有不同特征的職權(quán)硬拼在一起，存在難以調(diào)和的邏輯矛盾。

可見，將審查逮捕與偵查監(jiān)督職權(quán)適當分離，使得審查逮捕成為獨立的“檢察職權(quán)塊”，是兩種職權(quán)本身的特征和運行機理對職權(quán)設(shè)置的要求。當然，審查逮捕與偵查監(jiān)督職權(quán)分離后，應(yīng)當在兩種職權(quán)的運行中建立必要的信息溝通機制，使得在審查逮捕過程中發(fā)現(xiàn)的偵查活動中的問題，能夠及時傳送到偵查監(jiān)督職權(quán)的行使主體手中。

（三）刑事公訴應(yīng)當與監(jiān)督職能分離，使刑事公訴成為獨立的“檢察職權(quán)塊”

盡管審查起訴可以發(fā)現(xiàn)偵查環(huán)節(jié)在收集、固定和采信證據(jù)中存在的問題，對證據(jù)不足的還可以退回補充偵查，或者自行偵查，但這并不能與偵查監(jiān)督相提并論，充其量只能說通過審查起訴可以發(fā)現(xiàn)偵查活動是否依法實施，審查起訴最根本的目的是要審查核實偵查主體移送審查起訴的案件是否具備提起公訴的條件，只是在審查案件事實是否與起訴條件相符的過程中，能夠附帶發(fā)現(xiàn)偵查收集和提取證據(jù)中可能存在的問題。刑事公訴最核心的職能是對偵查主體提交的案件進行審查，并決定是否將案件提交有管轄權(quán)的法院進行審判，至于通過審查起訴發(fā)現(xiàn)的偵查環(huán)節(jié)可能存在的違法偵查等問題，并以此對偵查活動實施事后的監(jiān)督，則是刑事公訴所不能包含的職權(quán)內(nèi)核，也屬于偵查監(jiān)督職權(quán)所應(yīng)當具有的權(quán)能。

同樣，盡管刑事公訴與審判監(jiān)督具有嚴密的關(guān)聯(lián)，公訴人通過庭審前的閱卷和出庭指控犯罪，參與庭審活動，可以發(fā)現(xiàn)庭審活動是否嚴格依法進行，可以客觀地評價案件事實并審查法院對案件的裁判是否準確，但這些只能成為對庭審和裁判進行監(jiān)督的合理依據(jù)和素材，并不能引申出刑事公訴具有對法庭審判和法院裁判的監(jiān)督職能③。刑事公訴人承擔起庭審前的閱卷和出庭指控并向法庭證明犯罪的職責，在法庭對案件作出了裁判之后，刑事公訴職權(quán)所包含的權(quán)能就履行完畢，至于在庭審中發(fā)現(xiàn)法庭審判和裁判中存在的問題，則屬于審判監(jiān)督職權(quán)范疇之內(nèi)的事，已經(jīng)超出刑事公訴的職權(quán)范疇。況且，由刑事公訴人對法院庭審和裁判實施監(jiān)督，本身也存在邏輯矛盾，與法律監(jiān)督所要求的中立性、與被監(jiān)督事項的超然性等相矛盾，公訴人本身在庭審活動中是否正確履行公訴義務(wù)，也需要監(jiān)督，可見，刑事公訴的職權(quán)內(nèi)涵，以及履行審判監(jiān)督職責的機制說明，審判監(jiān)督是刑事公訴職權(quán)所包含不了的又一項檢察職權(quán)。

綜上，既然刑事公訴職權(quán)包含不了偵查活動的事后監(jiān)督和對刑事審判的監(jiān)督職能，就應(yīng)當將對偵查的事后監(jiān)督和刑事審判監(jiān)督權(quán)能從刑事公訴職權(quán)中獨立出來，將對偵查活動的事后監(jiān)督與上文審查逮捕中提到的偵查監(jiān)督職能并合，結(jié)合偵查監(jiān)督的其他內(nèi)容，組成獨立的偵查監(jiān)督職權(quán)，將刑事審判監(jiān)督從刑事公訴中剝離出來，成為一項獨立的對刑事審判實施監(jiān)督的職權(quán)。當然，應(yīng)當分別在刑事公訴與偵查監(jiān)督和刑事審判監(jiān)督職權(quán)之間建立必要的信息溝通機制，刑事公訴職權(quán)在運行中發(fā)現(xiàn)偵查活動中存在的不依法偵查或者侵犯犯罪嫌疑人合法權(quán)益現(xiàn)象的，應(yīng)當及時向偵查監(jiān)督職權(quán)部門反饋，由偵查監(jiān)督部門依法向偵查機關(guān)實施監(jiān)督，督促偵查機關(guān)糾正錯誤。刑事公訴部門發(fā)現(xiàn)刑事審判進程中存在的違法現(xiàn)象，應(yīng)當將有關(guān)材料轉(zhuǎn)交刑事審判監(jiān)督部門，由刑事審判監(jiān)督部門依法采取必要的監(jiān)督手段，向有關(guān)法院提出并督促其修正錯誤。

（四）行政訴訟監(jiān)督應(yīng)當與民事審判監(jiān)督相分離，并將行政訴訟監(jiān)督與行政公訴結(jié)合成一項完整的“檢察職權(quán)塊”

民行監(jiān)督盡管都是對法院審理民事和行政案件的審判活動所實施的檢察監(jiān)督，但民事審判與行政訴訟本身具有質(zhì)的差別，民事審判所審理的對象是平等民事主體之間的糾紛，原被告之間是平等的關(guān)系，民事糾紛的解決要尊重當事人的意思自治和處分權(quán)。行政訴訟審理的則是國家行政機關(guān)與遭受具體行政行為侵害的公民、法人或者其他社會組織之間的糾紛，原被告雙方一邊是處于弱勢地位的公民、法人或者社會組織，一邊是行使公權(quán)力履行社會管理職能的國家行政機關(guān)，原被告之間在訴訟之前是管理與被管理的關(guān)系，在法律地位和力量對比上具有天然的不平衡性。民事審判所要解決的民事權(quán)利義務(wù)糾紛，與行政訴訟所解決的行政糾紛，兩者之間在法律屬性、特征和運行機理上具有質(zhì)的差異性，也因此決定對民事審判的監(jiān)督與對行政訴訟的監(jiān)督，在運行機理上不可避免地存有差別，將兩種性質(zhì)不同的職權(quán)捆綁在一起，存在邏輯上的弊端，違背了職權(quán)配置的一般原理。況且，這種職權(quán)的捆綁在我國目前法治化程度不高的背景下，很可能導(dǎo)致實踐中注重對民事審判的監(jiān)督，淡化乃至疏忽對行政訴訟的監(jiān)督。將行政訴訟監(jiān)督職權(quán)與民事審判監(jiān)督職權(quán)相分離，是公權(quán)力配置的基本要求，有利于規(guī)范和強化對行政訴訟的監(jiān)督職能。將行政訴訟監(jiān)督職權(quán)獨立后，與行政公訴權(quán)④結(jié)合，組成完整的旨在強化對行政活動實施監(jiān)督的檢察職權(quán)。檢察機關(guān)對行政訴訟活動實施監(jiān)督，直接指向的對象是人民法院對行政案件的審判，表象上是對法院行使審判權(quán)的監(jiān)督，但實質(zhì)是通過督促法院依法規(guī)范審理民告官的行政案件，督促國家行政機關(guān)及其工作人員依法規(guī)范行使管理職權(quán)，間接地實現(xiàn)對國家行政權(quán)的監(jiān)督。檢察機關(guān)的行政公訴職權(quán)則是通過對造成侵害公民、法人和其他組織合法權(quán)益，危害公共利益的案件提起訴訟的方式，實現(xiàn)對國家行政職權(quán)的直接監(jiān)督。兩種職權(quán)雖然表現(xiàn)形式有異，但其實質(zhì)都體現(xiàn)了對國家行政職權(quán)運行過程的監(jiān)督。將兩種具有相同屬性的職權(quán)配置在一起，既是職權(quán)配置原理的要求，也有利于檢察職權(quán)的行使和發(fā)展，更是強化對行政權(quán)運行過程的監(jiān)督的需要。

（五）法律話語權(quán)應(yīng)當成為一項獨立的“檢察職權(quán)塊”

法律話語權(quán)包括立法建議權(quán)、法律解釋權(quán)和法律文件的提請審查權(quán)，是指提出制定和修改法律的意見、在具體案件中解釋法律或者提供法律意見，以及就其他規(guī)范性文件的合法性提出質(zhì)疑的權(quán)力⑤。法律建議、法律解釋和提請審查法律文件權(quán)，是圍繞法律的制定、修改、運用以及法律規(guī)范的合理性表達檢察機關(guān)的意見，具有相同的法律屬性，在職權(quán)的運行機理上也具有相同或者相似的特征，可以將三者組合成完整的法律話語權(quán)。賦予檢察機關(guān)的法律話語權(quán)，是世界各國的普遍做法，在英國，“作為國王的首席法律顧問，總檢察長尤其要向國王提供有關(guān)國際法、公法和憲法問題的咨詢，并且向上議院特權(quán)委員會提供咨詢”⑥。在美國，司法部長作為總檢察長，具有向總統(tǒng)和各部首腦就法律問題提出建議的職權(quán)，其“工作意見要編輯出版，并成為有價值的國家文件”⑦。盡管我國憲法和法律沒有直接規(guī)定檢察機關(guān)的法律話語權(quán)，但其中有的權(quán)力如法律解釋權(quán)已經(jīng)在全國人大常委會《關(guān)于加強法律解釋工作的決議》中作了明確，其他兩種職權(quán)則是由我國檢察機關(guān)的性質(zhì)和所承擔的法律監(jiān)督職能決定的。作為法律監(jiān)督機關(guān)，我國檢察機關(guān)要對被監(jiān)督主體適用法律的情況進行審查，并且要依法對被監(jiān)督事項中的錯誤進行督促糾正，它能及時了解法律適用的基本狀況以及所存在的問題，能及時發(fā)現(xiàn)法律制度中存在的漏洞和不足，最有條件提出具有針對性的立法和法律修改意見，通過法律監(jiān)督實踐中對法律的審查適用，也最能了解法律的立法意圖和精神實質(zhì)，以及法律規(guī)范的設(shè)定是否合理，也因此有責任向國家立法機關(guān)提出違法審查的建議?？梢哉f，賦予檢察機關(guān)以法律話語權(quán)，不僅是法治建設(shè)的需要，也符合確保法律規(guī)范本身協(xié)調(diào)統(tǒng)一的要求。

通過上述幾個適度分離與組合，可以將國家法律配置給檢察機關(guān)的檢察權(quán)分解為“職務(wù)犯罪偵查權(quán)”、“審查逮捕權(quán)”、“刑事公訴權(quán)”、“刑事訴訟監(jiān)督權(quán)”、“民事審判監(jiān)督權(quán)”、“行政公訴與行政訴訟監(jiān)督權(quán)”、“法律話語權(quán)”等，這些既有聯(lián)系又有區(qū)別的檢察職權(quán)，共同組成了完整的檢察權(quán)，由于它們各自又具有特定的作用對象和運行機理，因此，應(yīng)當設(shè)置特定的內(nèi)部機構(gòu)分別行使。

三、檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的改革

檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置模式，與國家的國體、政體、所屬法系、法文化傳統(tǒng)以及特定時期社會政治經(jīng)濟發(fā)展程度相適應(yīng)，從其他國家的情況看，檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置存有三種模式，即以追求案件事實真相為目的的機構(gòu)設(shè)置模式、以實現(xiàn)訴訟功能為目的的機構(gòu)設(shè)置模式、混合式的機構(gòu)設(shè)置模式等⑧。我國檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置是伴隨著檢察制度的建立發(fā)展逐步發(fā)展完善的。新中國成立以來，檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置經(jīng)歷了新中國成立初期的初建、1978年檢察機關(guān)恢復(fù)重建至1983年內(nèi)部機構(gòu)的發(fā)展規(guī)范、1983年至2000年內(nèi)部機構(gòu)調(diào)整，以及2000年至2003年檢察機關(guān)集中改革完善內(nèi)設(shè)機構(gòu)等4個發(fā)展時期⑨?，F(xiàn)行的內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置狀況，基本能夠適應(yīng)檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的要求，一定程度上能夠體現(xiàn)檢察職權(quán)的法律屬性和檢察職權(quán)的基本內(nèi)容，但從整體性、層次性、規(guī)范性等方面考察，現(xiàn)行檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置模式還存有一些應(yīng)當完善的弊端，主要體現(xiàn)在：內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置不能完全體現(xiàn)檢察機關(guān)的憲法定位，內(nèi)部機構(gòu)的名稱不能完全反映出檢察權(quán)的本質(zhì)屬性；各內(nèi)設(shè)的業(yè)務(wù)機構(gòu)的劃分標準不統(tǒng)一，有的內(nèi)部機構(gòu)以檢察權(quán)作用的對象命名，有的內(nèi)設(shè)機構(gòu)以訴訟階段劃分命名，有的內(nèi)部機構(gòu)以檢察權(quán)的本質(zhì)屬性命名，有的則按管轄的案件性質(zhì)命名。檢察機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)是檢察職權(quán)運行的載體，內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置結(jié)構(gòu)的不合理，內(nèi)部機構(gòu)邊緣劃分的不精確，會直接妨害檢察職權(quán)的運行過程和運行效能。內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置直接服務(wù)于檢察職權(quán)的規(guī)范運行，應(yīng)當按照檢察職權(quán)所包含的各種具體權(quán)能的法律屬性、各具體權(quán)能的運行機理，將檢察機關(guān)劃分為若干個單元，每個單元配置一定的檢察職權(quán)，各內(nèi)部單元所配置的檢察職權(quán)的總和，應(yīng)相當于整體的檢察職權(quán)所包含的各種權(quán)能，各內(nèi)部機構(gòu)所配置的檢察職權(quán)相互之間要能銜接，并且要能實現(xiàn)信息的互相流動。如此，既能維護和體現(xiàn)檢察職權(quán)的整體法律屬性，又能確保檢察職權(quán)中各具體權(quán)能的功能得到充分的發(fā)揮。

檢察機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)總體上可分為決策機構(gòu)、業(yè)務(wù)機構(gòu)和綜合管理機構(gòu)。內(nèi)部機構(gòu)改革的總體思路應(yīng)當是進一步加強檢察委員會的機構(gòu)建設(shè)，有效精簡綜合管理機構(gòu)，重點加強和完善業(yè)務(wù)機構(gòu)的建設(shè)，這里只闡述檢察業(yè)務(wù)機構(gòu)的改革完善。筆者認為，應(yīng)當按照檢察職權(quán)的內(nèi)部配置要求，對現(xiàn)有的業(yè)務(wù)機構(gòu)實行重組，統(tǒng)一按照檢察職權(quán)各具體權(quán)能的劃分標準設(shè)置內(nèi)部機構(gòu)，確保各業(yè)務(wù)機構(gòu)的設(shè)置體現(xiàn)檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位，內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置要能夠囊括檢察職權(quán)的整體內(nèi)容。按照上文對檢察職權(quán)的分解標準，業(yè)務(wù)機構(gòu)的改革應(yīng)當做到以下幾方面：

1.整合反貪污賄賂部門、瀆職侵權(quán)檢察部門、職務(wù)犯罪預(yù)防部門的職能，成立職務(wù)犯罪偵查局，負責貪污賄賂案件、瀆職侵權(quán)案件的偵查，結(jié)合辦理的職務(wù)犯罪案件，開展職務(wù)犯罪的預(yù)防。

2.將刑事審判監(jiān)督職能和刑事偵查監(jiān)督職能從刑事公訴廳（處、科）剝離，使刑事公訴廳（處、科）專門承擔對刑事犯罪的公訴。

3.將審查逮捕職能從偵查監(jiān)督部門剝離，成立審查逮捕廳（處、科），使審查逮捕廳（處、科）成為專司審查逮捕職能的機構(gòu)。

4.成立刑事訴訟監(jiān)督部門，但考慮到刑事訴訟監(jiān)督跨越訴訟的全過程，各訴訟環(huán)節(jié)的監(jiān)督又各具特征，可將刑事訴訟監(jiān)督職能分為三段，成立刑事訴訟監(jiān)督一廳（處、科）、刑事訴訟監(jiān)督二廳（處、科）和刑事訴訟監(jiān)督三廳（處、科）。刑事訴訟監(jiān)督一廳（處、科）專司刑事偵查監(jiān)督職能，也可稱其為刑事偵查監(jiān)督廳（處、科）；刑事訴訟監(jiān)督二廳（處、科）專司刑事審判監(jiān)督職能，包括對不服法院生效裁判的刑事申訴的審查和再審抗訴職能，也可稱其為刑事審判監(jiān)督廳（處、科）；刑事訴訟監(jiān)督三廳（處、科）專司由現(xiàn)行監(jiān)所檢察部門承擔的刑罰執(zhí)行監(jiān)督職能，可將現(xiàn)行的監(jiān)所檢察部門更名而成，即刑罰執(zhí)行監(jiān)督廳（處、科）。

5.將現(xiàn)行的民事行政檢察部門一分為二，成立民事審判監(jiān)督廳（處、科）和行政檢察廳（處、科），民事審判監(jiān)督廳（處、科）負責對民事審判的監(jiān)督；行政檢察廳（處、科）則擔負對行政訴訟的監(jiān)督職能和行政公訴職能。

6.保留現(xiàn)行的法律政策研究室，并擴充其職能，將立法建議權(quán)、法律解釋權(quán)、法律文件的提請審查權(quán)以及檢察委員會管理職能等一并交由其行使。

由于對不服法院生效裁判的刑事申訴案件的審查職能已劃歸刑事審判監(jiān)督部門承擔，現(xiàn)行的刑事申訴檢察部門就只剩下對不服檢察機關(guān)決定的審查糾正職能，以及國家賠償案件的審查決定職能，鑒于刑事申訴檢察部門與控告檢察部門在職能屬性上的相通性，應(yīng)當將兩個部門合并為控告申訴檢察部門，擔負現(xiàn)行的控告檢察部門的職能，以及對不服檢察機關(guān)決定的刑事申訴案件和國家賠償案件的審查辦理職能。

如此，在檢察業(yè)務(wù)機構(gòu)設(shè)置的總數(shù)上，與現(xiàn)行內(nèi)設(shè)機構(gòu)的數(shù)量相當，并不涉及內(nèi)部機構(gòu)的增編問題。當然，在檢察業(yè)務(wù)機構(gòu)的設(shè)置上，應(yīng)當體現(xiàn)原則性與靈活性相結(jié)合的原則，可根據(jù)業(yè)務(wù)量的大小和必要性決定設(shè)置業(yè)務(wù)機構(gòu)的數(shù)量，沒有必要實行嚴格的上下對應(yīng)，以節(jié)省人力資源。最高人民檢察院和省級人民檢察院除了辦案外，還要承擔確定檢察工作思路、制定檢察政策、對下指導(dǎo)、司法解釋等職能，在業(yè)務(wù)機構(gòu)的設(shè)置上應(yīng)當做到齊全對應(yīng)。基層檢察院尤其是區(qū)縣院，則沒有必要與上級院實行嚴格的對應(yīng)，可根據(jù)本地區(qū)案件種類和數(shù)量的多寡，整合具有相似或者類似屬性的職能，將具有相似職能的機構(gòu)整合在一起，如可以將刑事偵查、刑事審判和刑罰執(zhí)行監(jiān)督機構(gòu)合并為一個機構(gòu)即刑事訴訟監(jiān)督科（處），避免現(xiàn)實中存在的一至二人科處室現(xiàn)象，使有限的人力資源更好地發(fā)揮作用。

注釋：

①［美］英格爾斯：《人的現(xiàn)代化》，殷陸君譯，四川人民出版社1985年版，第4—5頁。

②歐衛(wèi)安：《刑事辯護制度的文化視野》，載《中國刑事法雜志》2000年第1期。

③刑事公訴職權(quán)所具有的向有管轄權(quán)的法院提起公訴而啟動審判程序，從而限制和制衡法院對案件的審判的數(shù)量和范圍，只能說公訴具有制約法院審判的職能，而并不能引申出刑事公訴具有對法院庭審和裁判的監(jiān)督的職能。即便刑事公訴具有對公民是否守法的監(jiān)督屬性，但也不能引申出刑事公訴具有對法院庭審和裁判的監(jiān)督功能。

④行政公訴是指檢察機關(guān)在履行法律監(jiān)督職責的過程中，認為行政機關(guān)違反了有關(guān)法律規(guī)定，侵害了公民、法人和其他社會組織的合法權(quán)益，危害了國家和社會公共利益，依照行政訴訟程序向法院提起訴訟，要求法院進行審理并作出裁判的活動。國家法律給檢察機關(guān)配置的現(xiàn)行檢察職權(quán)中，沒有行政公訴權(quán)，但檢察機關(guān)行使行政公訴權(quán)與檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位相適應(yīng)，是強化對行政職權(quán)運行過程監(jiān)督的必然要求，符合訴權(quán)的基本理論，也是我國檢察制度發(fā)展的必然趨勢。同時，有近年各地檢察機關(guān)開展行政公訴的實踐經(jīng)驗作為基礎(chǔ)，還有國外檢察機關(guān)實施行政公訴的制度和經(jīng)驗可資借鑒。

⑤張智輝：《檢察權(quán)研究》，中國檢察出版社2007年版，第211頁。

⑥⑦[英]戴維·M.沃克：《牛津法律大詞典》，光明日報出版社1989年版，第68頁。

⑧李哲：《中國檢察機關(guān)組織機構(gòu)設(shè)置研究——以各國檢察機關(guān)組織機構(gòu)設(shè)置模式為基礎(chǔ)》，載《中國刑事法雜志》2010年第9期。

⑨徐鶴喃、張步洪：《檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置的改革與立法完善》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報》2007年第1期。

2011-01-28

向澤選，男，湖南沅陵人，最高人民檢察院檢察理論研究所副所長，法學(xué)博士。