完善我國民事司法救助制度的思考

鐘 花

(海南經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院公共教學(xué)部,海南?？?571127）

完善我國民事司法救助制度的思考

鐘 花

(海南經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院公共教學(xué)部,海南海口 571127）

我國現(xiàn)行民事司法救助制度缺乏完整統(tǒng)一的法律體系,救助對象范圍較狹窄,申請救助的條件比較抽象,缺乏不服駁回司法救助申請的救濟(jì)程序,沒有規(guī)定撤銷救助的程序,存在諸多缺陷,成為制約民事司法救助工作繼續(xù)發(fā)展的主要因素,應(yīng)當(dāng)從立法上加以完善。

民事訴訟;司法救助;立法完善

民事司法救助是國家準(zhǔn)許因經(jīng)濟(jì)困難而無力交納訴訟費用的民事訴訟當(dāng)事人緩交、減交或免交訴訟費用,為其合法權(quán)益的實現(xiàn)提供保障的司法救濟(jì)制度。我國民事司法救助制度自 2000年設(shè)立至今,民事司法救助工作取得了值得稱道的階段性成果,①2003年至 2008年全國法院對經(jīng)濟(jì)上確有困難的當(dāng)事人及時提供司法救助,共救助 127萬人次,緩、減、免交訴訟費 54.8億元。2009年全國法院依法為當(dāng)事人減、緩、免交訴訟費7.6億元。2010年全國法院為確有困難的當(dāng)事人減免訴訟費9656.47萬元。參見 2008—2010年最高人民法院工作報告。但是立法明顯滯后于現(xiàn)實發(fā)展的需要,制約了民事司法救助工作的繼續(xù)發(fā)展。本文對我國民事司法救助制度的現(xiàn)行規(guī)定和存在的不足進(jìn)行了分析,并對該項制度的立法完善提出了一些具體設(shè)想。

一 我國民事司法救助制度的現(xiàn)行規(guī)定

我國民事司法救助制度的現(xiàn)行規(guī)定主要散見于《民事訴訟法》、《最高人民法院 〈人民法院訴訟收費辦法 〉補(bǔ)充規(guī)定》、《最高人民法院關(guān)于對經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人提供司法救助的規(guī)定》、《訴訟費用交納辦法》等法律、行政法規(guī)和司法解釋中。

我國 1991年 4月 9日公布實施的《民事訴訟法》第107條第 2款規(guī)定:“當(dāng)事人交納訴訟費用確有困難的,可以按照規(guī)定向人民法院申請緩交、減交或者免交。”該款規(guī)定首次從立法層面對訴訟費用的救助問題做出了原則性的肯定,但是沒有對救助的對象、條件以及審批程序等問題做出具體規(guī)定。2007年 10月 28日全國人大常委會公布關(guān)于修改《民事訴訟法》的決定,對《民事訴訟法》進(jìn)行了修改,但是該次修改著力破解司法領(lǐng)域公眾反映最為強(qiáng)烈的“申訴難”和“執(zhí)行難”問題,對訴訟費用救助問題并沒有涉及。

1999年 7月 28日《最高人民法院 〈人民法院訴訟收費辦法 〉補(bǔ)充規(guī)定》提出了“司法救助”的概念,規(guī)定了適用司法救助的五種具體情況,②參見《最高人民法院 〈人民法院訴訟收費辦法 〉補(bǔ)充規(guī)定》第 4條。但是沒有規(guī)定司法救助的具體條件和審批程序,適用的救助對象范圍也很有限。

2000年 7月,最高人民法院頒布了《關(guān)于對經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人予以司法救助的規(guī)定》,首次對司法救助的概念進(jìn)行了界定,規(guī)定人民法院對于民事訴訟中有充分理由證明自己合法權(quán)益受到侵害但經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人,實行訴訟費用的緩交、減交、免交。規(guī)定了 11類當(dāng)事人可以通過法定程序獲得民事司法救助,③參見最高人民法院《關(guān)于對經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人予以司法救助的規(guī)定》第 3條。參見《中華人民共和國立法法》第 7、8、9條。使得一些經(jīng)濟(jì)確有困難的公民通過民事司法救助方式,依法行使訴訟權(quán)利,維護(hù)了自身的合法權(quán)益。同時規(guī)定福利院、孤兒院、敬老院、優(yōu)撫醫(yī)院、精神病院、SOS兒童村等社會公共福利事業(yè)單位和民政部門主管的社會福利企業(yè)有充分理由證明自己合法權(quán)益受到侵害但經(jīng)濟(jì)確有困難的,也可以向人民法院申請司法救助。該規(guī)定還明確規(guī)定了緩交訴訟費用的期限、減交訴訟費的比例以及救助申請的審批等問題,正式建立起了民事司法救助制度。

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速增長和市場化程度的不斷提高,經(jīng)濟(jì)確有困難的社會群體又出現(xiàn)了一些新的變化,為了適應(yīng)形勢發(fā)展要求,最高人民法院于 2005年 4月 5日對《關(guān)于對經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人予以司法救助的規(guī)定》進(jìn)行了修訂,將其更名為《關(guān)于對經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人提供司法救助的規(guī)定》,將民事司法救助的范圍拓寬到14類當(dāng)事人,①參見最高人民法院《關(guān)于對經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人提供司法救助的規(guī)定》第 3條。增加了對追索經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的下崗職工、嚴(yán)重疾病患者、產(chǎn)品質(zhì)量事故受害人、見義勇為者、進(jìn)城務(wù)工人員等的司法救助;取消了對司法救助申請人過于嚴(yán)格的限制條件,刪除了要求當(dāng)事人必須有充分理由證明自己的合法權(quán)益受到了侵犯的內(nèi)容;對孤寡老人、孤兒和農(nóng)村“五保戶”和享受城鎮(zhèn)居民最低生活保障、農(nóng)村特困戶救濟(jì)或者領(lǐng)取失業(yè)保險金,無其他收入這兩類特殊貧弱群體,規(guī)定為法定免交訴訟費用的情形。并且,進(jìn)一步完善和簡化了司法救助的審批程序,將原規(guī)定的“對當(dāng)事人司法救助的請求,由負(fù)責(zé)受理該案的審判人員提出意見,經(jīng)庭長審核同意后,報主管副院長審批。數(shù)額較大的,報院長審批。”修改為“對當(dāng)事人請求緩交訴訟費用的,由承辦案件的審判人員或合議庭提出意見,報庭長審批;對當(dāng)事人請求減交、免交訴訟費用的,由承辦案件的審判人員或合議庭提出意見,經(jīng)庭長審核同意后,報院長審批?！背浞职l(fā)揮司法救助在平衡社會利益、化解社會矛盾、維護(hù)弱勢群體合法權(quán)益方面的重要作用。

2006年 12月國務(wù)院制定并頒布了《訴訟費用交納辦法》,該辦法以專章八個條文對司法救助問題做出了規(guī)定,具體規(guī)定了訴訟費用免交、減交和緩交的適用范圍,規(guī)定對殘疾人無固定生活來源的,追索贍養(yǎng)費、扶養(yǎng)費、撫育費、撫恤金的,最低生活保障對象、農(nóng)村特困定期救濟(jì)對象、農(nóng)村五保供養(yǎng)對象或者領(lǐng)取失業(yè)保險金人員,無其他收入的,因見義勇為或者為保護(hù)社會公共利益致使自身合法權(quán)益受到損害,本人或者其近親屬請求賠償或者補(bǔ)償?shù)?應(yīng)免交訴訟費用。②參見《訴訟費用交納辦法》第45條。人民法院準(zhǔn)予減交訴訟費用的比例不得低于 30%,當(dāng)事人申請緩交訴訟費用經(jīng)審查符合規(guī)定的,人民法院應(yīng)當(dāng)在決定立案之前作出準(zhǔn)予緩交的決定。人民法院對當(dāng)事人的司法救助申請不予批準(zhǔn)的,應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人書面說明理由。

二 我國現(xiàn)行民事司法救助制度存在的不足

我國民事司法救助制度自設(shè)立至今,民事司法救助的開展取得了一定的成果,但是該項工作的繼續(xù)開展遇到了瓶頸。究其原因是多方面的,其中立法明顯滯后于現(xiàn)實發(fā)展的需要,內(nèi)容過于粗疏,是制約該項工作有效開展的主要原因。分析上述規(guī)定,我國現(xiàn)行民事司法救助制度存在以下幾個方面的不足。

(一)司法救助制度沒有形成完整統(tǒng)一的法律體系

德國、法國、日本等民事司法救助制度比較完善的國家都通過《民事訴訟法》或者制定專門的單行法規(guī)對民事司法救助做出了詳細(xì)規(guī)定,而我國《民事訴訟法》僅僅在第 107條第 2款對民事司法救助做出原則性的規(guī)定。2000年最高人民法院以司法解釋的方式建立起了民事司法救助制度,2005年還根據(jù)社會形勢的變化對該項制度進(jìn)行了修改。但是民事司法救助制度是民事訴訟制度的重要組成部分,依法應(yīng)由全國人大及其常委會制定法律做出規(guī)定,由最高人民法院通過司法解釋建立該項制度,并且由法院來實施該項工作,這種立法、司法兩位一體的作法,違背了公平的理念。根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定,有關(guān)訴訟制度的事項只能由全國人大及其常委會制定法律,不得授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)。國務(wù)院制定的《訴訟費用交納辦法》以專章八個條文就司法救助的申請主體、申請條件、申請程序等內(nèi)容做出規(guī)定,直接對司法權(quán)的運作提出要求,國務(wù)院的行政立法權(quán)明顯越界,與我國《立法法》關(guān)于立法權(quán)限的規(guī)定不符。③參見最高人民法院《關(guān)于對經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人予以司法救助的規(guī)定》第 3條。參見《中華人民共和國立法法》第 7、8、9條。

(二)將多數(shù)法人排除在司法救助對象范圍之外

我國《人民法院訴訟收費辦法》將民事訴訟救助的申請主體限定為自然人。《最高人民法院 〈人民法院訴訟收費辦法 〉補(bǔ)充規(guī)定》將民事司法救助的申請主體由自然人擴(kuò)展到因經(jīng)濟(jì)困難不能按時足額交納訴訟費用的社會公共福利事業(yè)單位,如社會福利機(jī)構(gòu)、敬老院、優(yōu)撫醫(yī)院、精神病院、SOS兒童村、社會救助站、特殊教育機(jī)構(gòu)等。《最高人民法院關(guān)于對經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人提供司法救助的規(guī)定》也有類似規(guī)定,但是仍將企業(yè)法人和其他組織排斥在民事司法救助的范圍之外。

(三)申請司法救助的條件不夠具體

《最高人民法院關(guān)于對經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人提供司法救助的規(guī)定》和《訴訟費用交納辦法》都規(guī)定,當(dāng)事人請求人民法院提供司法救助,應(yīng)在起訴或上訴時提交書面申請和足以證明其確有經(jīng)濟(jì)困難的證明材料。其中因生活困難或者追索基本生活費用申請司法救助的,應(yīng)當(dāng)提供本人及其家庭經(jīng)濟(jì)狀況符合當(dāng)?shù)孛裾?、勞動和社會保障等部門規(guī)定的公民經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的證明。但是對“經(jīng)濟(jì)困難”的標(biāo)準(zhǔn)沒有明確規(guī)定,使得法院在審核當(dāng)事人的救助申請時缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)。

(四)沒有規(guī)定司法救助申請被駁回的上訴程序

與法國有“申訴”、德國和日本有“抗告”等獨立的救濟(jì)機(jī)制不同,我國沒有規(guī)定對駁回民事司法救助申請的結(jié)果不服的上訴程序,因為《人民法院訴訟收費辦法》第29條規(guī)定,當(dāng)事人不得單獨就人民法院關(guān)于訴訟費用的決定提出上訴。

(五)沒有規(guī)定司法救助的撤銷程序

各國建立民事司法救助制度來維護(hù)經(jīng)濟(jì)困難群體的合法權(quán)益,同時也規(guī)定了民事司法救助的撤銷程序,以防止某些當(dāng)事人利用該項制度謀取不正當(dāng)?shù)睦妗Ｎ覈蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于對經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人提供司法救助的規(guī)定》第 9條規(guī)定:“當(dāng)事人騙取司法救助的,人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令其補(bǔ)交訴訟費用,拒不補(bǔ)交的,以妨害訴訟行為論處?！痹摋l文的規(guī)定過于原則,在適用情形、具體操作程序等方面存在明顯的缺陷,不利于對濫用權(quán)利的防止。

三 完善我國民事司法救助制度的具體設(shè)想

民事司法救助制度作為在我國已經(jīng)發(fā)展了十余年的制度,現(xiàn)行的規(guī)定已明顯滯后于現(xiàn)實發(fā)展的需要。筆者認(rèn)為,從立法制度設(shè)計的角度出發(fā),完善和改進(jìn)我國的民事司法救助制度可以從如下幾個方面著手。

(一)建立完整統(tǒng)一的司法救助法律體系

司法救助制度比較發(fā)達(dá)的國家,如德國、法國、日本等國都建立起比較完備的民事司法救助法律體系。筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)在《民事訴訟法》中設(shè)立“司法救助”專章,或者由全國人民代表大會制定關(guān)于民事司法救助制度的單行法規(guī),對民事司法救助制度做出專門規(guī)定,明確司法救助的適用范圍、申請條件、申請程序,并設(shè)置對不服駁回司法救助申請的上訴程序,設(shè)置司法救助制度的撤銷程序,建立起完整統(tǒng)一的民事司法救助法律體系。

(二)司法救助的適用對象應(yīng)當(dāng)包括自然人和法人

從國外立法來看,民事司法救助的受助主體不限于自然人,法人和非法人組織也可能因為經(jīng)營不善、經(jīng)濟(jì)不景氣或者遭遇自然災(zāi)害等原因繳付不起訴訟費用,當(dāng)它們的權(quán)利受到非法侵害后,也應(yīng)該可以向人民法院申請民事司法救助。筆者認(rèn)為,應(yīng)該將民事司法救助的范圍擴(kuò)大到自然人和社會福利事業(yè)單位以外的法人和社會組織,這樣才符合對訴訟當(dāng)事人平等保護(hù)的原則。

(三)明確司法救助的適用條件

《最高人民法院關(guān)于對經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人提供司法救助的規(guī)定》和《訴訟費用交納辦法》都規(guī)定司法救助的適用條件是“經(jīng)濟(jì)確有困難”,但是都沒有對“經(jīng)濟(jì)確有困難”的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步進(jìn)行明確。由于認(rèn)定經(jīng)濟(jì)確有困難缺乏具體標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致法官在審查救助申請時存在主觀任意性,可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)不困難的人得到救助,而經(jīng)濟(jì)極度困難的人得不到救助,這就使得該項制度沒有真正發(fā)揮維護(hù)弱勢群體合法權(quán)益的作用。筆者認(rèn)為應(yīng)該用列舉的方式規(guī)定申請民事司法救助的條件,可以表述為:“民事訴訟當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)確有困難,有下列情形之一的,可以向人民法院申請緩交、減交或者免交:(1)無力支付訴訟費用的;(2)因為支付訴訟費用而發(fā)生生活或生產(chǎn)困難,或者可能發(fā)生生活或生產(chǎn)困難的?！?/p>

(四)規(guī)定對駁回司法救助申請不服的上訴程序

由于我國國家財政對法院系統(tǒng)投入的經(jīng)費不足,訴訟費用收入與法院的自身利益有著直接的利害關(guān)系,法院對當(dāng)事人的民事司法救助申請不一定嚴(yán)格按照法律規(guī)定來辦理。筆者建議建立相應(yīng)的救濟(jì)制度,規(guī)定申請救助的當(dāng)事人對人民法院做出駁回司法救助申請不服的可以上訴,由上一級人民法院根據(jù)具體案情做出終局裁定。

(五)設(shè)置司法救助的撤銷程序

《最高人民法院關(guān)于對經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人提供司法救助的規(guī)定》第 9條的規(guī)定只涉及撤銷司法救助的一種情況,筆者認(rèn)為,應(yīng)該通過立法規(guī)定有下列情形之一的,法院可以撤銷對當(dāng)事人的司法救助:(1)申請人以欺詐的方式獲得司法救助的;(2)在訴訟進(jìn)行時,申請人的經(jīng)濟(jì)狀況已經(jīng)恢復(fù)的。因當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)狀況恢復(fù)而撤銷司法救助的應(yīng)該限定一個期限。當(dāng)事人申請司法救助有欺詐行為的,經(jīng)對方當(dāng)事人申請或者人民法院調(diào)查核實,人民法院應(yīng)當(dāng)做出撤銷司法救助的決定并對其處以一定數(shù)額的罰款。

法諺云:“沒有救濟(jì)的權(quán)利不是權(quán)利”,訴訟服務(wù)的有償性成為弱勢群體尋求司法救濟(jì)的首要障礙,被譽為法律界“陽光工程”的民事司法救助制度是專門為消除弱勢群體所遭遇的司法障礙而設(shè)立的重要制度。完善我國的民事司法救助法律體系對于平等地保護(hù)公民的人權(quán)、維護(hù)弱勢群體的合法權(quán)益、實現(xiàn)“接近正義”的司法理念和促進(jìn)社會和諧發(fā)展等,都具有現(xiàn)實而深遠(yuǎn)的意義。

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Considerations on the I mprovement of the C ivil Judicial Salvation System in China

ZHONG Hua
(Department of Public Instruction,Hainan College of Econom ics and Business,Haikou571127,China)

The legislation of the civil judicial salvation system has lagged behind the demand of actual advancement in China,as is evident in such defects as the shortage of the unified legislative provisions,the limited coverage of salvation objects,the abstractness in the provisions of salvation application,the paucity of the reliefmechanis m to handle casesof refusal to accept the judgment by the court,and the absence of the judgment revocation system,etc.As such,great effortsmust bemade for improvement in ter msof enhancing the legislative level,enlarging properly the coverage ofobjects for civil judicial salvation,clarifying the terms of suitability for civil judicial salvation,perfecting the relief procedure for refusal to accept the rejection of application for judical salvation,and instituting the procedure for the revocation of civil judicial salvation, etc.

lawsuit;judicial salvation; improvement in legislation

D925.1

A

1674-5310(2011)-02-0143-04

2010-09-02

鐘花 (1972-),女,漢族,海南屯昌人,法學(xué)碩士,海南經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院公共教學(xué)部講師,主要研究方向:法學(xué)和思想政治教育。

(責(zé)任編輯李 莉)