對礦產(chǎn)資源管理進一步法制化規(guī)范化的思考

■ 劉生輝

（陜西省國土資源廳，西安 710082）

對礦產(chǎn)資源管理進一步法制化規(guī)范化的思考

■ 劉生輝

（陜西省國土資源廳，西安 710082）

目前礦業(yè)權(quán)市場中出讓、轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)采礦權(quán)和對探礦權(quán)采礦權(quán)監(jiān)督管理中還存在市場建設(shè)和管理、實施和管理、礦山企業(yè)性質(zhì)和規(guī)模要求、綜合勘查和綜合回收要求等方面的問題和不足，應(yīng)進行針對性的改革。同時要修改《礦產(chǎn)資源法》的相關(guān)條款，以對礦產(chǎn)資源管理和礦業(yè)權(quán)市場進一步法制化和規(guī)范化。

礦業(yè)權(quán)；市場；監(jiān)督；管理；礦法；礦產(chǎn)資源；探礦權(quán)；采礦權(quán)

《礦產(chǎn)資源法》自2986年3月29日頒布后，經(jīng)過20年的實施，結(jié)合我國實行社會主義市場經(jīng)濟的實踐，于2996年8月29日進行了第一次修改，增加了探礦權(quán)、采礦權(quán)可以轉(zhuǎn)讓等新的內(nèi)容。至今又過去了24年，目前正在根據(jù)我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，抓緊征集社會各方面的意見，再次對《礦產(chǎn)資源法》進行修改?，F(xiàn)結(jié)合多年來從事礦政管理的實踐，對礦產(chǎn)資源管理進一步法制化規(guī)范化提出一些粗淺的思考、意見。

1 關(guān)于礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)和管理

隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，尤其是2996年《礦產(chǎn)資源法》修改后，允許礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓后，國內(nèi)礦業(yè)權(quán)市場從無到有，逐步發(fā)展，目前已基本形成，且相應(yīng)的管理辦法也在不斷完善，除了2998年2月22日國務(wù)院發(fā)布的《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，國土資源部還出臺了一些規(guī)范性文件，使礦業(yè)權(quán)市場從無到有，且管理也相對比較規(guī)范。但在礦業(yè)權(quán)市場發(fā)展的過程中還存在一些需要進一步規(guī)范的問題。

1.1 關(guān)于出讓探礦權(quán)、采礦權(quán)

目前出讓探礦權(quán)、采礦權(quán)是由各級國土資源管理部門代表國家進行的。各地出讓礦業(yè)權(quán)的情況，多數(shù)是按照國家和各?。ㄊ?、自治區(qū)）制定的礦產(chǎn)資源規(guī)劃進行的，也有部分不是。其原因一是相關(guān)的規(guī)劃尚未出臺，二是有規(guī)劃卻不按規(guī)劃進行。出讓不符合規(guī)劃的礦業(yè)權(quán)會帶來很多后遺癥，有的會給投資者帶來損失，有的會給實施規(guī)劃帶來困難和矛盾，同時也給礦政管理部門帶來不必要的麻煩，最終會影響人民群眾對政府的信任感。同時在出讓礦業(yè)權(quán)中還存有經(jīng)濟利益驅(qū)動問題。大家都知道，出讓礦業(yè)權(quán)必有收益，有的地方就有以出讓收益論政績的傾向，并將出讓的收益作為地方的財政收入，也未按規(guī)定方向使用。

另外，礦業(yè)權(quán)的出讓價款如何確定也是值得研究的問題。無論是以市場方式出讓的底價還是收取已取得礦業(yè)權(quán)的出讓價款，目前多是以有評估資質(zhì)的單位的評估結(jié)果來確定，個別有以政府定價的方式確定出讓價。由于當(dāng)前評估方法還不盡完善，出現(xiàn)了評估結(jié)果與市場交易價有較大差異的現(xiàn)象，使礦業(yè)權(quán)人獲利空間增大。

1.2 關(guān)于探礦權(quán)、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓

目前礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓在《礦產(chǎn)資源法》中是有限制條件的，同時也“禁止將探礦權(quán)、采礦權(quán)倒賣盈利”。但是由于目前依法取得礦業(yè)權(quán)，特別是取得探礦權(quán)相對比較容易，付出的成本也較低，加之對轉(zhuǎn)讓的條件把關(guān)不嚴，這就使利用礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，尤其是探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓盈利有機可乘。因此就會出現(xiàn)一夜之間成為百萬、千萬、億萬富翁的現(xiàn)象。

1.3 關(guān)于進一步健全礦業(yè)權(quán)市場的對策與建議

對于上述礦業(yè)權(quán)市場中出現(xiàn)的問題，建議在《礦產(chǎn)資源法》修改中，一是要進一步將礦產(chǎn)資源規(guī)劃的法律地位明確和提高，使之成為強制執(zhí)行的法律規(guī)定，方可保證所有設(shè)置的礦業(yè)權(quán)均符合批準的礦產(chǎn)資源規(guī)劃，也不會因礦業(yè)權(quán)設(shè)置不合理而產(chǎn)生后遺癥。二是應(yīng)按勘查的風(fēng)險大小確定出讓方式，并非所有探礦權(quán)都要實行招拍掛，尤其是前期工作程度極低，根本無法進行探礦權(quán)價款評估的多數(shù)金屬礦產(chǎn)探礦權(quán)，還是應(yīng)以申請在先原則出讓較為合理。三是合理確定各級政府在出讓礦業(yè)權(quán)收益中的比例并明確收益的用途。建議中央，省、市、縣的比例為2：4：3：2，中央和省級的收益應(yīng)主要用于礦產(chǎn)勘查及地質(zhì)環(huán)境調(diào)查，其余部分用于地質(zhì)災(zāi)害防治；市、縣收益應(yīng)主要用于地質(zhì)勘查與礦產(chǎn)開發(fā)的監(jiān)督管理和地質(zhì)災(zāi)害的防治。對各級的收益都應(yīng)有健全的管理辦法。四是對轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)，尤其是探礦權(quán)，為防止倒賣盈利行為，建議比照轉(zhuǎn)讓不動產(chǎn)的規(guī)定，對轉(zhuǎn)讓取得的利潤征收所得稅；同時對是否真正符合轉(zhuǎn)讓條件應(yīng)進行調(diào)查和嚴格審查，發(fā)現(xiàn)屬倒賣礦業(yè)權(quán)的堅決不予審批。五是對目前的礦業(yè)權(quán)價款評估方法應(yīng)進一步完善，使之與市場經(jīng)濟的實際更貼近，鑒于礦產(chǎn)品價格波動較大，對于資源儲量大，服務(wù)年限長的礦業(yè)權(quán)建議實行分期（5-20年）進行價款評估和繳納。

2 關(guān)于對探礦權(quán)采礦權(quán)的監(jiān)督管理

目前對礦業(yè)權(quán)，尤其是探礦權(quán)的監(jiān)督管理，由于人力、設(shè)備、措施等諸多方面的原因仍顯薄弱，出現(xiàn)的問題較多。

2.1 已取得的探礦權(quán)在實施中的問題

現(xiàn)有探礦權(quán)人中地勘單位占一部分，大部分為各類公司，少數(shù)為個人。地勘單位的主要問題是投入不足，勘查周期過長。各類公司及個人中有一部分也存在上述問題，還有相當(dāng)一部分就沒有按批準的設(shè)計施工，不同程度地存在以采代探現(xiàn)象，甚至還有提交的勘查成果不真實，后者多出現(xiàn)在擬轉(zhuǎn)讓的成果中。目前對出現(xiàn)的上述問題普遍存在監(jiān)督不力、監(jiān)督措施不到位的情況，使違法行為不能及時被發(fā)現(xiàn)制止和受到處罰。

2.2 礦產(chǎn)開發(fā)中存在的問題

目前經(jīng)過資源整合，礦山規(guī)模普遍較原來變大，各礦山前幾年均開展過一輪儲量檢測，對礦山的開采現(xiàn)狀基本了解。但由于礦山地測機構(gòu)多不健全，監(jiān)督管理部門的地測機構(gòu)量少，許多礦山的井上井下工程對照圖不能及時測量，一年能測一次就算不錯了。因此越界開采現(xiàn)象不能及時發(fā)現(xiàn)和得到制止，甚至因越界開采出現(xiàn)安全問題。

2.3 關(guān)于強化監(jiān)督管理的對策與建議

解決上述勘查開發(fā)中的問題，一是從法律上要進一步明確各級監(jiān)管部門的職責(zé)，對失職或不作為現(xiàn)象要進一步明確法律責(zé)任。二是對以采代探行為要在法律上進一步明確屬無證采礦行為，并在法律責(zé)任上使其受到處罰后不敢再繼續(xù)違法；現(xiàn)在的處罰較輕，不足以制止以采代探行為。三是要從監(jiān)管力量和人員素質(zhì)上進一步強化，特別要加強縣級的監(jiān)管，落實職責(zé)，實行問責(zé)制。四是推行勘查項目監(jiān)理制度，強化對勘查工作全過程的監(jiān)督管理，保證和提高勘查工作的質(zhì)量。五是對勘查成果的審查進一步完善制度和程序，保證審查成果的真實可靠，對提供不真實成果的單位應(yīng)嚴肅查處。

3 關(guān)于對礦山企業(yè)性質(zhì)和規(guī)模的要求

現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》中規(guī)定“國有礦山是開采礦產(chǎn)資源的主體”，同時將集體礦山企業(yè)和個體采礦專列為一章，并對其開采對象有明確的限制。改革開放30年來，尤其是20世紀90年代《公司法》施行后，對各類公司均有明確要求。目前只有有限責(zé)任公司、個人獨資企業(yè)、合伙企業(yè)、國有獨資公司這幾種性質(zhì)的企業(yè)，且許多民營企業(yè)的規(guī)模已相當(dāng)大，資產(chǎn)數(shù)千萬到數(shù)億元。因此，《礦業(yè)資源法》修改時應(yīng)根據(jù)實際進行修改。建議不要籠統(tǒng)地提國有礦山是開采礦產(chǎn)資源的主體，建議改為“國有礦山是開采特定礦種和國家規(guī)定實行保護性開采的特定礦種，以及國家規(guī)劃礦區(qū)和對國民經(jīng)濟具有重要價值礦區(qū)礦產(chǎn)資源的主體”。同時可以對礦業(yè)權(quán)申請人的注冊資金區(qū)別礦種提出相應(yīng)要求，以保證勘查開采過程有足夠的資金保證。另外建議探礦權(quán)申請人今后不能再以個人名義申請，必須以公司名義方可申請。

4 關(guān)于對綜合勘查和綜合回收的要求

現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》僅對綜合勘查和綜合回收提出了一般性要求，僅規(guī)定了“未作綜合評價的勘探報告不予批準”，并未在法律責(zé)任中進一步作出規(guī)定；對未綜合回收的開采行為既無明確要求，且在法律責(zé)任中也未作出規(guī)定。這很不利于促進綜合勘查和綜合回收礦產(chǎn)資源，建議在修改《礦產(chǎn)資源法》時，能對此做出更明確的要求，同時在法律責(zé)任一章中也能進一步做出規(guī)定，更好地達到保護礦產(chǎn)資源的目的。

另外，原《礦產(chǎn)資源法》中對經(jīng)濟處罰金額無明確規(guī)定，國務(wù)院行政法規(guī)中最高罰款額為20萬元。這一標準在目前已不適合現(xiàn)實情況，不具有威懾力，應(yīng)該加大處罰額度，使管理對象不敢輕易違法。

因受篇幅所限，有些問題說得不透，有的問題還未涉及，目的在于相互學(xué)習(xí)交流，促進礦產(chǎn)資源管理進一步法制化、規(guī)范化，不妥之處，請批評指正。

[1]劉生輝.關(guān)于當(dāng)前礦業(yè)權(quán)市場中有關(guān)問題的思考[J].中國地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟，2002,15(11):14-16.

[2]劉克強.礦產(chǎn)資源補償費征管制度淺議[J].中國國土資源經(jīng)濟，2008,21(12):13-14.

[3]李小平,渾寶炬.淺議礦產(chǎn)資源法律制度的完善[J].中國國土資源經(jīng)濟,2009,22(4):7-8.

[4]王宏才.淺談地勘單位的礦業(yè)權(quán)管理及維護[J].中國國土資源經(jīng)濟，2009,22(11):38-40.

[5]田峰.論礦業(yè)權(quán)的主體[J].中國國土資源經(jīng)濟,2010,23(2):10-13.

F407.1；DF462

B

1672-6995(2010)08-0014-03

2010-02-25

劉生輝（1946-），男，山西省平遙縣人，大學(xué)本科學(xué)歷，教授級高工，長期從事礦政管理工作。