聽證程序引入土地督察制度的必要性探討

■ 曾 靳/郭少青

（武漢大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法研究所，湖北 武漢 430072）

聽證程序引入土地督察制度的必要性探討

■ 曾 靳/郭少青

（武漢大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法研究所，湖北 武漢 430072）

我國自2006年建立土地督察制度以來，相關(guān)法律、法規(guī)及政策性文件中尚未涉及聽證程序。這種現(xiàn)象導(dǎo)致土地督察機構(gòu)缺乏有效的外部監(jiān)督，土地督察決策在執(zhí)行上重重受阻，地方人民政府及行政相對人的權(quán)益難以得到保障等問題和不足。解決這些問題，彌補這些不足的路徑是引入聽證程序。聽證程序的引入可制約土地督察機構(gòu)的權(quán)力膨脹，提高督查效率，保障相對者權(quán)益。

聽證程序；土地督察制度；必要性

1 土地督察制度概述

土地督察制度是指為了加強對地方人民政府土地行政權(quán)力的制約，國家通過創(chuàng)設(shè)土地督察權(quán)力，設(shè)置專門的土地督察機構(gòu)，運用國家土地行政管理職能對地方政府的土地管理和利用行為進行監(jiān)督察看，并依法對地方人民政府在執(zhí)行土地法律、法規(guī)、政策中的違法違規(guī)行為采取糾舉和懲戒措施的制度。[2]由土地督察制度的定義可知土地督察制度是一種行政監(jiān)督制度，[2]是土地督察機構(gòu)對地方人民政府的一種內(nèi)部監(jiān)督，屬于行政監(jiān)督行為。

當(dāng)前與土地督察制度相關(guān)的法律規(guī)范主要有《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》、《農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批事項督察辦法》、《國家土地督察條例（征求意見稿）》（以下簡稱《條例》）等，這些法律法規(guī)在制約地方人民政府土地行政權(quán)力時起到了舉足輕重的作用。如《農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批事項督察辦法》第十三條第四款規(guī)定：“對違法違規(guī)問題特別嚴重或者整改不力的，由國家土地總督察依照有關(guān)規(guī)定責(zé)令限期整改。限期整改期間，暫停被責(zé)令限期整改地區(qū)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的受理和審批?！薄稐l例》第三十六條規(guī)定：“有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)自接到《國家土地督察整改意見》之日起60日內(nèi)，按照《國家土地督察整改意見》的要求，采取措施進行整改，并將整改情況及時報發(fā)出《國家土地督察整改意見》的派駐地方的國家土地督察局?！蓖ㄟ^條文分析可得，土地監(jiān)督機構(gòu)享有對地方政府行使與土地相關(guān)的行政權(quán)力時的監(jiān)督權(quán)，可暫停地方政府的行政行為，并可采取相應(yīng)的問責(zé)機制。這些規(guī)定可進一步規(guī)范地方人民政府的土地管理和利用行為，保障了地方人民政府在有效的行政監(jiān)督之下依法行政。

2 土地督察制度的運行現(xiàn)狀與不足

土地督察制度自2006年運行以來，取得了卓越的成效，但也存在著很多問題。一方面，土地督察機構(gòu)在做出行政監(jiān)督行為的時候，只能依靠自身力量做出決策，無法傾聽行政相對人和相關(guān)部門的聲音，無法依照實際情況權(quán)衡各方利益，往往會導(dǎo)致行政行為的錯誤；另一方面，土地監(jiān)督機構(gòu)作為監(jiān)察部門，享有的權(quán)力無法受到其他部門的制約，可能也會造成權(quán)力尋租。

2.1 外部監(jiān)督孱弱導(dǎo)致權(quán)力尋租空間大

目前并沒有相關(guān)的法律法規(guī)對土地督察機構(gòu)及其工作人員應(yīng)受何種部門、何種形式的監(jiān)督做出明確的規(guī)定。雖然《條例》規(guī)定了對地方人民政府的外部監(jiān)督，但并未對土地督察機構(gòu)及其工作人員本身的監(jiān)督做出規(guī)定。這導(dǎo)致了土地督察機構(gòu)對人民政府享有監(jiān)督權(quán)，但土地督察機構(gòu)本身不受任何外部監(jiān)督的狀態(tài)。這種監(jiān)督權(quán)的集中和獨立性不僅會導(dǎo)致土地監(jiān)督機構(gòu)做出決策的單方面性和不合理性，還會造成權(quán)力的膨脹。土地監(jiān)察機構(gòu)很可能出于自身利益考量，做出并不符合實際的決策，而這種決策的做出又沒有任何機構(gòu)可以違抗。在權(quán)力沒有受到制衡的狀況下，土地監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)力尋租空間較大，可能會造成權(quán)力濫用的局面，侵犯相關(guān)政府機構(gòu)和利益相關(guān)人的合法利益。

2.2 決策不符合實際導(dǎo)致實際執(zhí)行困難

土地督察機構(gòu)在做出決策時往往不夠科學(xué)合理，導(dǎo)致其在執(zhí)行上遇到困難。一方面，土地督察機構(gòu)的管轄范圍很廣，在展開工作時主要借助衛(wèi)星系統(tǒng)分析圖斑和查閱地方人民政府上報的各類文件進行，作形式上的審查。由于其能力有限，土地督察機構(gòu)很少深入實地，現(xiàn)場審核。對信息充分收集的缺失將會導(dǎo)致土地督察機構(gòu)做出并不科學(xué)合理的決策。另一方面，土地督察機構(gòu)往往是單方面做出決策，沒有地方人民政府有關(guān)部門的參與，更不涉及土地行政相對人的參與，地方人民政府及土地行政相對人的意見不能得到有效表達。在土地督察機構(gòu)深入實地不足，又沒有有效吸收外界真實信息的情況下所做出的決策，難免與實際情況不相符合，導(dǎo)致決策不能密切結(jié)合地方發(fā)展情況，所以在執(zhí)行決策的時候往往遭遇行政相對人的抵觸。

2.3 決策簡單粗暴導(dǎo)致相關(guān)者權(quán)益受損

土地管理行為總具有涉他性，不論做出何種行政行為都會涉及到相對人的利益。所以，土地監(jiān)督機構(gòu)所做出的決策也都會涉及到利益相關(guān)人的權(quán)益。如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》指出：“對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題, 派駐地區(qū)的國家土地督察局應(yīng)及時向其督察范圍內(nèi)的相關(guān)省級和計劃單列市人民政府提出整改意見。”從條文分析可得，對整改意見的執(zhí)行很可能撤銷地方人民政府對土地行政相對人做出的決策。

但是，當(dāng)前國家土地督察制度建立不久，工作人員原來都沒有從事過土地督察工作，這方面的工作能力不免有些欠缺，需要在長時間的工作中得到鍛煉；同時由于信息的不對稱性，土地督察機構(gòu)沒有完全掌握地方人民政府和土地行政相對人等的有關(guān)信息，這均嚴重影響土地督察決策的科學(xué)性。簡單粗暴地下整改意見，不僅有損地方人民政府的公信力，還會讓行政相對人的期待利益受到損害；有時，投資方在土地上的實際投資也會受到影響。

3 問題的解決路徑——引入聽證程序

土地監(jiān)督制度在運行中遇到的種種問題使得我們需要尋找一條可以解決問題的有效路徑，引進相關(guān)的制度制約土地監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)力，促使其做出更為科學(xué)、合理、明智的決策。筆者認為，聽證程序不失為一條有效的路徑。

聽證程序是行政機關(guān)做出行政行為前給予當(dāng)事人就重要事實表示意見的機會, 通過公正、公開、民主的方式達到行政目的的程序。[3]“原則上，所有可能侵犯相對人已有權(quán)利的不利行政行為均應(yīng)納入聽證范圍”。[3]但是在界定聽證范圍時應(yīng)當(dāng)遵循個人利益與公共利益均衡的原則及成本不大于效益的原則。在確定某一行為是否適用聽證程序時, 首先要看該行為是否對當(dāng)事人權(quán)益產(chǎn)生不利影響, 其次還要看這種不利影響是否侵害了法律賦予當(dāng)事人的合法權(quán)益, 最后還要看對當(dāng)事人合法權(quán)益的侵害是否達到嚴重程度。[3]土地督察機構(gòu)所做出的決定必然對土地行政相對人在“人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認建設(shè)用地使用權(quán)”之后所引發(fā)的期待利益及實際投資產(chǎn)生嚴重影響。因此，針對土地行政相對人的合法權(quán)益所產(chǎn)生的嚴重侵害，土地督察機構(gòu)應(yīng)當(dāng)“推進督察工作的探索創(chuàng)新”1，將聽證程序引入土地督察制度。

3.1 引入聽證程序可制約權(quán)力膨脹

土地督察機構(gòu)在內(nèi)部監(jiān)督缺乏而又無有效外部監(jiān)督的情況下，必然產(chǎn)生權(quán)力膨脹的現(xiàn)象，聽證制度為利益相關(guān)者保護自身權(quán)利和控制土地督察機構(gòu)的權(quán)力膨脹提供了可能性。

首先，聽證是公眾參與行政管理的重要方式，公眾通過參與行政管理，發(fā)揮對土地督察機構(gòu)的約束功能，能起到一定的外部監(jiān)督的作用。外部監(jiān)督有利于防止土地督察部門出于私利，與地方上的人員和單位勾結(jié)，產(chǎn)生權(quán)力尋租現(xiàn)象，放松對地方人民政府土地利用和管理行為的監(jiān)管，放縱土地行政相對人的土地違法行為，損害土地督察機構(gòu)的廉政。

其次，聽證程序的引入可以通過各方聲音的表達來制約土地監(jiān)察機構(gòu)的獨斷專行。任何人或者團體因為權(quán)力的行使而可能給對方造成不利影響時，必須聽取對方的意見，每一個人都有為自己辯護和防衛(wèi)的權(quán)利。[4]證程序的引入可維護被監(jiān)督者及利益相關(guān)群體的話語權(quán)，他們在參加土地督察決策的過程中，可通過自我的利益表達，影響土地督察機構(gòu)的決策。土地督察機構(gòu)在傾聽各方聲音的時候，不得不做出相應(yīng)的回應(yīng)，均衡各方力量，做出與實際情況相符的決策，否則，聽證程序?qū)⑿瓮撛O(shè)。這樣，聽證程序的引入就有效防止了土地監(jiān)察機構(gòu)的獨斷專斷，制約其權(quán)力因為無人監(jiān)督而不斷膨脹。

3.2 引入聽證程序可提高督察效率

一方面，聽證程序的引入可以消除地方政府的抵觸情緒，提高決策執(zhí)行效率。土地督察部門的決策強制執(zhí)行力較弱，在缺乏強有力的執(zhí)行力的情況下，就離不開地方人民政府的積極配合。但實際上，地方政府很難積極配合土地監(jiān)察機構(gòu)的決策。因為一方面土地監(jiān)察機構(gòu)所做的決策是單方面進行的，可能有不科學(xué)合理和不符合實際情況的成分存在，導(dǎo)致地方政府很難執(zhí)行；另一方面，土地監(jiān)察機構(gòu)所做的決策很可能與地方人民政府之前的決策相悖，這讓地方政府很難在心理上心甘情愿地接受。聽證程序的引入可促使地方政府積極配合土地監(jiān)察機構(gòu)的決策執(zhí)行。因為地方政府在參與決策，了解決策過程的情況下，能發(fā)揮積極性，表達自我權(quán)益，也可以在辯論中表明自我立場，了解土地監(jiān)察部門的實際決策情況，這可起到疏導(dǎo)的作用，有效消除其抵觸情緒。

另一方面，聽證程序的引入還能極大地動員土地行政相對人參與土地督察活動，提高決策執(zhí)行效率。一方面，土地行政相對人能夠在參與決策的情況下，以積極的態(tài)度配合決策的執(zhí)行。另一方面，土地行政相對人的參與能節(jié)約土地督察決策的信息獲取成本。在土地督察決策過程中，當(dāng)事人為了獲取對自己有利的決策結(jié)果，往往會想盡辦法聘請專家，盡可能地收集相關(guān)事實證據(jù)，提供有關(guān)材料。各種事實情況和理由、意見的提供可以有效地節(jié)省土地督察機構(gòu)的信息獲取成本，減少全面調(diào)查研究所花費的人力、物力及時間成本。聽證程序的采用可保障土地督察機構(gòu)在土地督察活動中節(jié)省行政成本,有效地提高土地督察效率。[5]

3.3 引入聽證程序更有利于保障相關(guān)者權(quán)益

聽證程序引入土地督察制度能夠有效保障利益相關(guān)者權(quán)益。首先，聽證程序的引入更有利于利益相關(guān)群體通過自我表達而實現(xiàn)民主決策，維護其民主權(quán)利。決策民主是社會主義制度的本質(zhì)要求，是社會主義國家賦予人民的權(quán)利，確保各項決策能夠真正體現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益。聽證程序的引入將要求土地監(jiān)察機構(gòu)在做出決策之前，對需要決策的事項公布信息，讓土地行政相對人積極地參與，并為參與提供有效的條件，土地行政相對人就可以廣泛地進行思考、討論，表達自己的意愿。其次，聽證程序的引入可有效地保障利益相關(guān)群體的實體性權(quán)利。因為聽證程序的參與方通過發(fā)表意見，可有效地避免由于當(dāng)前土地督察機構(gòu)人員不足、能力有限所造成的信息缺乏等弊端。土地監(jiān)察機構(gòu)需要認真考慮他們所表達的意見，從而影響決策。再次，聽證程序的引入有利于融洽土地督察機構(gòu)和利益相關(guān)者的關(guān)系，減少兩者之間的矛盾。聽證雙方在辯論、溝通中可以互相傾聽對方意見，均衡各方利益，使決策顯得不那么生硬，有利于在堅持科學(xué)發(fā)展觀下構(gòu)建和諧社會。

[1]何淑垳．我國土地督察法律制度的研究[D]．北京：中國政法大學(xué)，2009：5.

[2]段林萍.對現(xiàn)場督察概念的探討[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報，2004(1):140．

[3]馬懷德．論聽證程序的適用范圍[J]．中外法學(xué)，1998（2）：9-15．

[4]王名揚.英國行政法[M]．北京：中國政法大學(xué)出版社，1987：152-153．

[5]胡平仁，鞠成偉．論土地督察制度與土地管理模式改革[J]．行政法學(xué)研究，2002(2):100．

F301.22

B

1672-6995(2010)08-0017-03

2010-03-25

曾靳（1986-），男，湖北省鐘祥市人，武漢大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法研究所碩士研究生，主要研究方向為環(huán)境法基礎(chǔ)理論。