財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)研究
——基于江蘇省公安數(shù)據(jù)

趙學(xué)群施建軍

（1、南京大學(xué)商學(xué)院江蘇南京210093；2、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)北京100029）

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)研究
——基于江蘇省公安數(shù)據(jù)

趙學(xué)群1施建軍2

（1、南京大學(xué)商學(xué)院江蘇南京210093；2、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)北京100029）

本文基于財(cái)政對(duì)公安部門投入經(jīng)費(fèi)的績(jī)效，分別從公安支出總量、支出占財(cái)政支出的比重和支出中的人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)的結(jié)構(gòu)分布等進(jìn)行了研究。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：治安案件、刑事案件的發(fā)案率和查處率、破案率與財(cái)政投入公安支出總量顯著相關(guān)，并提出政策建議。

公安支出發(fā)案率破案率績(jī)效評(píng)價(jià)

公共財(cái)政理論要求財(cái)政要保障國(guó)家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)所需的經(jīng)費(fèi)，財(cái)政投入的多少一定程度上關(guān)系到部門履行職能的績(jī)效。江蘇省財(cái)政對(duì)公安的經(jīng)費(fèi)投入是否有效促進(jìn)公安部門的工作績(jī)效，是值得關(guān)注的問(wèn)題。從公安部門處理的案件性質(zhì)看，可分為治安案件、刑事案件、經(jīng)濟(jì)案件等，為更加突出公安部門在維護(hù)社會(huì)安全和公共秩序方面的工作職責(zé)，重點(diǎn)分析治安案件和刑事案件。以發(fā)案率、破案率兩個(gè)指標(biāo)作為因變量，反映公安部門履行職能的成效；以公安支出總量、公安支出占財(cái)政支出的比重以及將公安支出按不同內(nèi)容細(xì)分成人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)作為主要自變量，從經(jīng)費(fèi)投入總量和結(jié)構(gòu)上進(jìn)行分析。

一、研究背景和文獻(xiàn)回顧

（一）研究背景20世紀(jì)70年代末期以來(lái)，西方各國(guó)紛紛開(kāi)展了政府改革運(yùn)動(dòng)，即新公共管理運(yùn)動(dòng)（N e w P u b l i c M a n a g e m e n t）。新公共管理運(yùn)動(dòng)的一項(xiàng)重要改革措施是將企業(yè)管理中以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效理念引入公共領(lǐng)域，將績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效管理滲透到公共管理之中，建立以政府公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)的績(jī)效預(yù)算制度。理論上看，績(jī)效預(yù)算是出發(fā)點(diǎn)，績(jī)效評(píng)價(jià)是落腳點(diǎn)，績(jī)效預(yù)算是起點(diǎn)，績(jī)效評(píng)價(jià)是終點(diǎn)（余小平、孔志鋒，2004）。操作上看，績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效預(yù)算之間是雞生蛋，蛋生雞的關(guān)系（張馨、袁星侯，2005），兩者相互依存。在目前我國(guó)的財(cái)政工作實(shí)際中，大多是先對(duì)一些類別的財(cái)政支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。今后預(yù)算改革的方向是在部門預(yù)算基礎(chǔ)上，設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，以評(píng)價(jià)結(jié)果反饋改進(jìn)部門預(yù)算編制，全面實(shí)行績(jī)效預(yù)算。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)講求的是政府如何有效地管理和使用財(cái)政資金，把政府的公共開(kāi)支控制在一定的規(guī)模內(nèi)，提高公共開(kāi)支的“效率性”和“有效性”。實(shí)施財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)要對(duì)政府支出管理設(shè)定量化的效果目標(biāo)，并將效果與財(cái)政支出有機(jī)聯(lián)系起來(lái)，依據(jù)一些指標(biāo)體系，借助一定的分析工具，對(duì)財(cái)政支出的效果進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)。其核心是強(qiáng)調(diào)公共支出管理中的目標(biāo)與結(jié)果及其結(jié)果有效性的關(guān)系，本質(zhì)是對(duì)政府行為進(jìn)行內(nèi)部控制，促使部門改進(jìn)管理，提高運(yùn)行效率，以最少的投入、最佳的方式，實(shí)現(xiàn)最大的效果。政法經(jīng)費(fèi)的績(jī)效是指政法部門為保衛(wèi)國(guó)家安全、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定而使用的經(jīng)費(fèi)所產(chǎn)生的政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的效益。有的績(jī)效指標(biāo)可定量分析，如政法部門的隊(duì)伍、裝備、業(yè)務(wù)量等；有的只能定性分析，如居民安全感、警察執(zhí)法權(quán)威等。因此，在對(duì)政法經(jīng)費(fèi)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，要根據(jù)政法工作特點(diǎn)，建立適用的指標(biāo)體系，選擇適當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)方法。

（二）文獻(xiàn)回顧關(guān)于警察的績(jī)效問(wèn)題，西方國(guó)家很早就使用犯罪率、逮捕率等指標(biāo)進(jìn)行衡量。首先，對(duì)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)警察績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)要考核犯罪率指標(biāo)。M a l t z（1972）、B e a t t i e（1960）、B i d e r m a n（1966）都采用犯罪率指標(biāo)衡量和比較警察的績(jī)效。他們認(rèn)為犯罪率是社會(huì)是否安全、法制是否生效的鮮明標(biāo)志。R o b e r t C.L i n d＆J o h n P.L i p s k y（1971）認(rèn)為，政法系統(tǒng)的成本不僅包括直接資源投入，如人員工資和裝備投入，還包括私人承擔(dān)的成本，如法官、律師、陪審團(tuán)花費(fèi)的時(shí)間和費(fèi)用支出。政法系統(tǒng)的目標(biāo)是使犯罪和打擊犯罪的綜合社會(huì)成本最小。因此，計(jì)量犯罪的社會(huì)成本和衡量政法系統(tǒng)績(jī)效的指標(biāo)是犯罪率。其次，評(píng)價(jià)警察績(jī)效時(shí)要考核逮捕率指標(biāo)。R e b e c c a T o d d＆K a v a s s e r i V.R a m a n a t h a n（1994）認(rèn)為，應(yīng)用模型時(shí)至關(guān)重要的步驟是確立能夠衡量績(jī)效成果的指標(biāo)，一些模糊的工作目標(biāo)如維持法制、秩序可通過(guò)解決犯罪問(wèn)題予以明確。B r u c e L.B e n s o n（1994）等認(rèn)為，警察在大多數(shù)公民心目中的作用是打擊犯罪，逮捕率是衡量警察工作有效性的標(biāo)志。M a r k H.M o o r e＆A n t h o n y A.B r a g a（2004）認(rèn)為，警察績(jī)效主要反映在以下六個(gè)方面，一是降低犯罪案件數(shù)量和犯罪人數(shù)，二是將罪犯繩之以法，三是提高公眾安全感，四是預(yù)防犯罪，五是維持公共秩序，六是緊急處理和服務(wù)。這六個(gè)方面中無(wú)疑最重要的還是犯罪率和逮捕率指標(biāo)。再次，對(duì)于犯罪率、逮捕率與預(yù)算資金的關(guān)系，一些學(xué)者得出了相關(guān)結(jié)論。B r u c e L.B e n s o n（1994）等認(rèn)為，逮捕率不是增加預(yù)算的唯一指標(biāo)，高犯罪率往往與更多的資源投入相關(guān)，但并不是投入的資源越多，犯罪率就能下降。R e b e c c a T o d d＆K a v a s s e r i V.R a m a n a t h a n（1994）認(rèn)為，如果預(yù)算系統(tǒng)滿足部門需求，就可預(yù)期預(yù)算分配能提高破案率。國(guó)外研究犯罪率和逮捕率時(shí)，大多從社會(huì)角度進(jìn)行研究，主要研究犯罪率、逮捕率與種族、性別、貧困程度、失業(yè)率、人口密度、18-24歲人口數(shù)量、區(qū)域等的因果關(guān)系。H o p e C o r m a n＆T n e o d o r e J o y c e（1990）分別以犯罪率與逮捕率為因變量建立了方程，研究犯罪率與逮捕率之間的關(guān)系，自變量考慮了滯后效應(yīng)，并選擇了警察人數(shù)、失業(yè)率等其他變量。有部分學(xué)者從經(jīng)濟(jì)角度研究投入產(chǎn)出問(wèn)題。S t e p h e n L. M e h a y（1979）設(shè)立了兩組方程，一組研究警察人力投入和上期犯罪率、人均資產(chǎn)、人口密度等變量的關(guān)系，另一組研究犯罪率與警察人數(shù)占人口比重、人均支出、黑人比重等變量的關(guān)系。也有一些學(xué)者從預(yù)算資金角度出發(fā)研究犯罪率、逮捕率與預(yù)算資金的關(guān)系。R e b e c c a T o d d＆K a v a s s e r iV.R a m a n a t h a n（1994）從投入和產(chǎn)出的角度進(jìn)行考察，投入模型分別以警察人數(shù)、預(yù)算資金為因變量，以重案犯罪率和輕案犯罪率為自變量建立了兩個(gè)方程，產(chǎn)出模型以犯罪率為因變量，分別以警察人數(shù)、預(yù)算資金為自變量建立了兩個(gè)方程。G r e g A.C a l d e i r a＆A n d r e w T.C o w a r t（1980）以預(yù)算需求和實(shí)際撥款的差額為因變量，以年度之間的犯罪率變化為自變量建立模型，研究犯罪率變化對(duì)預(yù)算撥款的影響。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）數(shù)據(jù)和變量選擇本文數(shù)據(jù)主要來(lái)源于統(tǒng)計(jì)年鑒和財(cái)政決算資料。共有江蘇省52個(gè)縣1996-2006年的572個(gè)樣本。主要變量有：治安案件發(fā)案率（c 1）是以全年受理的治安案件數(shù)量除以轄區(qū)內(nèi)實(shí)有人口數(shù)量（萬(wàn)人）；治安案件查處率（a 1）是以全年查處的治安案件數(shù)量除以受理的治安案件數(shù)量；刑事案件發(fā)案率（c 2）是以全年立案的刑事案件數(shù)量除以轄區(qū)內(nèi)實(shí)有人口數(shù)量（萬(wàn)人）；刑事案件破案率（a 2）是以全年偵破的刑事案件數(shù)量除以立案的刑事案件數(shù)量。公安支出（l p o l i，對(duì)數(shù)形式）是指財(cái)政部門安排給當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)的財(cái)政撥款數(shù)（含行政事業(yè)性收費(fèi)及罰沒(méi)收入安排數(shù)）；人員經(jīng)費(fèi)（l m a n p，對(duì)數(shù)形式）反映民警工資、津貼、獎(jiǎng)金、社會(huì)保障繳費(fèi)及其他福利收入等情況；本文中將公安支出中除去人員經(jīng)費(fèi)全部作為公用經(jīng)費(fèi)（l o f f i，對(duì)數(shù)形式），它既反映公安機(jī)關(guān)正常辦公運(yùn)轉(zhuǎn)所需的水電費(fèi)、郵電費(fèi)、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、接待費(fèi)等辦公支出，還反映公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、組織檢查、實(shí)施調(diào)研等專項(xiàng)支出以及設(shè)備購(gòu)置經(jīng)費(fèi)等；公安支出占財(cái)政支出的比重（p r o p 1）是以公安支出數(shù)除以同期本級(jí)財(cái)政總支出。在其他自變量的選擇中，借鑒國(guó)外文獻(xiàn)的有關(guān)做法，選擇民警人數(shù)占轄區(qū)人口的比重（p r o p 2）、流動(dòng)人口占轄區(qū)人口的比重（p r o p 3）等變量。

（二）假設(shè)和模型構(gòu)建結(jié)合以上數(shù)據(jù)變量，本文提出假設(shè)，并構(gòu)建出模型研究。

假設(shè)1：治安案件發(fā)案率、刑事案件發(fā)案率與公安支出總量、公安支出占財(cái)政支出的比重以及人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)負(fù)相關(guān)

假設(shè)2：治安案件查處率、刑事案件破案率與公安支出總量、公安支出占財(cái)政支出的比重以及人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)正相關(guān)

財(cái)政應(yīng)當(dāng)在財(cái)力可能范圍內(nèi)滿足公安工作所需資金。公安支出總量、公安支出占財(cái)政支出的比重應(yīng)起到抑制發(fā)案率、提高查處率、破案率的作用。公安支出可分為人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)等不同組成部分，人員經(jīng)費(fèi)是公安部門正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提條件，是執(zhí)法辦案的基礎(chǔ)保障；公用經(jīng)費(fèi)中用于辦案、裝備、項(xiàng)目等方面的投入，資金使用目的就是要增強(qiáng)裝備、防范犯罪、執(zhí)法辦案，應(yīng)當(dāng)有利于降低發(fā)案率，并通過(guò)提升破案技術(shù)能力從而提高查處率、破案率。因此，人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)與發(fā)案率負(fù)相關(guān)，與查處率、破案率正相關(guān)。

假設(shè)3：發(fā)案率與查處率、破案率負(fù)相關(guān)

在同等人力、物力、財(cái)力的情況下，發(fā)案率上升，可導(dǎo)致查處率、破案率下降；反之，一個(gè)地區(qū)查處率、破案率水平高，社會(huì)安全和穩(wěn)定狀況良好，公安對(duì)犯罪的威懾力得到增強(qiáng)，發(fā)案率就應(yīng)下降。查處率、破案率對(duì)發(fā)案率的影響有滯后效應(yīng)。在建立模型時(shí)，首先借鑒R e b e c c a T o d d＆K a v a s s e r i V.R a m a n a t h a n（1994）的產(chǎn)出模型，將發(fā)案率和查處率、破案率作為財(cái)政對(duì)公安經(jīng)費(fèi)安排以及其他相關(guān)因素共同作用的結(jié)果。為更好地加以分析，以公安支出總量、公安支出占財(cái)政支出的比重為主要自變量設(shè)立第一組模型，將公安支出分成人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)，分別作為自變量設(shè)立第二組模型。每一組模型中以發(fā)案率為因變量設(shè)立模型1、模型2，以查處率、破案率為因變量設(shè)立模型3、模型4。其次借鑒H o p e C o r m a n＆T n e o d o r e J o y c e（1990）關(guān)于犯罪率與逮捕率的模型，加入研究發(fā)案率與查處率、破案率之間的關(guān)系，并借鑒滯后變量的做法，在以發(fā)案率為因變量的模型1、模型2中，加上上年查處率（a 1_1）、上年破案率（a 2_1）作為自變量。再次，對(duì)其他自變量分別側(cè)重其與發(fā)案率或查處率、破案率的相關(guān)性進(jìn)行選擇。主要考慮轄區(qū)人口中流動(dòng)人口所占比重、轄區(qū)人口中民警人數(shù)所占比重，因?yàn)榱鲃?dòng)人口的多少會(huì)影響到查案、破案的難度，警察人數(shù)的多少關(guān)系到辦案力量。模型中使用了地區(qū)（a r e a）和年份（y e a r）控制變量，目的是考察發(fā)案率和查處率、破案率在蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)是否存在增減趨勢(shì)，以及隨著時(shí)間推移是否存在某種變化趨勢(shì)。兩組模型如下：

第一組模型，分析公安支出總量和公安支出占財(cái)政支出的比重對(duì)治安案件、刑事案件發(fā)案率和查處率、破案率的影響。

第二組模型，分析人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)對(duì)治安案件、刑事案件發(fā)案率和查處率、破案率的影響。分別將l m a n p、l o f f i放入第一組模型中作為自變量，取代第一組模型中的l p o l i和p r o p 1兩個(gè)自變量。

表1 主要回歸結(jié)果

三、實(shí)證結(jié)果分析

（一）相關(guān)性分析本文采用S t a t a軟件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。治安案件、刑事案件發(fā)案率相對(duì)查處率、破案率而言，與公安支出總量的相關(guān)性更高。刑事案件發(fā)案率、破案率與公安支出占財(cái)政支出的比重的相關(guān)系數(shù)稍高。治安案件發(fā)案率和上年查處率、刑事案件發(fā)案率和上年破案率、刑事案件破案率和當(dāng)年發(fā)案率之間均呈負(fù)相關(guān)。大多數(shù)自變量之間的相關(guān)系數(shù)均較低，應(yīng)不存在嚴(yán)重的共線性。

（二）回歸分析研究結(jié)果顯示江蘇省財(cái)政的公安經(jīng)費(fèi)保障對(duì)公安部門履職發(fā)揮了一定的作用。第一，各級(jí)財(cái)政對(duì)公安的投入有效地控制了治安案件發(fā)案率，對(duì)公安系統(tǒng)維持良好的查處率、破案率發(fā)揮了作用。公安支出占財(cái)政支出的比重雖然呈逐年下降趨勢(shì)，但研究結(jié)果反映其降低了刑事案件發(fā)案率，提高了刑事案件破案率，應(yīng)當(dāng)可以認(rèn)為公安支出在財(cái)政支出中的結(jié)構(gòu)是比較合理的。第二，財(cái)政對(duì)公安部門履行職能所必需的人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)等保障到位，且發(fā)揮了良好的資金效益。第三，通過(guò)“平安江蘇”的建設(shè)，江蘇公安樹(shù)立了良好的聲望，刑事案件破案率已經(jīng)顯示出一定的威懾作用。

四、結(jié)論與建議

本文提出以下建議：第一，從治安案件、刑事案件的發(fā)案率看，其影響因素很多，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平、社會(huì)的穩(wěn)定程度、貧富差距的高低、外來(lái)人口的多少客觀上決定著發(fā)案率的高低。因此，對(duì)公安部門而言，控制并降低發(fā)案率是一項(xiàng)十分艱巨的任務(wù)。財(cái)政應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加大對(duì)公安系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、監(jiān)控系統(tǒng)、宣傳防控等經(jīng)費(fèi)的投入，推進(jìn)“金盾工程”建設(shè)、電子警察等道路布控系統(tǒng)建設(shè)。第二，財(cái)政要加大投入，確保公安部門不斷提高查處率、破案率水平。要對(duì)警力不足的地區(qū)給予補(bǔ)充，財(cái)政要確保安排其人員和公用經(jīng)費(fèi)；要加大對(duì)辦案經(jīng)費(fèi)和相關(guān)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的投入，尤其是對(duì)辦案經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的蘇北貧困地區(qū)，應(yīng)繼續(xù)加大政法專項(xiàng)資金的轉(zhuǎn)移支付力度；財(cái)政應(yīng)適當(dāng)增加刑偵裝備經(jīng)費(fèi)以及刑偵人員的培訓(xùn)、交流等經(jīng)費(fèi)，以推進(jìn)公安刑偵技術(shù)水平的提高。第三，要繼續(xù)強(qiáng)調(diào)財(cái)政保障，但財(cái)政保障不是一味地加大投入。要倡導(dǎo)勤儉節(jié)約，將有限的資金花在刀刃上，提高資金使用效益。同時(shí)，要繼續(xù)探索公安系統(tǒng)裝備、設(shè)備在一定區(qū)域內(nèi)的共建共享，合理利用資源。

［1］余小平、孔志鋒:《在我國(guó)實(shí)行績(jī)效預(yù)算的設(shè)想》，《財(cái)政研究》2004年第2期。

［2］張馨、袁星侯：《績(jī)效預(yù)算改革探析》，《財(cái)政研究》2005年第10期。

［3］B r u c e L.B e n s o n，I l j o o n g，K i m.D a v i d W．R a s m u s s e n．E s t i m a t i n g D e t e r r e n c e E f f e c t s:AP u b l i c P e r s p e c t i v e o n t h e E c o n o m i c s o f C r i m e L i t e r a t u r e.S o u t h e r n E c o n o m i c J o u r n a l，1994．

［4］G r e g A.C a l d e i r a,A n d r e w T.C o w a r t.B u d g e t s,I n s t i t u t i o n s,a n d C h a n g e:C r i m i n a l J u s t i c e P o l i c e i n A m e r i c a,A m e r i c a n J o u r n a l o f P o l i t i c a l S c i e n c e,1980.

［5］H o p e C o r m a n，T h e o d o r J o y c e.U r b a n C r i m e C o n t r o l:V i o l e n t C r i m e s i n N e w Y o r k C i t y，S o c i a l S c i e n c e Q u a r t e r l y，1990．

［6］R e b e c c aT o d d，K a v a s s e r i V.R a m a n a t h a n．P e r c e i v e dS o c i a l N e e d s，O u t c o m e sM e a s u r e m e n t，a n dB u d g e t a r yR e s p o n s i v e n e s si na N o t-F o r-P r o f i t S e t t i n g:S o m e E m p i r i c a l e v i d e n c e，T h e A c c o u n t i n g R e v i e w，1994．

［7］S t e p h e n L.M e h a y L a n d.I n t e r g o v e r n m e n t a l C o n t r a c t i n g f o r M u n i c i p a l P o l i c e S e r v i c e s:A n E m p i r i c a l A n a l y s i s,L a n d E c o n o m i c s,1979.

（編輯 聶慧麗）

趙學(xué)群（1968-），女，上海市人，南京大學(xué)商學(xué)院博士研究生

施建軍（1955-），男，安徽無(wú)為人，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)校長(zhǎng)