反腐倡廉之維度

戴貞標(biāo)

（廣東水利電力職業(yè)技術(shù)學(xué)院 廣東廣州 510635）

反腐倡廉的維度，是指維持和提高反腐倡廉自覺性與水平的途徑，主要包括教育、制度與監(jiān)督三個(gè)方面。在我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中，實(shí)現(xiàn)社會(huì)廉潔，建立公平正義，需要建立一套有效的反腐倡廉的社會(huì)機(jī)制。腐敗現(xiàn)象的發(fā)生絕不是單一因素作用的結(jié)果，而是有其復(fù)雜的社會(huì)歷史原因，反腐倡廉也必須從多維度建立一套綜合治理的長效機(jī)制，實(shí)行標(biāo)本兼治、防控結(jié)合。中共中央2005年頒布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》明確提出：“我們要努力建立起思想道德教育的長效機(jī)制、反腐倡廉的制度體系、權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)控機(jī)制，建成完善的懲治和預(yù)防腐敗體系?！奔次覈姆锤姆揽伢w系包括思想道德教育、制度體系建設(shè)、權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制建設(shè)三個(gè)維度，是三位一體的結(jié)構(gòu)。在此結(jié)構(gòu)中，“堅(jiān)持教育、制度、監(jiān)督并重。教育是基礎(chǔ)，制度是保證，監(jiān)督是關(guān)鍵。三者統(tǒng)一于懲治和預(yù)防腐敗體系之中，相互促進(jìn)，共同發(fā)揮作用。既要從嚴(yán)治標(biāo)，更要著力治本，懲防并舉，注重預(yù)防”。

一、反腐倡廉的教育維度

胡錦濤同志強(qiáng)調(diào)：“要從思想道德教育這個(gè)基礎(chǔ)抓起，不斷夯實(shí)廉潔從政的思想道德基礎(chǔ)、筑牢拒腐防變的思想道德防線。”由此可見，思想道德教育對(duì)反腐倡廉十分重要。而思想道德教育主要還得從全體公民特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的修身教育開始?！靶奚怼币辉~最早出現(xiàn)在《墨子·非儒下》篇里：“遠(yuǎn)施周偏，近以修身?！彼^“修身”，就是指個(gè)人對(duì)自己的思想意識(shí)和道德品質(zhì)進(jìn)行主動(dòng)、自覺的鍛煉和修正，按照社會(huì)道德標(biāo)準(zhǔn)，不斷地消除、克制自己內(nèi)心的各種非道德的欲望，努力將自己的品德修養(yǎng)提高到盡善盡美的境界。

1.修身是根本性的防貪手段。腐敗的人首先是在思想上腐敗，思想防線被沖破，有了貪欲才會(huì)有違反規(guī)則的行為。管仲說：“人心正則欲不污，民心易則行無邪?！保?］人心正，就會(huì)行正，而修身就是幫助人們培養(yǎng)高尚的道德品性。修身和其他反貪措施發(fā)揮作用的范圍不同：嚴(yán)懲貪污是讓人不敢貪，堵塞漏洞是讓人不能貪，而修身是讓人不愿貪。各種措施相互配合，相互促進(jìn)，都具有不可替代的作用。如果人們都不愿意與腐敗現(xiàn)象有任何聯(lián)系，社會(huì)就會(huì)實(shí)現(xiàn)真正的廉潔。國際社會(huì)的實(shí)踐也表明良好的道德習(xí)慣對(duì)抑制貪污有重要的作用，相反，沒有道德感的社會(huì)環(huán)境則容易滋生腐敗行為。

2.修身是成本較低的防貪途徑。防貪、反貪需要考慮成本問題，應(yīng)力爭用較少的投入達(dá)到最好的效果，否則會(huì)導(dǎo)致社會(huì)財(cái)富的浪費(fèi)。我國監(jiān)察部副部長李玉賦在討論反腐敗問題時(shí)就提出：“反腐敗治本抓源頭要貫穿和體現(xiàn)降低反腐敗的成本、增加搞腐敗風(fēng)險(xiǎn)這樣一個(gè)基本要求。”他認(rèn)為解決腐敗問題和治病一樣，預(yù)防代價(jià)最小，效果最好；事后治理代價(jià)很高，而且也不易根治。［2］修身的反腐作用主要體現(xiàn)在預(yù)防腐敗上，并且付出的成本較小，只需要學(xué)校、政府部門等機(jī)構(gòu)進(jìn)行廣泛的宣傳教育，再加上公民個(gè)人的長期鍛煉、努力，就可以在思想上筑起一道預(yù)防腐敗的防火墻。

3.修身是形成全社會(huì)廉潔氛圍的措施。一般來說，官員手中握有較大權(quán)力，更易于受到腐敗的侵蝕，因此，官員更需要具備良好的道德品質(zhì)。官員的品德如此重要，原因就在于官員在道德上起著表率的作用?？鬃诱f：“政者，正也。 ”［3］“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從。 ”［4］官吏自身廉潔清正，不下命令老百姓也會(huì)跟著行動(dòng)；自身不廉潔清正，下命令老百姓也不會(huì)聽從。如果官員能夠做到廉政清明，在上行下效之下，對(duì)社會(huì)風(fēng)氣好轉(zhuǎn)具有明顯的促進(jìn)作用。

二、反腐倡廉的制度維度

黨的十七大明確提出：“在堅(jiān)決懲治腐敗的同時(shí)，更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)”。這“三個(gè)更加注重”，表明了黨中央對(duì)預(yù)防腐敗制度建設(shè)的高度重視，也是黨中央在新形勢(shì)下加強(qiáng)反腐倡廉工作的基本要求。預(yù)防體現(xiàn)治本的思想，注重預(yù)防是從根本上遏制腐敗的治本之策，而制度建設(shè)則是抓預(yù)防的重要手段和根本目標(biāo)。今后一個(gè)時(shí)期，腐敗行為和形式還會(huì)出現(xiàn)一些新變化，對(duì)預(yù)防腐敗的制度建設(shè)提出了更高的要求，這就要做到未雨綢繆，針對(duì)腐敗手法的不斷翻新，謀劃出臺(tái)更加切實(shí)可行的預(yù)防制度，并注重在實(shí)踐中提高制度的配套性、嚴(yán)密性和可操作性，逐步構(gòu)建有效制約權(quán)力運(yùn)行的制度體系，把反腐倡廉工作的水平和實(shí)效提升到一個(gè)新的高度。

1.加強(qiáng)反腐倡廉的立法。為了彰顯在反腐倡廉方面的決心和力度，針對(duì)當(dāng)前反腐敗立法過于分散、層次不一、操作不暢的現(xiàn)狀，在反腐倡廉法制建設(shè)方面，可考慮在整合各部門法和法律解釋的基礎(chǔ)上，制定一部國家級(jí)的專門法典作為反腐敗斗爭的根本大法，并使之成為與刑法、民法等部門法具有同等法律地位的國家基本法律。規(guī)范對(duì)象包括各級(jí)各類國家機(jī)關(guān)、黨的機(jī)關(guān)工作人員，全民所有制企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人等國家公職人員；明確對(duì)各種腐敗行為的行政、經(jīng)濟(jì)、民事責(zé)任以及刑事定罪量刑；同時(shí)要制定與專門法典相配套的程序法，還要修訂和完善刑法、刑事訴訟法等相關(guān)法律制度，形成一套完整、健全的法律體系，以保證反腐敗斗爭持久深入順利進(jìn)行。在國家尚未制定反腐敗專門法典的情況下，積極探索和總結(jié)反腐倡廉地方立法的路子和經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)實(shí)現(xiàn)反腐敗工作的因地制宜和規(guī)范化、普遍化無疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2.完善政務(wù)公開制度。進(jìn)一步完善政務(wù)公開制度，主要從政務(wù)公開主體、對(duì)象、范圍、程序、責(zé)任及各方面作出具體規(guī)定。一是公開主體。凡是依法行使國家權(quán)力的國家機(jī)關(guān)及相應(yīng)組織都應(yīng)該是政務(wù)公開的主體。不僅包括有關(guān)國家機(jī)關(guān)，還應(yīng)包括通過依法授權(quán)而行使國家權(quán)力的各種組織，例如郵電、電信、供水、供電等處于自然壟斷地位且與群眾生活息息相關(guān)的企業(yè)；二是公開對(duì)象。政府檔案館以及公共部門的所有檔案材料不僅對(duì)專家和研究人員開放，而且也對(duì)新聞界和公眾開放；三是公開范圍。2008年5月1日起實(shí)行的《政府信息公開條例》以專章的形式對(duì)政府信息公開的范圍作了規(guī)定，為今后關(guān)于政務(wù)公開專門性法律的制定提供了借鑒。筆者認(rèn)為，《政府信息公開條例》對(duì)于公開范圍的規(guī)定還應(yīng)再寬一些，在政務(wù)公開內(nèi)容的確定上，只要涉及群眾利益、不違反保密性規(guī)定的，都應(yīng)該向社會(huì)公開；四是公開程序。在當(dāng)前政務(wù)公開的實(shí)踐中，公開的程序隨意性很大，不夠細(xì)化。公開程序制度的制定應(yīng)堅(jiān)持有序、便民、及時(shí)原則；五是公開法律責(zé)任。法律應(yīng)明確政務(wù)公開主體依法公開政務(wù)是一種法定責(zé)任，不依法公開將會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，包括行政乃至刑事責(zé)任。

3.實(shí)行行政問責(zé)制度。胡錦濤總書記在黨的十七大報(bào)告中指出，要嚴(yán)格執(zhí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制。我們應(yīng)以十七大報(bào)告精神為指導(dǎo)，修訂《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》，為行政問責(zé)提供依據(jù)。實(shí)施行政問責(zé)，首先，要明確職責(zé)權(quán)限，根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則層層分解責(zé)任，將其落實(shí)到每一個(gè)單位、每一個(gè)崗位和每一個(gè)人，把握權(quán)力和責(zé)任的正比例關(guān)系，職務(wù)越高，權(quán)力越大，責(zé)任就越大。其次，要加快實(shí)行以行政首長為重點(diǎn)的行政問責(zé)制度，把行政不作為、亂作為和嚴(yán)重?fù)p害群眾利益等行為作為問責(zé)重點(diǎn)，堅(jiān)持“誰決策誰負(fù)責(zé)”的原則，集體決策出現(xiàn)嚴(yán)重失誤的，要追究直接責(zé)任人員和領(lǐng)導(dǎo)人員的責(zé)任。此外，還應(yīng)擴(kuò)寬問責(zé)對(duì)象，不僅局限于行政首長，只要是行政機(jī)關(guān)的工作人員，只要擔(dān)負(fù)著行政職責(zé)，都應(yīng)當(dāng)成為行政問責(zé)的對(duì)象；行政問責(zé)的內(nèi)容也應(yīng)拓展到行政機(jī)關(guān)的各項(xiàng)工作。

4.加快反腐倡廉國際合作。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和跨國公司的發(fā)展，各國法律的差別和各自標(biāo)準(zhǔn)的沖突，加之一些國家的地方保護(hù)主義，跨國腐敗越來越突出。所以，加強(qiáng)廣泛的國際合作，對(duì)付跨國腐敗，已成為越來越多國家的共識(shí)。我國雖然已經(jīng)正式加入《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》，并批準(zhǔn)了《聯(lián)合國反腐敗公約》，但是還應(yīng)積極參與反腐敗的區(qū)域合作和雙邊合作。有效利用國際公約，繼續(xù)調(diào)整我國國內(nèi)立法，完善引渡法，以更好地實(shí)現(xiàn)與國際先進(jìn)立法的對(duì)接。

三、反腐倡廉的監(jiān)督維度

腐敗滋生于權(quán)力濫用。公共權(quán)力失去監(jiān)督就容易被濫用，正如孟德斯鳩所言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止?！保?］因此，加強(qiáng)對(duì)公共管理過程的監(jiān)督和控制，對(duì)保證公共管理的公正、穩(wěn)定、高效，防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生具有重要意義。從反腐敗斗爭中揭露出來的大量違法違紀(jì)案件看，許多腐敗分子作案手段并不高明，但卻屢屢得手，一個(gè)突出的原因就是有些單位和部門疏于防范和管理，內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制不健全。許多高官都是“一枝筆”，有所求的人多了，思想放松了改造，權(quán)力慢慢異化，利用職權(quán)貪污、受賄，大搞權(quán)錢交易，美色交易，最終走向犯罪的深淵。所以，當(dāng)前反腐敗倡廉必須強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約。黨的十六屆四中全會(huì)通過的額《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》明確提出：“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力用來為人民謀利益?！蔽覈锤臋?quán)力監(jiān)督制約機(jī)制應(yīng)包括三個(gè)方面。

1.在監(jiān)督主體上，建立有效的監(jiān)督制約機(jī)制。要建立有效的權(quán)力監(jiān)督和制約機(jī)制，監(jiān)督機(jī)關(guān)必須保持獨(dú)立。這已是世界各國所公認(rèn)的一項(xiàng)原則，只有這樣才能保證監(jiān)督的實(shí)效性。我國的內(nèi)部監(jiān)督實(shí)行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，實(shí)踐證明這種內(nèi)部監(jiān)督由于體系不獨(dú)立，地位不高，容易受關(guān)系的影響，很難對(duì)同級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人的行為實(shí)行“鐵面無私的監(jiān)督”。筆者認(rèn)為，解決這個(gè)問題的有效辦法是建立自上而下的獨(dú)立的外部監(jiān)督體系。外部監(jiān)督不同于內(nèi)部監(jiān)督，外部監(jiān)督地位獨(dú)立，自成體系，可以擺脫和減少地方的干擾，解除因嚴(yán)格辦案而遭致打擊報(bào)復(fù)的后顧之憂，比較容易做到大膽地秉公執(zhí)法，嚴(yán)格依法辦事。當(dāng)代世界上許多國家已實(shí)行了監(jiān)督權(quán)獨(dú)立，產(chǎn)生了良好的監(jiān)督效果。我們可以借鑒這些成功的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我們的實(shí)際，建立獨(dú)立的外部監(jiān)督體系。具體來說，首先在組織上使現(xiàn)行的紀(jì)檢監(jiān)察部門從黨政機(jī)關(guān)中獨(dú)立出來，不再隸屬于同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，并提升其地位，使其與同級(jí)黨政部門地位平等，賦予其相應(yīng)的職權(quán)，監(jiān)督同級(jí)黨政、司法部門首長。獨(dú)立出來的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自上而下成垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，下級(jí)紀(jì)律監(jiān)察部門只受上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，干部的任免、經(jīng)濟(jì)預(yù)算、后勤保障等都由直管系統(tǒng)負(fù)責(zé)，工作直接對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，不再受同級(jí)黨政部門的約束。按照我國國體的要求，一切權(quán)力屬于人民，因此，我國最高監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)隸屬于全國人民代表大會(huì)，并對(duì)其負(fù)責(zé)。建立相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)后，我們就可以進(jìn)一步考慮，把該機(jī)構(gòu)作為整個(gè)監(jiān)督體系的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，由它統(tǒng)一組織、管理、協(xié)調(diào)和指揮全國的各種監(jiān)督力量。要使監(jiān)督部門充分發(fā)揮作用，只能在堅(jiān)持“人民權(quán)力高于一切”的準(zhǔn)則下，建立和完善一整套以人民權(quán)力來制約和監(jiān)督黨政、司法機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督體系。具體說來，就是將審計(jì)和反貪機(jī)構(gòu)改由各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)。因?yàn)槿嗣翊泶髸?huì)是人民間接行使權(quán)力的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，一切國家機(jī)關(guān)都由它產(chǎn)生，向它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。因此，將審計(jì)和反貪專門機(jī)構(gòu)歸屬人民代表大會(huì)，既可以加強(qiáng)其監(jiān)督的權(quán)威地位，又可形成一股強(qiáng)大的監(jiān)督合力，充分發(fā)揮監(jiān)督體系的整體效應(yīng)。

2.在監(jiān)督對(duì)象上，實(shí)行全面監(jiān)督和重點(diǎn)監(jiān)督相結(jié)合，突出重點(diǎn)監(jiān)督。公共權(quán)力監(jiān)督一方面要建立全天候、全覆蓋的嚴(yán)密監(jiān)督體系，將所有公共權(quán)力的代理人全部納入監(jiān)督視野；另一方面，要針對(duì)重點(diǎn)人物、重點(diǎn)環(huán)節(jié)和重點(diǎn)部門實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)督。重點(diǎn)人物主要指“一把手”，通過建立集體領(lǐng)導(dǎo)體制、民主決策體制，強(qiáng)化黨內(nèi)民主，分散過于集中的權(quán)力，加強(qiáng)對(duì)“一把手”權(quán)力的監(jiān)督制約。重點(diǎn)環(huán)節(jié)主要是干部選拔任用環(huán)節(jié)、公共財(cái)政資金的分配使用環(huán)節(jié)。重點(diǎn)部門主要指各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)管理部門，這些部門行使著國家的核心權(quán)力，因而也是加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約的重點(diǎn)。監(jiān)督?jīng)Q策權(quán)的運(yùn)行要從深化改革入手，科學(xué)配置權(quán)力，規(guī)范權(quán)力運(yùn)作，重點(diǎn)抓好事權(quán)、財(cái)權(quán)、人事權(quán)的規(guī)范運(yùn)行和監(jiān)督。監(jiān)督執(zhí)法權(quán)的運(yùn)行主要是規(guī)范地方性法規(guī)和文件，規(guī)范自由裁量權(quán)和執(zhí)法程序，建立和落實(shí)行政執(zhí)法違法責(zé)任追究制度，解決部門和執(zhí)法人員不作為和濫作為等社會(huì)反映突出的問題。監(jiān)督司法權(quán)的運(yùn)行重點(diǎn)在于建立公檢法系統(tǒng)權(quán)力的監(jiān)督和制約機(jī)制。［6］

3.在監(jiān)督過程中，實(shí)行事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督相互結(jié)合，突出預(yù)防監(jiān)督。我國懲治和預(yù)防腐敗體系在權(quán)力運(yùn)行過程的監(jiān)督上，一方面，重視全程監(jiān)督，從事前、事中和事后三個(gè)階段建立全程監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。事前監(jiān)督是對(duì)權(quán)力的授予過程加強(qiáng)監(jiān)督。權(quán)力的授予主要體現(xiàn)在對(duì)干部的選拔、任用、調(diào)配等環(huán)節(jié)上，堅(jiān)決糾正選人用人上的不正之風(fēng)，嚴(yán)肅查處跑官要官，賣官鬻爵等消極腐敗行為。事中監(jiān)督是對(duì)權(quán)力的行使過程加強(qiáng)監(jiān)督。在權(quán)力行使過程中抓住那些容易滋生腐敗的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，深化體制改革，加大監(jiān)督力度，防范腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。事后監(jiān)督是對(duì)權(quán)力的運(yùn)行結(jié)果加強(qiáng)監(jiān)督。通過公示公開制度、績效考核制度、離任審計(jì)制度、責(zé)任追究制度的完善與落實(shí)，徹底追究和懲處以權(quán)謀私的腐敗行為，加大黨紀(jì)國法懲處的力度。在三個(gè)階段中，事前和事中監(jiān)督屬于預(yù)防性監(jiān)督，事后監(jiān)督屬于懲處性監(jiān)督。另一方面，針對(duì)過去重懲處輕預(yù)防的偏向，在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，實(shí)行“關(guān)口前移”，加大事前和事中監(jiān)督的力度，突出了預(yù)防監(jiān)督在反腐倡廉中的重要地位。

［1］《管子·水地》。

［2］李玉賦.反腐敗治本抓源頭的實(shí)踐與思考［J］.中國監(jiān)察，2004（1）：6.

［3］《論語·顏淵》。

［4］《論語·子路》。

［5］［法］孟德斯鳩.論法的精神（上冊(cè)）［M］.商務(wù)印書館，1961：154.

［6］張效廉.加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督確保權(quán)為民用［J］.http：//www.people.com.cn/GB/14576/14841/3075312.html.

［7］章育良，陳宗逾.廉政建設(shè)論——市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下廉政與反腐機(jī)制研究［M］.長沙：湖南人民出版社，1998.