錢袋子如何“革命”

■本刊記者 周 江

一個(gè)國(guó)家的財(cái)政史是驚心動(dòng)魄的，如果你讀它，看到的不僅是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而是社會(huì)結(jié)構(gòu)和公平正義的程度。

——溫家寶

“1994年的分稅制，在地方上已經(jīng)演變成為五花八門、復(fù)雜易變、討價(jià)還價(jià)因素非常濃厚的包干制和分成制。”這是財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康擲地有聲的一句話。

一句話背后隱藏著地方財(cái)政的痛楚與無(wú)奈，財(cái)權(quán)上的集權(quán)與事權(quán)上的分權(quán)，將地方財(cái)政勒成了一根越繃越緊的“鋼絲繩”。

2009年3月，溫家寶總理在全國(guó)“兩會(huì)”的中外記者見面會(huì)上動(dòng)情地說(shuō)：“一個(gè)國(guó)家的財(cái)政史是驚心動(dòng)魄的，如果你讀它，看到的不僅是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而是社會(huì)結(jié)構(gòu)和公平正義的程度?！碑?dāng)我們很難看清“公平正義”這四個(gè)大字之時(shí)，改革勢(shì)在必行。

2010年1月8日，中共中央政治局就世界主要國(guó)家財(cái)稅體制和深化我國(guó)財(cái)稅體制改革進(jìn)行第十八次集體學(xué)習(xí)。在聽取了賈康研究員的講解之后，胡錦濤總書記強(qiáng)調(diào)，必須深化財(cái)稅體制改革，完善公共財(cái)政體系，提高財(cái)政管理績(jī)效。

新年伊始，在北京清冽的空氣中我們又嗅到了熟悉的改革氣息，一場(chǎng)關(guān)于錢袋子的“革命”即將展開。與此同時(shí)，河北省作為地方財(cái)政體制改革先鋒，一直在努力前行。

為了給讀者呈現(xiàn)出一個(gè)多層面的深度思考，《決策》雜志記者趕赴北京和石家莊，采訪改革研究者與地方實(shí)踐者，圍繞政府的“錢袋子革命”展開一場(chǎng)討論。

[面對(duì)面]

賈康：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)。多次參加國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策制訂的研究工作，2002年6月24日受國(guó)務(wù)院前總理朱镕基之邀、2003年6月27日受溫家寶總理之邀座談經(jīng)濟(jì)工作；中央政治局第18次集體學(xué)習(xí)的兩位主講人之一。

從山重水復(fù)到柳暗花明

《決策》：1994年的分稅制在執(zhí)行過程中保留了許多包干制的痕跡，許多學(xué)者認(rèn)為它只是一種過渡體制，僅僅是建立了一個(gè)分稅制的基本框架，而這個(gè)過渡竟然長(zhǎng)達(dá)15年。您如何看待這個(gè)問題？

賈康：1994年的分稅制不是在設(shè)計(jì)過程中保留了包干制的體制，分稅制的初衷是想按照中國(guó)特色慢慢走出一條“五級(jí)分稅”的路子。地方政府也試圖按分稅制的方向去走，但是很多年過去了，才發(fā)現(xiàn)走出來(lái)的路和之前的設(shè)想完全不同。

現(xiàn)在很多人指責(zé)財(cái)政體制把板子打在了增值稅的頭上，這個(gè)板子其實(shí)是打錯(cuò)了地方。我們面臨的最大問題是分稅制本身無(wú)法貫徹落實(shí)，演變成了包干制和分成制。如果這個(gè)問題不理清楚，以后的改革思路會(huì)走錯(cuò)方向，完全否定1994年分稅制改革是錯(cuò)誤的。

《決策》:許多地方政府認(rèn)為分稅制沒有解決好省級(jí)以下財(cái)政體制問題，中央和省級(jí)政府之間采取分稅制，而地方政府之間仍然采取承包制，這種“雙軌制”是否是改革的癥結(jié)所在？

賈康：我并不認(rèn)同雙軌制的提法，地方的分稅制已經(jīng)演變成為了五花八門、復(fù)雜易變、討價(jià)還價(jià)因素非常濃厚的包干制和分成制。因?yàn)橹醒牒褪〖?jí)政府搭建了一個(gè)分稅制的框架之后，再往下走就走不通了。這并不是一個(gè)設(shè)計(jì)造成的雙軌制，而是一個(gè)在運(yùn)行過程中形成的雜亂機(jī)制，不是雙軌而是多軌制，非常紊亂。由于各省的財(cái)力水平不一樣，他們采用各自的辦法，比如江蘇省、浙江省根本不考慮留給地方政府25%的增值稅，他們只考慮20%的土地凈收益分成。

《決策》：您認(rèn)為應(yīng)當(dāng)如何解決地方財(cái)政的紊亂現(xiàn)狀？

賈康：我們要找到問題的癥結(jié)所在，所有抨擊分稅制的問題都不是分稅制本身的問題，而是分稅制無(wú)法貫徹的問題。怎么讓他貫徹下去，無(wú)疑就是要讓政府財(cái)政由五級(jí)變?nèi)?jí)，變成中央、省和縣市這樣的三級(jí)。這是接下來(lái)財(cái)政改革的一個(gè)大前提，只有這樣山重水復(fù)才能變成柳暗花明。

“簡(jiǎn)五成三”關(guān)鍵在“省直管縣”

《決策》：省直管縣的推進(jìn)是否能給“五級(jí)變?nèi)?jí)”的政府財(cái)政注入一劑強(qiáng)心針？

賈康：的確是這樣。因?yàn)檎?cái)政層級(jí)改革顯得越來(lái)越迫切，其核心措施之一便是推行“省直管縣”體制。省和縣兩級(jí)政府之間直接搭建財(cái)力分配框架，并適時(shí)輔之以“鄉(xiāng)財(cái)縣管”體制，逐步將政府財(cái)政層級(jí)從五級(jí)簡(jiǎn)化為三級(jí)。

財(cái)政部在2009年出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》，明確提出了省直接管理縣財(cái)政改革的總體目標(biāo)，即2012年底前，力爭(zhēng)全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革。

《決策》：浙江省的“省直管縣”一直走在了全國(guó)的前列，您認(rèn)為浙江的成功經(jīng)驗(yàn)?zāi)芊裨谌珖?guó)范圍內(nèi)被復(fù)制？

賈康：現(xiàn)在許多省份已經(jīng)開始陸陸續(xù)續(xù)學(xué)習(xí)浙江的經(jīng)驗(yàn)，但我認(rèn)為簡(jiǎn)單的復(fù)制是行不通的，在改變中會(huì)遇到很多困難，這都需要地方政府能沉下心來(lái)慢慢總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

我們也應(yīng)當(dāng)注意到“省直管縣”財(cái)政改革在試點(diǎn)過程中已經(jīng)暴露出一些矛盾和問題，尤以管理體制問題突出。試點(diǎn)縣在財(cái)政上實(shí)行省直接管理，市、縣財(cái)政平行對(duì)省級(jí)財(cái)政，但其他權(quán)限仍實(shí)行省管市、市管縣體制，致使人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)配置不一致，產(chǎn)生了一些摩擦，市里尷尬，縣里為難。

除此之外，工作程序還沒有理順?！笆≈惫芸h”財(cái)政體制實(shí)行后，一些市直部門認(rèn)為試點(diǎn)縣應(yīng)由省直管，有時(shí)不愿再為縣里服務(wù)，有的權(quán)限雖下放到縣里，資金分配等卻仍按原程序運(yùn)作。

《決策》：對(duì)于“省直管縣”這一財(cái)政改革中產(chǎn)生的難點(diǎn)問題，您的建議是什么？

賈康：這樣的改革一定要有步驟，切不可雜亂無(wú)章。我的觀點(diǎn)是“省直管縣”改革可分三步走：第一步是目前各省的改革試點(diǎn)搞的那樣，省主要對(duì)直管縣的財(cái)政進(jìn)行直管，并適當(dāng)下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，但仍維持市對(duì)縣的行政領(lǐng)導(dǎo)地位；第二步是市和縣分治，統(tǒng)一由省直管，重新定位市和縣的功能；第三步是市改革，擴(kuò)大市轄區(qū)范圍，合理調(diào)整機(jī)構(gòu)和人員，總的方向應(yīng)當(dāng)是撤銷傳統(tǒng)意義上的管縣的地級(jí)市(級(jí)別可保留，人員逐漸調(diào)整)，市縣分置，省直管縣。

但是每個(gè)地區(qū)的發(fā)展情況不同，所以要建立和健全縣級(jí)基本財(cái)政保障體制，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力，保證縣級(jí)政府可以進(jìn)行最基本的運(yùn)作。

[面對(duì)面]

齊守?。汉颖笔∝?cái)政廳廳長(zhǎng)，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所博士生導(dǎo)師。由于河北省一系列財(cái)政改革走在全國(guó)前列，一些探索成為財(cái)政部在全國(guó)統(tǒng)一推行的改革措施，使其成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。

“國(guó)家請(qǐng)客，地方埋單”

《決策》：有媒體用“國(guó)家請(qǐng)客，地方埋單”來(lái)形容現(xiàn)行財(cái)稅體制的責(zé)權(quán)配置狀況，即國(guó)家出臺(tái)的許多政策，要求地方政府在財(cái)政資金方面部分配套、拿大頭甚至全部負(fù)擔(dān)。您認(rèn)為這些政策出臺(tái)之前是否考慮了地方政府的財(cái)力？

齊守?。哼@既是一個(gè)責(zé)任和權(quán)力的配置問題，也關(guān)系貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的根本方法問題。首先，按照財(cái)政體制的基本規(guī)則，中央出臺(tái)相應(yīng)的增支政策理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。其次，科學(xué)發(fā)展觀的根本方法是統(tǒng)籌兼顧。財(cái)政方面貫徹統(tǒng)籌兼顧的原則，應(yīng)當(dāng)從中央和地方兩個(gè)層面統(tǒng)籌考慮需要與可能，既盡力而為，又量力而行，區(qū)分輕重緩急，在財(cái)政承受能力范圍內(nèi)有計(jì)劃、分步驟地出臺(tái)解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題的政策。為此，國(guó)家在出臺(tái)涉及減收增支政策之前應(yīng)該責(zé)成中央財(cái)政部門進(jìn)行地方財(cái)政承受能力方面的可行性論證，即測(cè)算一下地方財(cái)力增幅有多高、增量有多大，除去必保支出之外還能剩余多少，是否有能力落實(shí)新出臺(tái)的政策，以增強(qiáng)國(guó)家政策的科學(xué)性和可行性，切實(shí)避免各級(jí)政府失信于民。

《決策》：如何正確解決政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分方面存在的問題？

齊守?。荷罨母锏某雎吩谟?，根據(jù)公共物品效益外溢范圍和提高公共服務(wù)效率的原理，通過系統(tǒng)科學(xué)的研究論證，把所有財(cái)政支出責(zé)任合理而清晰地分配于中央、省、市、縣、鄉(xiāng)級(jí)政府。其中，中央財(cái)政只承擔(dān)提供效益外溢于全國(guó)范圍的公共物品（如外交、國(guó)防、貨幣供給、義務(wù)教育、社會(huì)保障、國(guó)道交通和跨省區(qū)的環(huán)境保護(hù)、江河治理等）支出責(zé)任。依此類推，省里負(fù)責(zé)效益外溢跨地市的，設(shè)區(qū)市負(fù)責(zé)跨縣區(qū)的，最后將提供基本上由當(dāng)?shù)孛癖娛芤娴墓参锲分С鲐?zé)任交給基層政府。如此改革，就可以將不同層級(jí)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任納入分工清晰、各有側(cè)重、層次分明、科學(xué)有序、協(xié)同配合的軌道。

實(shí)現(xiàn)這種改革具有多重積極效果：首先，可以消除推諉責(zé)任的空間，有利于保證支出責(zé)任落實(shí)；其次，可以減少每一級(jí)政府?？罘N類，有利于各級(jí)政府集中財(cái)力辦大事，從而提高專項(xiàng)資金配置效益；第三，使基層政府用直接來(lái)自當(dāng)?shù)孛癖姷呢?cái)政資金辦好直接關(guān)系他們生產(chǎn)生活的公共事務(wù)，有利于人民群眾從切身利益出發(fā)監(jiān)督財(cái)政資金有效使用，從而有利于發(fā)展基層民主；第四，各級(jí)政府財(cái)政支出責(zé)任明晰化，將為政府間財(cái)政收入的合理劃分提供可以計(jì)量的依據(jù)。

2001年以來(lái)，河北在政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分改革方面，不僅最早進(jìn)行了系統(tǒng)的理論探索，而且將理論研究成果逐步轉(zhuǎn)化為具體操作方案。2008年選擇12類47項(xiàng)支出責(zé)任進(jìn)行了首批改革試點(diǎn)，2009年進(jìn)一步擴(kuò)大到114項(xiàng)。

縱向解剖財(cái)政體制

《決策》：您認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行縱向財(cái)政體制方面存在哪些需要解決的問題？

齊守?。嚎v向財(cái)政體制是由政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分、財(cái)政收入分享和轉(zhuǎn)移支付三大環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣構(gòu)成的有機(jī)體系。1994年實(shí)行分稅制是我國(guó)縱向財(cái)政體制方面具有里程碑意義的重大改革。16年來(lái)，這項(xiàng)改革不斷完善，在財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、政治方面都取得了重大積極效果，功不可沒。但到目前為止，我國(guó)的縱向財(cái)政體制也存在著不少缺陷。首先是從中央到地方各級(jí)政府之間財(cái)政支出責(zé)任的劃分存在著很多不合理、不清晰之處，高層級(jí)政府存在財(cái)政支出責(zé)任越位與缺位并存狀況。所謂不合理，就是按照公共物品效益外溢原理，有些本來(lái)應(yīng)由中央全部承擔(dān)的財(cái)政支出責(zé)任（如國(guó)防）卻由地方負(fù)擔(dān)著一部分，有些本來(lái)應(yīng)由上級(jí)地方政府承擔(dān)的財(cái)政支出責(zé)任卻由下級(jí)政府負(fù)擔(dān)著；與此同時(shí)，也有本應(yīng)由基層政府承擔(dān)的財(cái)政支出責(zé)任卻由高層政府承擔(dān)著。所謂不清晰，主要表現(xiàn)是涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域眾多種類的財(cái)政支出責(zé)任在中央與地方各級(jí)政府之間相當(dāng)普遍地存在著交叉重疊現(xiàn)象。各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任不清晰，一方面會(huì)導(dǎo)致彼此之間相互推諉，一件事情沒有干好，從上到下都有責(zé)任，最后只能不了了之，重新花錢再來(lái)一遍；另一方面，因?yàn)槊考?jí)政府的財(cái)政資金總量都是有限的，每年都要把有限資金在眾多支出責(zé)任上分配，專項(xiàng)資金種類林立，勢(shì)必導(dǎo)致資金使用的分散，從而降低資金使用效果。從內(nèi)在聯(lián)系分析，上述問題的主要癥結(jié)是不合理，不清晰則是未能合理劃分的必然結(jié)果。

《決策》：現(xiàn)行的縱向財(cái)政體制在政府間收入劃分方面，是否也存在問題？

齊守?。簯?yīng)當(dāng)說(shuō)，目前我國(guó)政府間稅收分享體制在稅種劃分方面總體上是科學(xué)的，至于各級(jí)政府所得財(cái)力在全國(guó)財(cái)力總量中的比重是否合理，尚需根據(jù)政府間財(cái)政支出責(zé)任科學(xué)劃分結(jié)果來(lái)衡量。如果單從國(guó)家出臺(tái)的許多涉及財(cái)政增支的政策地方難以配套的情況判斷，似乎是中央集中財(cái)力偏多而地方分享財(cái)力偏少，即存在各級(jí)政府分享財(cái)力與所承擔(dān)支出責(zé)任不適應(yīng)的問題。當(dāng)然，對(duì)于這個(gè)問題，由于所處位置有別，中央部門與地方的觀點(diǎn)可能恰恰相反。

《決策》：我國(guó)縱向財(cái)政體制中，政府間轉(zhuǎn)移支付這個(gè)環(huán)節(jié)，存在哪些需要改革之處？

齊守?。汉翢o(wú)疑問，現(xiàn)在我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域也是存在問題的。最突出的有兩個(gè)：一是整體結(jié)構(gòu)不甚合理，一般性轉(zhuǎn)移支出比重偏低，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重偏高，成為地方政府統(tǒng)籌財(cái)力解決重點(diǎn)和急迫問題的制約因素。二是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付種類過多，覆蓋經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的范圍過寬，各部門專項(xiàng)資金林立，不僅導(dǎo)致中央財(cái)力分散，而且由于多數(shù)專項(xiàng)資金都要求地方配套，迫使地方財(cái)政資金也不得不跟著“撒胡椒面”。這兩個(gè)問題是緊密聯(lián)系在一起的，根源在于前述政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分方面存在的問題。政府間支出責(zé)任劃分科學(xué)了，這里的問題也將迎刃而解。

順暢的改革應(yīng)自上而下

《決策》：河北省多項(xiàng)財(cái)政改革走在全國(guó)前列，尤其是預(yù)算改革首開先河?；ù罅膺M(jìn)行預(yù)算管理改革，意義何在？

齊守印：財(cái)政收支是實(shí)現(xiàn)國(guó)家政策目標(biāo)的主要物質(zhì)依托。財(cái)政預(yù)算是政府收支的平衡表，是籌措和配置公共資金的基本手段。預(yù)算管理是整個(gè)財(cái)政管理的核心環(huán)節(jié)，對(duì)政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展關(guān)系極大。但是，直到分稅制實(shí)行時(shí)，河北省預(yù)算管理和全國(guó)各地一樣落后：沒有部門預(yù)算，預(yù)算內(nèi)容十分粗糙，預(yù)算內(nèi)外資金兩張皮，按照“基數(shù)加增長(zhǎng)”編制各項(xiàng)支出預(yù)算，財(cái)政資金使用缺乏績(jī)效約束，等等。

1998年河北省邁出第一步，確定了系統(tǒng)的預(yù)算管理改革方案，其中包括：按部門組織預(yù)算編制與執(zhí)行；實(shí)行綜合預(yù)算，將各部門預(yù)算內(nèi)外資金整合在一起統(tǒng)籌安排；分類細(xì)編預(yù)算，人員經(jīng)費(fèi)按標(biāo)準(zhǔn)，公用經(jīng)費(fèi)按定額，發(fā)展性資金預(yù)算編到具體項(xiàng)目；早編預(yù)算，將下一年度預(yù)算編制的時(shí)間起點(diǎn)前延到每年3月下旬，以便為細(xì)編預(yù)算以及對(duì)預(yù)算進(jìn)行科學(xué)論證提供足夠的時(shí)間，以便提高預(yù)算的精細(xì)化程度和財(cái)政資金配置的管理效應(yīng)。

2003年以來(lái)，河北省預(yù)算管理改革逐年深化。包括：規(guī)范政府機(jī)動(dòng)財(cái)力審批機(jī)制；完善預(yù)算資金配置決策程序，以保障集中財(cái)力辦大事；實(shí)行績(jī)效預(yù)算，每項(xiàng)發(fā)展性支出年初確定預(yù)期績(jī)效目標(biāo)，執(zhí)行完畢再進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)績(jī)效高的項(xiàng)目?jī)?yōu)先安排下年預(yù)算；推行零基預(yù)算，打破專項(xiàng)資金基數(shù)概念，統(tǒng)一按照事項(xiàng)的輕重緩急安排年度預(yù)算，從增量到存量全方位優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、提高財(cái)政資金配置效益；著眼于保障政府中期施政計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)、增強(qiáng)財(cái)政資金配置的預(yù)見性和連續(xù)性，逐步擴(kuò)大范圍試編發(fā)展性資金三年滾動(dòng)預(yù)算；等等。

此外，從1995年起，河北省相繼自主探索進(jìn)行了規(guī)范政府間轉(zhuǎn)移支付、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中支付、公共設(shè)施共建共用、運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)系統(tǒng)實(shí)施財(cái)政監(jiān)控等多項(xiàng)財(cái)政支出管理改革。

我在實(shí)踐中深深感到，由于財(cái)政改革涉及部門間權(quán)力和利益關(guān)系調(diào)整，而且很多事情地方難以自主，省及省以下獨(dú)立探索推進(jìn)財(cái)政改革創(chuàng)新的難度極大。一項(xiàng)傷筋動(dòng)骨的重大財(cái)政改革，如果長(zhǎng)期在個(gè)別地方孤軍深入，就很可能夭折。河北這些年自主探索進(jìn)行的財(cái)政改革之所以能夠持續(xù)，固然是因?yàn)槲覀兙哂袕?qiáng)烈的事業(yè)心、責(zé)任感并堅(jiān)持理論創(chuàng)新與實(shí)踐探索互動(dòng)，并且有多位省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)作后盾；但是，如果沒有財(cái)政部、中紀(jì)委以及中央全會(huì)有關(guān)決定的有力支持，單靠我們自身努力，這些改革將很難堅(jiān)持下來(lái)并不斷深化。就目前正在進(jìn)行的績(jī)效預(yù)算改革實(shí)驗(yàn)來(lái)說(shuō)，雖然有中央提出開展政府績(jī)效管理作為一般依據(jù)，但倘若政府績(jī)效管理長(zhǎng)期處于號(hào)召階段而不付諸具體實(shí)施的話，那么，由于缺乏必要的大氣候，績(jī)效預(yù)算改革將難以進(jìn)一步深入并取得顯著成效。

《決策》：您認(rèn)為在何種條件下，地方推進(jìn)財(cái)政改革才能化難為易？

齊守?。何覈?guó)30年來(lái)的實(shí)踐證明，重大改革自上而下推比自下而上走難度要小很多。所以我認(rèn)為，無(wú)論對(duì)財(cái)政體制還是財(cái)政管理改革而言，減少改革阻力、保障改革順利推進(jìn)的最好辦法，就是中央責(zé)成財(cái)政部或其他部門，抑或是組建跨部門的協(xié)作攻關(guān)組，集中力量、集思廣益，限期研究提出整體設(shè)計(jì)、分步推進(jìn)的改革方案，以制發(fā)中央文件或者頒布相關(guān)法律方式出臺(tái)實(shí)施。