從博弈論視角解讀政策執(zhí)行阻滯

崔利利

摘要：公共政策執(zhí)行難是當(dāng)前各級政府面臨的普遍問題。由于政策相關(guān)主客體的“經(jīng)濟(jì)人”屬性所導(dǎo)致的政策執(zhí)行過程中的利益博弈，是政策執(zhí)行難的主要原因。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)人；政策執(zhí)行；阻滯；利益博弈

中國分類號：D630.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1002-7408(2010)01-0019-03

在經(jīng)典的《執(zhí)行》一書中，普雷斯曼(Pressman)和韋達(dá)夫斯基(Wildavsky)等提出，“再好的政策方案，如果沒有正確有效的執(zhí)行，仍將導(dǎo)致失敗?！庇绊懻哂行?zhí)行的因素是多方面的，既有政策本身質(zhì)量因素，也受到政策資源、政策環(huán)境以及目標(biāo)群體素質(zhì)水平的影響。但在諸多的影響因素中，利益沖突是導(dǎo)致政策執(zhí)行阻滯的主要原因之一。

亞當(dāng)·斯密(Adam·Smith)認(rèn)為，每個人都是盤算著自己利益最大化的個人，追求利益最大化是驅(qū)動人類經(jīng)濟(jì)活動的根本動力。在此基礎(chǔ)上，約翰·穆勒(John·Mueller)提出了“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，他指出人“在經(jīng)過深思熟慮之后會選擇那些能夠比其他行為能更好地滿足自己的偏好的行為”?；凇敖?jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，一些管理學(xué)家提出了政府執(zhí)行主體的唯利性，如丹尼斯C·穆勒(Dennis C·MueUer)就說過，“毫無疑問，假若把權(quán)力授之一群稱之為代表的人，如果可能的話，他們會像任何其他人一樣，運(yùn)用他們手中的權(quán)力謀求自身利益，而不是謀求社會利益”。這種“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)否定了那種專心致志、一心為公的“公共人”假設(shè)，指出了政府組織或行政人員也是“經(jīng)濟(jì)人”。也在追求自身利益最大化。在政策執(zhí)行過程中他們可能尋租?？赡軐φ邎?zhí)行進(jìn)行扭曲變異。政策執(zhí)行實際上是對利益進(jìn)行的一種調(diào)適過程，其必然有人得益，有人受損。正如金太君教授所說，“政策的存在作為一種社會現(xiàn)象，并不是人們遵守或違反它的原因，人們之所以遵守政策或違反政策，是因為政策表現(xiàn)了一定的利益，利益在推動或抑制人們的行為中扮演著極為重要的角色，利益追求是政策執(zhí)行者的內(nèi)在驅(qū)動力，正是利益推動著人們?nèi)?zhí)行政策或違反政策?！币虼?，政策執(zhí)行過程中的利益博弈是影響政策有效執(zhí)行的主要原因。

一、政策執(zhí)行阻滯的利益博弈分析

1作為政策執(zhí)行者的地方政府與中央政府之間的利益博弈。在缺乏制度約束的條件下，在利益誘惑的背景下，地方政府不少行為表現(xiàn)為追求自身利益最大化的機(jī)會主義行為，即體現(xiàn)出“經(jīng)濟(jì)人”屬性。而中央政府與地方政府的利益關(guān)系是構(gòu)成兩者之間關(guān)系的核心內(nèi)容。政府的“經(jīng)濟(jì)人”屬性，決定了雙方之間的利益差別基礎(chǔ)上的政策執(zhí)行博弈。當(dāng)中央政府制定的政策有利于本地區(qū)利益的時候，地方政府就會不遺余力地貫徹執(zhí)行；但當(dāng)中央政府制定的政策不利于本地區(qū)利益的時候，地方政府就有可能挖空心思地去曲解扭曲該政策，搞“上有政策，下有對策”，有令不行，有禁不止。主要表現(xiàn)為：一是政策敷衍。地方政府對中央政策陽奉陰違，只做表面地應(yīng)付和宣傳，并未采取具有可操作性的具體措施去落實。二是政策附加。地方政府在政策執(zhí)行過程中沒有嚴(yán)格按照中央政策規(guī)定的實施對象、范圍、目標(biāo)有效執(zhí)行，而是根據(jù)自身利益的需要，人為地擴(kuò)大或有選擇地執(zhí)行中央政策精神。三是政策扭曲。地方政府對中央政策精神或部分內(nèi)容故意曲解，為己所用。以對自身有利的方式解釋政策或以扭曲的方式執(zhí)行政策。四是政策抵制。地方政府從局部或自身的需要出發(fā)對中央政府制定的某些政策有意不執(zhí)行或變相不執(zhí)行，要么“見了紅燈繞著走”，要么干脆就直接“闖紅燈”。正如學(xué)者張金馬所說：“由于利益的至上性。使得政策制定者和執(zhí)行者之間出現(xiàn)一個利益“過濾”機(jī)制。下級對上級政策往往以自己的利益和損益值作為參考，得益越多，越樂于執(zhí)行；受損越多，越不樂于執(zhí)行，乃至抵制政策?！庇纱藥硪幌盗械闹醒胝畽?quán)威流失，宏觀調(diào)控乏力等問題，產(chǎn)生政策執(zhí)行阻滯。

2作為政策執(zhí)行者的地方政府之間的利益博弈。地方政府作為本地區(qū)局部利益和地方特殊利益的代理人，在執(zhí)行政策的過程中，總是以本地區(qū)的利益最大化為追求目標(biāo)。而有些政策地執(zhí)行，比如環(huán)保政策，具有外部經(jīng)濟(jì)性特征。所謂外部經(jīng)濟(jì)性，按照薩繆爾森和諾德豪斯的觀點，是指“當(dāng)生產(chǎn)或消費(fèi)對其他人產(chǎn)生附帶的成本或收益時，外部經(jīng)濟(jì)效果便發(fā)生了；就是說，成本或效益被加于其他人身上，然而施加這種影響的人卻沒有為此而付出代價。根據(jù)前文對政府作出的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，地方政府選擇抵制政策，“搭便車”享受其他地方政府執(zhí)行政策的成果，符合本地區(qū)或本政府利益最大化的訴求。由此產(chǎn)生作為政策執(zhí)行者的地方政府之間的利益博弈，導(dǎo)致政策執(zhí)行阻滯。

另一方面。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)體制改革，行政權(quán)力分化，進(jìn)一步加劇了地方政府之間的政績競爭。上級政府基于政績考核便利性，往往重點考核下級政府的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，科層行政體制又造就了層層加碼的政績考評體系，促成了“GDP”導(dǎo)向的壓力型考核體制的形成。出現(xiàn)了在政策執(zhí)行過程中，個別地方政府為了本地發(fā)展或官員的政績，不顧大局、追求地方利益最大化的地方主義行為，從而形成區(qū)域間競爭的“囚徒困境”。阻礙政策資源配置實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，進(jìn)而為政策的有力執(zhí)行帶來阻滯。

3政策執(zhí)行者與作為政策對象的目標(biāo)群體之間的利益博彝。目標(biāo)群體對政策順從和接受的程度是影響政策能否有效執(zhí)行的關(guān)鍵因素之一。而目標(biāo)群體的順從接受程度與其利益密切相關(guān)。當(dāng)政策傳達(dá)到目標(biāo)群體以后，利益受損的那一部分政策對象將采取博弈行動。如果政策執(zhí)行者忠實執(zhí)行該政策，目標(biāo)群體往往采取直接抵制的辦法予以回應(yīng)?；蛘咄ㄟ^“政策尋租”等途徑尋求“網(wǎng)開一面”的“特殊關(guān)照”來規(guī)避政策。這樣一方面造成了公共政策的部分失效；另一方面又為政府官員尋租腐敗提供了土壤和空間。如果政策執(zhí)行者也對政策表示不滿，則雙方可能結(jié)成“攻守同盟”共同變相抵制上級政府的政策精神，即達(dá)成所謂的“政策合謀”，結(jié)成“利益聯(lián)盟”，互通信息，共同進(jìn)退。例如，房地產(chǎn)利益集團(tuán)與地方政府之間的雙贏非零和博弈，致使中央的調(diào)控政策淪為這場博弈的犧牲品。

另外，政府組織與目標(biāo)群體之間存在著行政權(quán)的“委托一代理”博弈關(guān)系，政府政策執(zhí)行機(jī)關(guān)理應(yīng)向作為目標(biāo)群體的人民群眾負(fù)責(zé)，接受人民群眾的監(jiān)督，其執(zhí)行過程理應(yīng)公開化，透明化。然而，政府也是“經(jīng)濟(jì)人”，也在追求自身利益最大化。在執(zhí)行政策的過程中出現(xiàn)扭曲異化、曲解上級政策或執(zhí)行地方土政策，進(jìn)而損害目標(biāo)群體利益。最嚴(yán)重的情況甚至于出現(xiàn)對目標(biāo)群體進(jìn)行政策信息封鎖壟斷，以削減政策目標(biāo)群體的博弈能力，使目標(biāo)群體對地方政府扭曲異化的政策執(zhí)行進(jìn)行抵制抗衡能力不足，進(jìn)而導(dǎo)致中央政策在執(zhí)行過程中由于執(zhí)行主體的“經(jīng)濟(jì)人”屬性而發(fā)生阻滯。

4作為政策對象的目標(biāo)群體之間的利益博弈。基于“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，人都是理性的，人們總是追求個人效用最大化。而政策本質(zhì)上是對社會利益結(jié)構(gòu)、社會利益關(guān)系的規(guī)范和調(diào)整。政策執(zhí)行的結(jié)果必然使一部分人受益，另一部分人受損。

在政策被實施的過程中，政策對象(不管是利益獲得者還是利益失去者)不是被動接受政策實施所帶來的影響，而是積極利用自己手中的資源對政策執(zhí)行施加影響，以此來獲得一定的收益(利益失去者減少利益損失也是一種收益)。而尋租就是其中的一種手段。作為政策對象的目標(biāo)群體基于自身利益最大化的考慮，必然會利用自己手中的資源對政策執(zhí)行者進(jìn)行“尋租”，使其政策執(zhí)行向?qū)ψ砸延欣姆较虬l(fā)展。尤其是對于一些具有外部經(jīng)濟(jì)性特征的政策，目標(biāo)群體會利用自己手中的資源進(jìn)行觀望，與其他利益相關(guān)的目標(biāo)群體展開博弈。

二、制度創(chuàng)新——應(yīng)對政策執(zhí)行阻滯的必由之路

為了實現(xiàn)有利于政策執(zhí)行的利益博弈均衡，中央政府應(yīng)當(dāng)積極改變博弈參數(shù)，引導(dǎo)博弈方向。根據(jù)新制度主義的觀點，個人的目的和需求偏好多受制于制度，是在制度框架限定的范圍之內(nèi)的一種自由和理性的選擇。而政策制度體系正是對政策執(zhí)行博弈參與者的行為具有決定性約束功能的規(guī)則體系，它能夠通過對博弈參與者的違規(guī)行為施加懲罰，加大其風(fēng)險成本的方式達(dá)到對其行為進(jìn)行規(guī)范和約束的目的。因此，進(jìn)行政策制度體系創(chuàng)新，將是應(yīng)對政策執(zhí)行阻滯的必由之路。

1進(jìn)一步整合中央和地方利益，協(xié)調(diào)其利益關(guān)系，實現(xiàn)中央和地方利益博弈均衡。政府具有的“經(jīng)濟(jì)人，屬性表明，地方政府和中央政府的利益博弈是“有利可圖”的。雙方之間的政策博弈正是建立在彼此之間的利益差別基礎(chǔ)之上的。從上文的博弈分析可，要從根本上減少地方政府為維護(hù)自身利益所進(jìn)行的利益博弈行為，就要從政策制定的源頭人手，有效整合中央和地方不同利益。即在承認(rèn)和尊重中央政府和地方政府利益差別的前提下，強(qiáng)調(diào)地方利益服從中央利益。地方政府必須自覺克服狹隘的地方本位主義觀念，適當(dāng)克制內(nèi)在的自利性沖動，堅決貫徹執(zhí)行中央政府的各項政策、法令，服從和服務(wù)于中央的全局利益，維護(hù)中央政府的權(quán)威。另一方面，也要盡量考慮到地方特殊利益。地方政府作為不同利益主體所具有的不同利益訴求，都要求在中央政府政策的制定、執(zhí)行和評估等過程中得到適當(dāng)?shù)姆磻?yīng)和體現(xiàn)。對于因執(zhí)行中央政策而利益受損或未能享受中央的某項優(yōu)惠政策而利益相對受損的地區(qū)，中央政府應(yīng)通過建立相應(yīng)得規(guī)范得利益補(bǔ)償機(jī)制，對利益受損地區(qū)給予適當(dāng)合理的利益補(bǔ)償，由此以協(xié)調(diào)各利益相關(guān)主體之間的利益關(guān)系，促進(jìn)政策順暢執(zhí)行。

2轉(zhuǎn)變地方政府政績導(dǎo)向，構(gòu)建科學(xué)合理的績效考核體系和激勵約束機(jī)制。單純地用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來考核地方政府的績效，在實踐中已經(jīng)被證明是十分片面的。同時，這也是導(dǎo)致地方主義觀念盛行的主要原因之一。因此，中央政府部門在制定政府績效考核體系時應(yīng)將“顯項”和“潛項”有機(jī)結(jié)合，眼前和長遠(yuǎn)有機(jī)結(jié)合，地方與中央利益有機(jī)結(jié)合，以引導(dǎo)地方政府積極競爭，合理博弈。抵制相互攀比、盲目投資、經(jīng)濟(jì)封鎖、市場割據(jù)等不正當(dāng)競爭。另外，建立科學(xué)合理有效的激勵約束機(jī)制，也是促進(jìn)中央政府與地方政府以及地方政府之間博弈的良性互動、博弈活動有序進(jìn)行的保障。對于遵守博弈規(guī)則，積極執(zhí)行中央政策的地方政府，中央政府應(yīng)對其提供必要的政策傾斜和優(yōu)惠政策，鼓勵其積極性；對違反博弈規(guī)則，給政策執(zhí)行帶來阻滯的，中央政府必須全面采取嚴(yán)厲措施，從政治、經(jīng)濟(jì)、法律等方面制裁其不合作行為，進(jìn)而減少政策執(zhí)行阻滯。

3加強(qiáng)地方政府“執(zhí)行力文化”建設(shè)，提高政策執(zhí)行效率。作為“經(jīng)濟(jì)人”，理性選擇是地方政府決策行為的基本特征。但地方政府畢竟不完全等同于市場經(jīng)濟(jì)行為主體，政治生活賦予了地方政府“公共性”特征。因此，培育地方政府“以民為本”的公共行政的精神，加強(qiáng)地方政府“執(zhí)行力文化”建設(shè)，將有助于地方政府樹立大局意識，弱化逐利動機(jī)，提高政策執(zhí)行效率。

“執(zhí)行力文化”建設(shè)已經(jīng)成為地方政府加強(qiáng)自身素質(zhì)與能力建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。首先，要強(qiáng)化執(zhí)行意識。執(zhí)行意識的核心是注重落實，要改變“以會議落實會議，以文件落實文件”的形式主義作風(fēng)。在執(zhí)行上要動真格，在落實上要下苦功，牢固樹立求真務(wù)實的良好風(fēng)氣。其次，要提高執(zhí)行能力。善于把原則性和靈活性統(tǒng)一起來，善于把政策精神創(chuàng)造性的在本地區(qū)本部門落到實處。再次，要加強(qiáng)執(zhí)行力的培訓(xùn)與指導(dǎo)。上級組織和領(lǐng)導(dǎo)在努力提高自身執(zhí)行能力和水平的同時，還要加強(qiáng)對下級組織人員的執(zhí)行力培訓(xùn)，使重視執(zhí)行、善于執(zhí)行成為地方政府執(zhí)行力文化建設(shè)的重要組成部分，從而改變我國目前政府系統(tǒng)中普遍存在的“能力恐慌”現(xiàn)象。

4倡導(dǎo)公眾參與，建立多元政策制定體制，提高政策本身質(zhì)量。作為理性“經(jīng)濟(jì)人”，博弈者都努力尋求自身利益最大化，傾向選擇的政策方案都盡量對自己有利。完備的法律制度雖然可以約束地方政府的相關(guān)行為，但是地方政府仍有可能從自身利益出發(fā)，有針對性地找出政策漏洞。因此，提高政策本身的質(zhì)量是抑制“鉆政策空子”、促進(jìn)政策有效執(zhí)行的關(guān)鍵。為此。在政策制定過程中要求所制定的政策要符合明晰、合理、協(xié)調(diào)、穩(wěn)定等要求。而這些要求的滿足都必須以政策制定過程中的科學(xué)民主為前提。因此，在政策制定的過程中，要充分尊重民主權(quán)利，建立公眾參與、專家論證、政府決策的多元政策制定體制，使政策的相關(guān)利益主體都能夠有效地參與政策制定中來，能夠有效地進(jìn)行利益表達(dá)，以保證政策制定的高質(zhì)量，減少地方政府在政策執(zhí)行過程中對政策的扭曲異化，以消除和化解與政策執(zhí)行相關(guān)的主客體對政策執(zhí)行的利益博弈，減少政策執(zhí)行阻滯。

5完善政策執(zhí)行監(jiān)督體制，落實責(zé)任追究制度。完善的監(jiān)督可以增強(qiáng)政策的威懾力。作為理性逐利人，政策執(zhí)行者與政策制定者之間客觀存在的利益矛盾決定了對政策執(zhí)行活動實施有效監(jiān)督的必要性。首先，要理順監(jiān)督體制。改變現(xiàn)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，實行垂直管理，使得監(jiān)督機(jī)構(gòu)的財政權(quán)、人事任免權(quán)等不再受制于監(jiān)督客體，保證監(jiān)督權(quán)的超然。其次，要強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，提高代表素質(zhì)，制定人大監(jiān)督法，落實監(jiān)督內(nèi)容，真正體現(xiàn)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威地位。再次，要落實和完善社會監(jiān)督。其主體不僅包括各種社會團(tuán)體和輿論傳媒，還包括各種群體自治組織及公民?？傊?，要科學(xué)劃分各系統(tǒng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能，并以法律的形式確定下來，形成多層次、多功能，內(nèi)外溝通、上下結(jié)合的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，著力發(fā)揮監(jiān)督系統(tǒng)的最大效能。另外，政策執(zhí)行是責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一，政策執(zhí)行要以強(qiáng)化責(zé)任追究制度為關(guān)鍵，將責(zé)任落實到個人。在很長一段時間內(nèi)，責(zé)任行政在我國一直很乏力。因此。要進(jìn)一步完善地方政府官員的離任責(zé)任審計制度和政策執(zhí)行失誤責(zé)任追究制度。對因政策執(zhí)行失敗而造成損失的責(zé)任者，要依法追究其責(zé)任，保證政策執(zhí)行的責(zé)任明晰和實施嚴(yán)肅，從而提高政策執(zhí)行者的責(zé)任意識和風(fēng)險意識，促使其控制政策執(zhí)行方向，規(guī)范政策執(zhí)行行為。

6完善政府政策執(zhí)行中的信息溝通機(jī)制，拓寬利益表達(dá)渠道。博弈活動中。參與人選擇行動策略的基礎(chǔ)是博弈信息。而地方政府處在行政體系“金字塔”低端，比中央政府更加貼近社會生活現(xiàn)場。就政策執(zhí)行信息掌握情況而言，地方政府擁有信息優(yōu)勢。這就為地方政府基于利益考慮“過濾”真實信息提供可乘之機(jī)。因此，中央政府處在明顯的信息弱勢地位。只有進(jìn)一步完善政府政策執(zhí)行信息溝通機(jī)制，打破地方政府對執(zhí)行信息的壟斷，才能從根本上扭轉(zhuǎn)“上有政策，下有對策”的被動局面。另外。只有拓寬利益表達(dá)渠道。使政策的利益相關(guān)者能夠進(jìn)行充分的溝通與交流，才能在政策制定的過程中制定出平衡各方利益的政策，使政策更加科學(xué)合理。這樣也有助于地方政府在了解中央的政策意圖后，結(jié)合本地實際，更加合理的執(zhí)行政策，使得各方利益都能夠得到體現(xiàn)，保證政策的順利執(zhí)行。

責(zé)任編輯：孫巍