關(guān)于推進(jìn)湖南“省直管縣”財(cái)政改革若干問(wèn)題的思考

李 勇

（中國(guó)人民銀行懷化市中心支行，湖南 418000）

關(guān)于推進(jìn)湖南“省直管縣”財(cái)政改革若干問(wèn)題的思考

李 勇

（中國(guó)人民銀行懷化市中心支行，湖南 418000）

湖南“省直管縣”財(cái)政改革包括實(shí)行省以下分稅制財(cái)政體制和省級(jí)財(cái)政直接管理縣級(jí)財(cái)政。本文通過(guò)對(duì)懷化轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)、工業(yè)大縣和民族自治縣的典型調(diào)查發(fā)現(xiàn)，要順利推進(jìn)湖南“省直管縣”財(cái)政改革，特別需要關(guān)注新舊財(cái)政體制如何轉(zhuǎn)軌，如何科學(xué)確定收入基數(shù)，財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)如何匹配等五大問(wèn)題，并提出了建立省級(jí)集權(quán)適度、市縣分權(quán)相輔的新財(cái)政體制、科學(xué)合理確定收入基數(shù)、根據(jù)事權(quán)合理劃分財(cái)權(quán)、財(cái)力等政策建議。

省直管縣 財(cái)政改革 政策建議

2010年，湖南省正式實(shí)行“省直管縣”財(cái)政改革。一是實(shí)行省以下分稅制財(cái)政體制，將地方收入劃分為共享收入和固定收入，其中增值稅、營(yíng)業(yè)稅、資源稅實(shí)行省、縣市25∶75分享，（中煙公司、華菱集團(tuán)增值稅，高速公路、鐵路建安營(yíng)業(yè)稅為省固定收入）；所得稅仍實(shí)行省、縣市30∶70分享；其余地方收入全為地方固定收入。二是實(shí)行縣市財(cái)政體制直接與省財(cái)政聯(lián)系，省直接核定收入計(jì)劃，下達(dá)財(cái)政資金，進(jìn)行資金調(diào)度，辦理財(cái)政結(jié)算，縣市的收入劃解和債務(wù)還貸也直接和省里辦理。根據(jù)改革的內(nèi)容和要求，通過(guò)對(duì)懷化轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)、工業(yè)大縣和民族自治縣的典型調(diào)查發(fā)現(xiàn)，要順利推進(jìn)湖南“省直管縣”財(cái)政改革，特別需要關(guān)注以下幾個(gè)問(wèn)題。

一、新舊財(cái)政體制如何轉(zhuǎn)軌的問(wèn)題

省以下分稅制財(cái)政體制改革，就是為了實(shí)現(xiàn)省級(jí)政府能集中統(tǒng)一配置轄內(nèi)財(cái)政資源，實(shí)現(xiàn)縣域之間公共產(chǎn)品分配均等化。以某縣為例，如運(yùn)行新的財(cái)政體制，以2009年推算數(shù)的相關(guān)收入數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，該縣上劃省增值稅等收入2325萬(wàn)元，省下劃該縣金融保險(xiǎn)營(yíng)業(yè)稅等收入1026萬(wàn)元，凈上劃省級(jí)收入1299萬(wàn)元，占該縣當(dāng)年地方一般預(yù)算收入的5%；如運(yùn)行舊的財(cái)政體制，該縣級(jí)財(cái)政2009年上劃省財(cái)政原體制上解、稅務(wù)經(jīng)費(fèi)上解等10個(gè)項(xiàng)目共計(jì)1262萬(wàn)元，上劃市財(cái)政城建稅、農(nóng)業(yè)稅價(jià)差上解等14個(gè)項(xiàng)目共計(jì)690萬(wàn)元，共占該縣當(dāng)年地方一般預(yù)算收入的8%；如新舊體制同時(shí)運(yùn)行，該縣需要上劃收入3251萬(wàn)元，占該縣當(dāng)年地方一般預(yù)算收入的13%。實(shí)行“雙軌制”財(cái)政體制，會(huì)加重縣級(jí)財(cái)政的上繳任務(wù)，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)省以下具有實(shí)質(zhì)意義的分稅制改革。

根據(jù)我國(guó)分稅制改革的實(shí)踐，借鑒國(guó)外先進(jìn)的集權(quán)經(jīng)驗(yàn)，省以下分稅制財(cái)政體制改革，應(yīng)實(shí)行省級(jí)集權(quán)適度、市縣分權(quán)相輔的模式。省級(jí)高度集權(quán)，市縣沒(méi)有自主權(quán)，不能調(diào)動(dòng)市縣的積極性，經(jīng)濟(jì)效率不高，阻礙了市縣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；過(guò)度分權(quán)，省級(jí)不能集中財(cái)力，導(dǎo)致省級(jí)調(diào)控能力削弱，加劇縣域發(fā)展不平衡。一是要清理原體制中縣級(jí)財(cái)政上繳項(xiàng)目，取消縣級(jí)財(cái)政對(duì)省財(cái)政的體制固定上解、專(zhuān)項(xiàng)上解等項(xiàng)目。二是要根據(jù)行政管理權(quán)的變化情況，規(guī)范縣級(jí)財(cái)政對(duì)市級(jí)財(cái)政的專(zhuān)項(xiàng)上解項(xiàng)目，要與市對(duì)縣管理的事權(quán)相匹配，或省級(jí)轉(zhuǎn)移與市級(jí)事權(quán)相匹配的財(cái)力，全面取消縣級(jí)上解。三是對(duì)省、市縣共享稅的稅種、比例要通過(guò)準(zhǔn)立法的程序規(guī)范，并保持相對(duì)穩(wěn)定，變更共享比例，要經(jīng)法定程序授權(quán)，以確?？h市財(cái)權(quán)不受侵蝕。

二、如何科學(xué)確定收入基數(shù)的問(wèn)題

根據(jù)湖南省的改革方案，將以2009年1至10月的實(shí)際完成數(shù)為基礎(chǔ)，推算全年完成數(shù)作為基數(shù)，縣級(jí)財(cái)政上劃省財(cái)政的收入大于省財(cái)政下劃收入的差額，作為基數(shù)返還縣市，反之，就要作為基數(shù)上劃省級(jí)。收入基數(shù)成為了影響縣級(jí)財(cái)權(quán)的一個(gè)重要因素，主要有以下幾個(gè)問(wèn)題：一是重點(diǎn)稅源企業(yè)因突發(fā)事件影響收入基數(shù)，如某縣重點(diǎn)稅源企業(yè)受金融危機(jī)影響，2007年實(shí)現(xiàn)增值稅4820萬(wàn)元，2009年只實(shí)現(xiàn)1600萬(wàn)元，減少3220萬(wàn)元，如果按正常經(jīng)濟(jì)環(huán)境，理論上減少增值稅達(dá)9053萬(wàn)元，也導(dǎo)致該縣增值稅2009年減收1200萬(wàn)元，對(duì)收入基數(shù)的影響較大；二是異地征收的本級(jí)收入影響收入基數(shù)，如水力發(fā)電企業(yè)，稅收收入涉及到多個(gè)縣市，只在一個(gè)縣市入庫(kù)，其余縣市實(shí)行結(jié)算返還的辦法，就不能體現(xiàn)收入，該縣2009年應(yīng)入庫(kù)水電企業(yè)增值稅252萬(wàn)元，由市財(cái)政結(jié)算返還，影響了收入基數(shù)；三是市級(jí)集中入庫(kù)影響縣級(jí)收入基數(shù)，距離市區(qū)較近、市級(jí)垂直管理的企業(yè)，實(shí)行市級(jí)集中入庫(kù)，如2009年該縣煙草公司所得稅，移通、聯(lián)通企業(yè)營(yíng)業(yè)稅，都是由市公司直接入庫(kù)，影響該縣收入基數(shù)471萬(wàn)元。

湖南“省直管縣”改革的基本原則也是實(shí)行存量不動(dòng)，增量調(diào)整，即“基數(shù)+增長(zhǎng)”的模式?；鶖?shù)越大，存量越大，省對(duì)縣市的返還越多，同時(shí)，基數(shù)越大，省對(duì)縣市的收入任務(wù)越重，扣減財(cái)力的風(fēng)險(xiǎn)也越大。一是要科學(xué)合理、事實(shí)求是地確定基數(shù)，對(duì)于重點(diǎn)稅源企業(yè)因受突發(fā)事件的影響，在基數(shù)期間嚴(yán)重偏離了正常收入，由縣級(jí)政府提出申請(qǐng)、有關(guān)部門(mén)進(jìn)行基數(shù)評(píng)估，再確定基數(shù)。二是要根據(jù)《營(yíng)業(yè)稅暫行條例》等現(xiàn)行的稅收征管規(guī)定，準(zhǔn)確確定納稅地點(diǎn)，如納稅人提供應(yīng)稅勞務(wù)應(yīng)當(dāng)向其機(jī)構(gòu)所在地或者居住地的主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)納稅。未能實(shí)行的，應(yīng)由其機(jī)構(gòu)所在地或者居住地的主管稅務(wù)機(jī)關(guān)提供基期應(yīng)納稅額，作為確定基數(shù)的依據(jù)。三是鑒于財(cái)政體制設(shè)計(jì)的“基數(shù)+增長(zhǎng)”激勵(lì)措施在達(dá)到臨界點(diǎn)之后就喪失了帕累托改進(jìn)的效應(yīng)，隨著時(shí)間的推移會(huì)弱化的情況，必須弱化存量的理念，分類(lèi)確定不同的基數(shù)比例，防止為基數(shù)而不擇“增收”的現(xiàn)象，盡早謀略逐步退出及科學(xué)的替代辦法，防止縣級(jí)財(cái)政陷入“基數(shù)+增長(zhǎng)”的體制怪圈。

三、財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)如何匹配的問(wèn)題

“省直管縣”財(cái)政改革，沒(méi)有對(duì)省、市、縣三級(jí)政府的事權(quán)進(jìn)行界定，省級(jí)政府除了財(cái)政事務(wù)和管理范圍擴(kuò)大外，沒(méi)有隨著財(cái)權(quán)、財(cái)力的擴(kuò)大明確應(yīng)該增加對(duì)全省公共事務(wù)的管理責(zé)任。首先，地市級(jí)政府的財(cái)權(quán)、財(cái)力被限制，但對(duì)縣級(jí)的行政權(quán)、審批權(quán)、人事權(quán)和其他行政管理權(quán)沒(méi)有變化，仍然是覆蓋全市的事權(quán)，財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)的不匹配。某縣2009年從市財(cái)政獲得新型農(nóng)村合作醫(yī)療、小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)等29項(xiàng)1196萬(wàn)元配套資金，市級(jí)財(cái)政如不再承擔(dān)配套資金，縣級(jí)財(cái)力將受到較大的影響。其次，“省直管縣”財(cái)政體制改革，縣級(jí)財(cái)政與市級(jí)財(cái)政相對(duì)省財(cái)政賦予的財(cái)權(quán)、財(cái)力，變成了“平等”的主體關(guān)系，形成了縣級(jí)與縣級(jí)、縣級(jí)與市級(jí)、縣級(jí)與省級(jí)三類(lèi)對(duì)等的利益關(guān)系，原來(lái)由市級(jí)解決的縣級(jí)與縣級(jí)、縣級(jí)與市級(jí)的收入范圍劃分、結(jié)算辦法，需要重新確定，如果不能有效解決，按改革方案，2009年該縣將減少財(cái)力471萬(wàn)元。

“省直管縣”財(cái)政改革，從數(shù)量關(guān)系上看近似“零和博弈”，省級(jí)財(cái)力增加，是市縣財(cái)力減少的結(jié)果；從質(zhì)的關(guān)系上看，體現(xiàn)出財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)相匹配。“事大財(cái)小”，財(cái)力不足，降低公共產(chǎn)品供給；“事小財(cái)大”，財(cái)力過(guò)剩，浪費(fèi)稀缺財(cái)政資源；只有財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)基本匹配，才不會(huì)造成財(cái)政效率的損失。一是要明確劃分省、市、縣財(cái)權(quán)，即各級(jí)政府的資產(chǎn)所有權(quán)、大型項(xiàng)目審批和投資權(quán)、財(cái)政稅收等權(quán)力。目前需要明確省、市、縣政府在取得財(cái)政收入、安排財(cái)政支出等方面的權(quán)力，在收入范圍劃分上，嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行的稅收征收管理法規(guī)，如納稅人提供應(yīng)稅勞務(wù)應(yīng)當(dāng)向其機(jī)構(gòu)所在地或者居住地的主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)納稅，屬于異地繳庫(kù)的，按照《待繳庫(kù)稅款收繳管理辦法》（銀發(fā)（2005）387號(hào)）的規(guī)定，在各級(jí)國(guó)庫(kù)設(shè)立“待繳庫(kù)稅款專(zhuān)戶”，通過(guò)專(zhuān)戶收繳入庫(kù)，不再實(shí)行財(cái)政結(jié)算的方式。二是要明確劃分省、市、縣事權(quán)，做到職能與職權(quán)、財(cái)力與事權(quán)統(tǒng)一。準(zhǔn)確界定省、市、縣政府的職能，在目前對(duì)市、縣事權(quán)幾乎沒(méi)有作出調(diào)整的前提下，要確保市、縣已有財(cái)力，省級(jí)財(cái)政要確保中央下達(dá)的保民生項(xiàng)目所需要的配套資金，防止“小馬拉大車(chē)”現(xiàn)象發(fā)生。在市級(jí)財(cái)權(quán)、財(cái)力被限制，事權(quán)沒(méi)有調(diào)整的情況下，省級(jí)財(cái)政要著重考慮市級(jí)政府職能及對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用，防止市縣對(duì)財(cái)權(quán)、財(cái)力相互爭(zhēng)利，對(duì)需要承擔(dān)的責(zé)任、事務(wù)相互推諉。三是要建立財(cái)權(quán)、事權(quán)約束機(jī)制，通過(guò)立法明確市縣政府事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)力的劃分，按照公共產(chǎn)品需求層次理論，科學(xué)劃分市縣的事權(quán)范圍，明確界定市縣支出責(zé)任。

四、轉(zhuǎn)移支付如何兼顧公平與效率的問(wèn)題

分稅制改革后，中央對(duì)地方實(shí)施了轉(zhuǎn)移支付辦法以彌補(bǔ)地方財(cái)力的不足，省以下分稅制改革，可以彌補(bǔ)中央轉(zhuǎn)移支付制度的不足，實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)財(cái)政資源分配的效率與公平。2009年懷化市級(jí)、縣級(jí)財(cái)政平衡率分別為0.28和0.24，分別得到了14.7億元和68.34億元的轉(zhuǎn)移支付資金，但仍然不能夠滿足日益增長(zhǎng)的公共支出需要，需要省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付予以彌補(bǔ)。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，應(yīng)重點(diǎn)解決以下方面：一是需要增加工資性轉(zhuǎn)移支付，如某縣2009年基本工資實(shí)際支出9386萬(wàn)元，轉(zhuǎn)移支付只有5371萬(wàn)元，資金缺口4015萬(wàn)元；二是需要增加化解政府債務(wù)性轉(zhuǎn)移支付，縣市政府債務(wù)負(fù)擔(dān)繁重，如某縣歷年累計(jì)顯性債務(wù)3億多元，每年結(jié)算扣款500萬(wàn)元，嚴(yán)重制約了財(cái)政及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；三是需要增加扶持少數(shù)民族轉(zhuǎn)移支付，懷化有5個(gè)少數(shù)民族縣，有的縣民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付達(dá)不到全省平均水平；四是需要增加專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，如提高軍事軍禁區(qū)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、將國(guó)防林納入專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助范圍、增加林權(quán)制度改革專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助等。

“公平正義比太陽(yáng)更有光輝”，“省直管縣”財(cái)政改革，就是要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度，讓公平正義的陽(yáng)光普照全省。目前，轉(zhuǎn)移支付規(guī)定了三種類(lèi)型，即稅收返還、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助和其他補(bǔ)助，也可以進(jìn)一步細(xì)分成一般性轉(zhuǎn)移支付、稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、增加工資轉(zhuǎn)移支付等。湖南改革方案明確稅收返還省財(cái)政不再集中0.1的系數(shù)，該縣每年可以增加財(cái)力200萬(wàn)元左右。此外，根據(jù)財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)統(tǒng)一原則，可以設(shè)置二類(lèi)轉(zhuǎn)移支付方式，一類(lèi)是一般性轉(zhuǎn)移支付，根據(jù)各縣市的財(cái)政收支差額，由省級(jí)財(cái)政補(bǔ)足“缺口”，用來(lái)平衡市縣財(cái)政預(yù)算，滿足市縣政府履行職能所需的財(cái)力；另一類(lèi)是輔助性轉(zhuǎn)移支付，根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策，需要各市縣承擔(dān)的全局性公共服務(wù)或項(xiàng)目，由省級(jí)財(cái)政指明用途給予滿足。在確定一般性轉(zhuǎn)移支付時(shí)，要采用國(guó)際上通用的“因素法”，選取能客觀反映各縣市財(cái)權(quán)、事權(quán)的因素，如人均GDP、人均財(cái)政收入、人口數(shù)量、區(qū)域條件等，建立科學(xué)的財(cái)力轉(zhuǎn)移標(biāo)準(zhǔn)公式。在確定輔助性轉(zhuǎn)移支付時(shí)，要對(duì)現(xiàn)有的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助政策進(jìn)行清理、合并、歸類(lèi)，確定補(bǔ)助依據(jù)、補(bǔ)助項(xiàng)目和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，要提高轉(zhuǎn)移支付的透明度、可控性和公正度，向社會(huì)公布轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)、公式、算法和轉(zhuǎn)移結(jié)果，實(shí)現(xiàn)縣市基本公共服務(wù)均等化。

五、國(guó)庫(kù)資金如何直達(dá)的問(wèn)題

“省直管縣”財(cái)政改革，將實(shí)行省以下分稅制財(cái)政體制，并對(duì)財(cái)政職能實(shí)行“扁平化”管理，作為預(yù)算執(zhí)行的國(guó)庫(kù)部門(mén)必然要作出相應(yīng)的調(diào)整。當(dāng)前，要特別關(guān)注以下問(wèn)題：首先，根據(jù)“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)國(guó)庫(kù)”的原則，財(cái)政資金的運(yùn)行是逐級(jí)進(jìn)行的，“直達(dá)”如何符合現(xiàn)行的制度規(guī)定。其次，目前湖南市轄縣沒(méi)有推行數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)，實(shí)行的是“內(nèi)部往來(lái)”方式結(jié)算，“直達(dá)”如何適應(yīng)現(xiàn)行全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算、統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)。第三，如何按照滿足“省直管縣”改革需求，不違背現(xiàn)行法規(guī)制度，不需要重新修訂會(huì)計(jì)核算、統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)，本著簡(jiǎn)便、經(jīng)濟(jì)、具有可操作性的原則，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)資金的直達(dá)。

實(shí)行“省縣往來(lái)”實(shí)現(xiàn)收入直達(dá)難度較大?！秶?guó)家金庫(kù)條例》、《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》規(guī)定預(yù)算收入以本年度繳入基層國(guó)庫(kù)的數(shù)額為準(zhǔn)，現(xiàn)行的國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算，不僅核算了本級(jí)收納的收入，還核算了全轄區(qū)收納的上級(jí)收入。如果實(shí)行“省縣往來(lái)”實(shí)現(xiàn)直達(dá)，由縣支庫(kù)直接上解省庫(kù)收入，市級(jí)國(guó)庫(kù)就沒(méi)有了全轄區(qū)的中央、省級(jí)收入，而現(xiàn)行的國(guó)庫(kù)統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)，又只能統(tǒng)計(jì)匯總縣本級(jí)收入，無(wú)法統(tǒng)計(jì)出市級(jí)財(cái)政總收入的數(shù)據(jù)，與現(xiàn)行的制度不符，還需要修訂國(guó)庫(kù)統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)。縣支庫(kù)直接加入支付系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)省下劃直達(dá)，需要增加支付系統(tǒng)負(fù)荷，增加縣支庫(kù)結(jié)算操作方式，與將要推廣應(yīng)用的數(shù)據(jù)集中、信息管理系統(tǒng)建設(shè)重復(fù)，不符合經(jīng)濟(jì)和便于操作的原則。

逐級(jí)報(bào)解、下劃的“內(nèi)部往來(lái)”結(jié)算方式可以滿足國(guó)庫(kù)資金直達(dá)的要求。實(shí)行“內(nèi)部往來(lái)”結(jié)算，雖然增加了環(huán)節(jié)，但由于是內(nèi)部的網(wǎng)絡(luò)化核算，不會(huì)增加結(jié)算時(shí)間，不改變現(xiàn)行的結(jié)算模式，符合現(xiàn)行的制度規(guī)定，也不需要修改會(huì)計(jì)核算、統(tǒng)計(jì)分析程序，經(jīng)濟(jì)、方便地實(shí)現(xiàn)了直達(dá)。需要解決的是省級(jí)國(guó)庫(kù)如何得到縣級(jí)財(cái)政收、支、存信息，便于省級(jí)全面、真實(shí)、及時(shí)地了解縣級(jí)財(cái)政狀況。借鑒其他省份經(jīng)驗(yàn)，可以在縣支庫(kù)完成會(huì)計(jì)日終業(yè)務(wù)后，除向中心支庫(kù)上劃資金外，增加從核算系統(tǒng)導(dǎo)出當(dāng)日收入數(shù)據(jù)，通過(guò)電子郵件同步報(bào)送中心支庫(kù)，中心支庫(kù)除匯總上劃資金到省分庫(kù)外，還要同步匯總生成國(guó)庫(kù)縱向報(bào)表，通過(guò)郵件向省庫(kù)報(bào)送數(shù)據(jù)。也可以考慮由中心支庫(kù)每日或定期通過(guò)國(guó)庫(kù)統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)導(dǎo)出各縣收、支、存報(bào)表，編制匯總報(bào)表或?qū)С鑫谋緜浞輬?bào)省庫(kù)，省庫(kù)建立數(shù)據(jù)庫(kù)，編制分縣的收、支、存報(bào)表，獲得全省分縣的財(cái)政收、支、存信息。

F812.2

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1672-9544（2010）12-0043-03

【責(zé)任編輯 張 季】