財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金的“公地悲劇”及化解機(jī)制——廣東的啟示

李普亮

（惠州學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理系，廣東 516007）

財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金的“公地悲劇”及化解機(jī)制
——廣東的啟示

李普亮

（惠州學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理系，廣東 516007）

資金分配過度分散是制約我國財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金運(yùn)作績(jī)效的重要因素。本文基于“公地悲劇”理論的分析架構(gòu)，揭示了財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金配置效率低下的制度性癥結(jié)，結(jié)合廣東省“雙轉(zhuǎn)移”專項(xiàng)扶持資金和部分財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金的分配實(shí)踐，提出競(jìng)爭(zhēng)性分配機(jī)制是破解財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金“公地悲劇”難題、提高支農(nóng)資金配置和使用效率的有效制度安排。

財(cái)政支農(nóng) 專項(xiàng)資金 公地悲劇 競(jìng)爭(zhēng)性分配機(jī)制

一、引言

由于農(nóng)業(yè)自身特性及其在國民經(jīng)濟(jì)中的特殊地位，加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)業(yè)投入成為國際上的通行做法。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)證明，巨額財(cái)政投入對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生了明顯效果。在美國、加拿大、英國、澳大利亞等農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家，政府對(duì)農(nóng)業(yè)提供的財(cái)政支持相當(dāng)于農(nóng)業(yè)本身GDP的25%以上，日本、以色列等國農(nóng)業(yè)財(cái)政支出相當(dāng)于農(nóng)業(yè)GDP的45%-95%。即便印度這類發(fā)展中國家，國家財(cái)政支農(nóng)支出也相當(dāng)于農(nóng)業(yè)GDP的10%[1]。從國內(nèi)實(shí)際看，在經(jīng)歷多年的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)后，客觀上需要工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、財(cái)政反哺農(nóng)民。自2003年“三農(nóng)”被作為“全黨工作的重中之重”以來，2004年-2009年中共中央和國務(wù)院連續(xù)出臺(tái)的六個(gè)“一號(hào)文件”無一例外鎖定了“三農(nóng)”，各項(xiàng)財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金的投入相應(yīng)不斷增加。特別是為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)、拉動(dòng)內(nèi)需增長(zhǎng)，政府推出了大規(guī)模投資計(jì)劃，農(nóng)業(yè)成為投資的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。然而，在財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金總量增長(zhǎng)的同時(shí)，資金分配過度分散一直是制約財(cái)政支農(nóng)績(jī)效的“頑癥”。2006年5月財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)支農(nóng)資金整合工作的指導(dǎo)意見》，在全國展開財(cái)政支農(nóng)資金整合試點(diǎn)，但資金過度分散的現(xiàn)象并未得到根治。2009年審計(jì)署發(fā)布的第1號(hào)和第4號(hào)審計(jì)公告明確要求，應(yīng)加大財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金的整合力度，突出重點(diǎn)地區(qū)和重點(diǎn)項(xiàng)目。但問題在于，財(cái)政支農(nóng)資金分散緣何成為財(cái)政支農(nóng)資金管理中的難以逾越的障礙？如果蘊(yùn)藏于其后的制度性形成機(jī)理不能充分發(fā)掘，再多的舉措也極有可能是“隔靴搔癢”，難以實(shí)現(xiàn)“標(biāo)本兼治”。

二、資金過度分散成為財(cái)政支農(nóng)的“軟肋”：現(xiàn)象描述及文獻(xiàn)回顧

財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金過度分散的現(xiàn)象在各地區(qū)呈現(xiàn)出較強(qiáng)的普遍性和延續(xù)性。2004年審計(jì)署公布的“50個(gè)縣財(cái)政支農(nóng)資金審計(jì)調(diào)查結(jié)果”表明，財(cái)政支農(nóng)資金分散的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。以黑龍江省賓縣為例，2002年上級(jí)撥入支農(nóng)資金32項(xiàng)，這些項(xiàng)目中投資額小于10萬元的有22項(xiàng)，最少的一項(xiàng)僅1千元①見審計(jì)署2004年第2號(hào)公告：“50個(gè)縣財(cái)政支農(nóng)資金審計(jì)調(diào)查結(jié)果”。。近些年來，從中央到地方陸續(xù)出臺(tái)了一系列整合財(cái)政支農(nóng)資金的意見和辦法，各地根據(jù)本地條件和特點(diǎn)，采取不同方式，以縣為主推進(jìn)支農(nóng)專項(xiàng)資金整合，取得了一定成效，但資金過度分散的局面并未有實(shí)質(zhì)性觸動(dòng)。2008年審計(jì)署公布的“50個(gè)縣中央支農(nóng)專項(xiàng)資金審計(jì)調(diào)查結(jié)果”顯示，2006年，中央支農(nóng)專款總量雖然不少，但經(jīng)多個(gè)部門按項(xiàng)目逐級(jí)分解后，項(xiàng)目點(diǎn)多面廣，資金嚴(yán)重分散。在抽查的50個(gè)縣中，中央投入的按項(xiàng)目管理的支農(nóng)專項(xiàng)資金總額為23.87億元，分散投向了4.55萬個(gè)實(shí)施項(xiàng)目。以黑龍江省樺川縣為例，該縣作為水稻大縣，亟需解決水利設(shè)施落后、灌溉能力不足的問題，概算總投資8646萬元的悅來灌區(qū)渠首項(xiàng)目，立項(xiàng)后8年一直未能投入。2006年該縣得到中央支農(nóng)專項(xiàng)資金1.02億元，如果將專款科學(xué)整合，灌溉問題就會(huì)迎刃而解，但實(shí)際上中央支農(nóng)專項(xiàng)資金用于該縣灌溉區(qū)的僅為815萬元，其余按項(xiàng)目管理的資金分散到2148個(gè)具體項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目平均1.97萬元，最少的僅1200元②見審計(jì)署2008第6號(hào)：“50個(gè)縣財(cái)政支農(nóng)資金審計(jì)調(diào)查結(jié)果”。。資金過度分散使得有限的財(cái)力難以發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，弱化了財(cái)政資源的配置和使用效率。

現(xiàn)階段，我國財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金分配和使用過度分散的現(xiàn)象已經(jīng)引起學(xué)界的關(guān)注。許多學(xué)者認(rèn)為，由于財(cái)政支農(nóng)資金多部門分散管理的體制，每個(gè)部門所掌管的支農(nóng)資金較少，加之支農(nóng)項(xiàng)目多，造成單個(gè)項(xiàng)目的資金量較小，“撒胡椒面”問題突出，影響了財(cái)政支農(nóng)資金的使用效果（姜長(zhǎng)云，2004；趙珊，2006；彭克強(qiáng)，2008）[2-4]。范存會(huì)（2008）基于博弈論的視角指出，在現(xiàn)行財(cái)政體制和政府結(jié)構(gòu)體制下，基層個(gè)體決策者的理性選擇是爭(zhēng)取盡可能多的財(cái)政支持，這種個(gè)體決策者的理性選擇導(dǎo)致了集體選擇的非理性，即財(cái)政支農(nóng)資金投入分散，支持效果受到約束[5]。為此，理論界普遍認(rèn)為，必須加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金的整合。李嘉曉（2005）認(rèn)為，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資應(yīng)該保證重點(diǎn)項(xiàng)目，壓縮一般項(xiàng)目，取消無效項(xiàng)目，集中財(cái)力辦大事，充分發(fā)揮財(cái)政資金的合力，徹底改變過去那種“撒胡椒面”、“抹萬金油”的做法[6]。王奎泉（2009）基于對(duì)浙江資金整合的調(diào)研，指出應(yīng)當(dāng)改革現(xiàn)行“九龍治水”的農(nóng)業(yè)行政管理體制，變“部門分割”為“功能覆蓋”，同時(shí)創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)資金分配使用機(jī)制，比如，下放資金審批權(quán)限，改革和完善項(xiàng)目立項(xiàng)管理，普遍推行項(xiàng)目招投標(biāo)、公告公示、專家評(píng)審等制度[7]。理論界和決策層往往將財(cái)政支農(nóng)資金分配過度分散的現(xiàn)象歸咎于財(cái)政支農(nóng)資金的“多頭管理”體制。事實(shí)上，“多頭管理”的制度缺陷主要是導(dǎo)致了財(cái)政資金在部門之間的分散，由于傳統(tǒng)財(cái)政分配決策機(jī)制的局限性，同一部門內(nèi)部的財(cái)政資金分配也難以避免過度分散。

雖然改變傳統(tǒng)的“多頭管理”體制、實(shí)現(xiàn)支農(nóng)資金的“歸一化”管理十分重要，但如果不進(jìn)一步完善部門支農(nóng)專項(xiàng)資金的分配機(jī)制，即便實(shí)現(xiàn)了支農(nóng)資金的“歸一化”管理，仍然難以避免財(cái)政資金的過度分散，而這一點(diǎn)尚未引起理論界和決策層的足夠重視。而且，學(xué)術(shù)界對(duì)于財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金分配和使用過度分散的形成機(jī)理缺乏一個(gè)系統(tǒng)的理論分析框架，一些學(xué)者對(duì)于財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金分配機(jī)制的設(shè)計(jì)僅是原則性的，缺乏具體的指導(dǎo)性和可操作性。本文基于“公地悲劇”的理論框架，為詮釋我國財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金過度分散的形成機(jī)理提供了一個(gè)新視角，并借鑒廣東省“雙轉(zhuǎn)移”專項(xiàng)扶持資金和部分財(cái)政支農(nóng)資金的分配實(shí)踐，提出競(jìng)爭(zhēng)性分配機(jī)制是破解財(cái)政支農(nóng)領(lǐng)域的“公地悲劇”難題、提高支農(nóng)專項(xiàng)資金配置和使用效率的有效制度安排。本文認(rèn)為，廣東省的實(shí)踐對(duì)于全國其他地區(qū)具有較強(qiáng)的啟示意義。

三、財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金分散的一個(gè)理論假說：“公地悲劇”

“公地悲劇”理論最先由英國加勒特·哈丁于1968年提出，該理論設(shè)想了一個(gè)向一切人開放的牧場(chǎng)，每個(gè)人都有權(quán)在這里免費(fèi)牧羊，牧場(chǎng)屬于公有財(cái)產(chǎn)，由于是免費(fèi)的，人們就往往會(huì)過量使用這塊牧場(chǎng)，使其地質(zhì)迅速惡化，從而扭曲了資源配置效率?！肮乇瘎　笔遣┺恼撝嘘U釋個(gè)體理性導(dǎo)致集體非理性的經(jīng)典理論。財(cái)政資源也是一種公有財(cái)產(chǎn)，因此，財(cái)政資源具有陷入“公地悲劇”困境的邏輯可能。Brubaker是較早研究公共預(yù)算領(lǐng)域“公地悲劇”的學(xué)者之一。他認(rèn)為，在公共預(yù)算的決策方面存在三類參與主體：公眾—議會(huì)—官僚。預(yù)算決策源于所有這些角色之間連續(xù)的、復(fù)雜的交互作用，反映了他們?cè)谥贫拳h(huán)境約束下的基本行為取向。由于可耗竭的財(cái)政資源私人產(chǎn)權(quán)的缺乏，潛在的使用者（potential users）具有過度攫取財(cái)政資源的激勵(lì)，因?yàn)槊總€(gè)攫取者（exploiter）知道，如果他不攫取這些資源，其他人也會(huì)攫取。這樣一來，通過把私人財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)化為公共財(cái)產(chǎn)，公共預(yù)算造就了自身的悲劇形式。而且，Brubaker（1997）指出，預(yù)算過程還因創(chuàng)造了尋租機(jī)會(huì)而導(dǎo)致無效率，它鼓勵(lì)了資源從生產(chǎn)性轉(zhuǎn)向非生產(chǎn)性[8]。

財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金是財(cái)政資源的重要組成部分，就其屬性而言也是一種公共財(cái)產(chǎn)，在被具體分配到各個(gè)單位之前，其產(chǎn)權(quán)歸屬并不明晰，理論上每個(gè)單位均享有爭(zhēng)取財(cái)政資金的權(quán)利和自由。因此，“公地悲劇”理論為闡釋財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金過度分散的形成機(jī)理提供了一個(gè)可以借鑒的分析框架。為簡(jiǎn)化分析，假定在每個(gè)預(yù)算年度內(nèi)某個(gè)部門控制的財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金限定為M，這些資金可用于P個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)，每個(gè)項(xiàng)目帶來的收益設(shè)為V（P）。由于資金數(shù)量有限，各個(gè)單位申報(bào)的項(xiàng)目數(shù)量越多，則平均分配到每個(gè)項(xiàng)目的資金就越少，由此會(huì)影響到每個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)程和質(zhì)量，進(jìn)而每個(gè)項(xiàng)目可能帶來的收益也會(huì)相應(yīng)減少，當(dāng)項(xiàng)目數(shù)量多到一定程度時(shí)，再增加一個(gè)項(xiàng)目會(huì)導(dǎo)致其余項(xiàng)目收益更大程度的減少。因此，可以相應(yīng)設(shè)定V′（P）<0，V″（P）<0。在申報(bào)財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金時(shí)，假定每個(gè)單位自主決定申報(bào)的項(xiàng)目數(shù)量為P，設(shè)第i個(gè)單位申報(bào)的項(xiàng)目數(shù)量為Pi，每個(gè)項(xiàng)目的成本為C（其中既包括項(xiàng)目建設(shè)的成本，也包括各個(gè)單位為使項(xiàng)目能夠得到順利審批而可能發(fā)生的賄賂成本及其他成本）。在其他各個(gè)單位申報(bào)的數(shù)量分別為（P1，P2，…，Pi-1，Pi+1，…，Pn）時(shí)，第i個(gè)單位申報(bào)Pi個(gè)項(xiàng)目的凈收益可表示為：

通過比較（c）式和（d）式可知，P*>P**[9]。也就是說，各個(gè)單位申報(bào)的項(xiàng)目數(shù)量總和超過了社會(huì)最優(yōu)數(shù)量。

如果財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金的分配主體是理性的，并以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源配置效率最大化為己任，則他們可以通過限制項(xiàng)目的審批數(shù)量而避免資金的過度分散。但傳統(tǒng)的財(cái)政資金分配機(jī)制為“公地悲劇”的產(chǎn)生創(chuàng)造了可乘之機(jī)?！皢挝簧陥?bào)項(xiàng)目→財(cái)政部門審核調(diào)整→政府部門審批→財(cái)政下?lián)苜Y金”，這是傳統(tǒng)體制下的財(cái)政資金分配流程。上述流程的各個(gè)環(huán)節(jié)中，充斥著各地方政府、各部門之間的博弈，使得財(cái)政分配猶如一場(chǎng)沒有硝煙的戰(zhàn)爭(zhēng)。一方面，每個(gè)項(xiàng)目的申報(bào)單位想方設(shè)法強(qiáng)調(diào)甚至夸大其項(xiàng)目的價(jià)值，由于信息不對(duì)稱，資金分配者很難準(zhǔn)確、全面地把握各個(gè)項(xiàng)目的真實(shí)信息，容易導(dǎo)致項(xiàng)目甄選過程中的“有限理性”，再加上傳統(tǒng)的分配機(jī)制往往滲透著“不患寡而患不均”的“平均主義”理念，部分外表華麗而無實(shí)質(zhì)價(jià)值的劣質(zhì)項(xiàng)目可能因此被保留下來。另一方面，傳統(tǒng)的財(cái)政資金分配機(jī)制通常沿襲的是“一對(duì)一”審批制，分配決策權(quán)往往集中在少數(shù)核心部門和人員手中，權(quán)力的過度集中為“設(shè)租”和“尋租”提供了“溫床”，項(xiàng)目申報(bào)者為了獲得財(cái)政資金支持可能不惜花費(fèi)大量精力和財(cái)力去進(jìn)行各種“公關(guān)”，“請(qǐng)客送禮”、“跑部錢進(jìn)”的現(xiàn)象并不鮮見，使得原本應(yīng)當(dāng)淘汰的項(xiàng)目被不合理地保留下來。如此以來，有限的財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金被分散到了過多的項(xiàng)目，劣質(zhì)項(xiàng)目以犧牲優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的效益為代價(jià)，不合理地占用了部分有限的財(cái)政資源，許多項(xiàng)目由于缺乏足夠的資金保障淪落為“豆腐渣”、“半拉子”工程，導(dǎo)致了財(cái)政資源的浪費(fèi)，難以取得預(yù)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，“公地悲劇”由此而成。

四、破解財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金“公地悲劇”的制度安排：競(jìng)爭(zhēng)性分配機(jī)制

迄今為止，社會(huì)化生產(chǎn)中資源配置方式主要有兩種：一是計(jì)劃，二是市場(chǎng)。兩種配置方式具有各自的運(yùn)行特點(diǎn)和特殊功能，前者的運(yùn)用狀況體現(xiàn)了政府對(duì)資源配置的干預(yù)程度，后者的運(yùn)用狀況則體現(xiàn)出市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置的調(diào)節(jié)水平。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和實(shí)踐表明，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，一方面應(yīng)當(dāng)重視市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用，另一方面也要注重發(fā)揮政府的調(diào)節(jié)功能，以政府干預(yù)之長(zhǎng)彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)之短，同時(shí)又以市場(chǎng)調(diào)節(jié)之長(zhǎng)來克服政府干預(yù)之短，彼此之間形成良性互動(dòng)。政府與市場(chǎng)的一般關(guān)系原理同樣適用于財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金。由于農(nóng)業(yè)自身的特殊性，財(cái)政支農(nóng)資金的配置不能脫離政府的干預(yù)，需要政府發(fā)揮“計(jì)劃”手段的內(nèi)在功能，但政府干預(yù)并不必然排斥市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)用，如何實(shí)現(xiàn)兩者的有機(jī)結(jié)合、相得益彰是優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)資金配置的關(guān)鍵所在。

在我國財(cái)力并不寬裕的背景下，面對(duì)農(nóng)業(yè)對(duì)資金的巨大需求，財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金始終是一種稀缺資源。如前所述，傳統(tǒng)的財(cái)政支農(nóng)資金分配容易陷入“公地悲劇”的困境，雖然其具體成因有多種，但從根本上可以歸結(jié)為一點(diǎn)：“有限理性”的政府對(duì)支農(nóng)資金分配權(quán)的壟斷致使市場(chǎng)機(jī)制有效配置資源的潛力沒有得到應(yīng)有的釋放，也即財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金的分配“計(jì)劃性有余而市場(chǎng)化不足”。筆者認(rèn)為，這也正是財(cái)政支農(nóng)資金陷入“公地悲劇”的癥結(jié)所在。那么，如何才能更好地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在支農(nóng)資金配置中的作用？經(jīng)濟(jì)學(xué)理論表明，競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)機(jī)制的內(nèi)在要求，它賦予市場(chǎng)主體外在壓力和內(nèi)在動(dòng)力，激發(fā)他們的潛能，促使其在競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出。在支農(nóng)資金供給有限而需求過旺的條件下，通過引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，構(gòu)建一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，借助各方主體的有序競(jìng)爭(zhēng)可以實(shí)現(xiàn)“多中選好，好中選優(yōu)”，這種“優(yōu)勝劣汰”的制度安排有利于支農(nóng)專項(xiàng)資金“適得其所”，提升運(yùn)作績(jī)效。因此，破解“公地悲劇”的關(guān)鍵在于充分發(fā)掘競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在財(cái)政支農(nóng)資金分配中的巨大潛力。當(dāng)然，競(jìng)爭(zhēng)性分配機(jī)制的運(yùn)作需要具備開展公開、公正、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制與環(huán)境，而這種機(jī)制與環(huán)境的塑造需要政府“有所為，有所不為”。為此，應(yīng)當(dāng)按照“政府引導(dǎo)市場(chǎng)、市場(chǎng)公開交易、交易規(guī)范運(yùn)作、運(yùn)作統(tǒng)一監(jiān)管”的思路[10]，建立健全財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金的競(jìng)爭(zhēng)性分配制度。

需要明確一點(diǎn)，競(jìng)爭(zhēng)性分配機(jī)制旨在增進(jìn)資源配置效率，同時(shí)也可實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)公平，增強(qiáng)分配過程的透明度，但它難以有效解決社會(huì)公平問題，容易形成“馬太效應(yīng)”。因此，對(duì)于以兼顧社會(huì)公平或調(diào)劑性再分配為主要目的的支農(nóng)專項(xiàng)資金，不宜采用競(jìng)爭(zhēng)性的分配方式，政府應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮“計(jì)劃”手段的主導(dǎo)作用。

五、競(jìng)爭(zhēng)性分配機(jī)制與“公地悲劇”的化解：廣東的實(shí)踐

（一）財(cái)政專項(xiàng)資金的分配首次引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

2008年5月，廣東省頒布了《中共廣東省委廣東省人民政府關(guān)于推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的決定》，正式啟動(dòng)了“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略①“雙轉(zhuǎn)移”是廣東提出的“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”和“勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移”兩大戰(zhàn)略的統(tǒng)稱，具體是指珠三角勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向東西兩翼、粵北山區(qū)轉(zhuǎn)移；而東西兩翼、粵北山區(qū)的勞動(dòng)力，一方面向當(dāng)?shù)囟?、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，另一方面，其中的一些較高素質(zhì)勞動(dòng)力向發(fā)達(dá)的珠三角地區(qū)轉(zhuǎn)移。。而實(shí)施“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略的一個(gè)核心環(huán)節(jié)是將過去財(cái)政資金平均分配的模式轉(zhuǎn)為競(jìng)爭(zhēng)性的扶持方式。為此，該省專門出臺(tái)了《廣東省關(guān)于省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金試行競(jìng)爭(zhēng)性分配改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。《意見》的基本原則主要包括②參見《廣東省關(guān)于省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金試行競(jìng)爭(zhēng)性分配改革的意見》。：（1）分類處理，突出重點(diǎn)。在分析現(xiàn)有省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金的基礎(chǔ)上，科學(xué)劃分實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性分配改革的專項(xiàng)資金類別，并區(qū)分類別實(shí)行不同方式的競(jìng)爭(zhēng)性分配改革：對(duì)于分配對(duì)象主要為企業(yè)、市場(chǎng)化程度較高的專項(xiàng)資金，改革的重點(diǎn)是深入推廣招投標(biāo)方式，由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)決定資金分配歸屬；對(duì)于分配對(duì)象主要為政府部門或下級(jí)財(cái)政的專項(xiàng)資金，改革的重點(diǎn)是由部門和單位申報(bào)績(jī)效目標(biāo)，引入專家評(píng)審、集體研究等競(jìng)爭(zhēng)性決策機(jī)制；對(duì)于由國家立項(xiàng)、省級(jí)配套的項(xiàng)目，在國家有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上推行競(jìng)爭(zhēng)性分配改革。（2）總體規(guī)劃，分步實(shí)施。按照循序漸進(jìn)、試點(diǎn)先行的思路，針對(duì)省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金管理實(shí)際，首先選取部分省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行改革試點(diǎn)，根據(jù)試點(diǎn)情況不斷調(diào)整完善，并逐步擴(kuò)大改革范圍和向全省市縣財(cái)政推廣。（3）兩權(quán)不變，穩(wěn)中求進(jìn)。對(duì)省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性分配改革，不改變現(xiàn)行專項(xiàng)資金的分配格局，不改變省級(jí)主管部門對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金分配權(quán)、管理權(quán)，不影響省級(jí)主管部門的行政管理職能和管理責(zé)任，確保改革平穩(wěn)順利推進(jìn)。（4）績(jī)效優(yōu)先，提高效益。將績(jī)效目標(biāo)作為財(cái)政專項(xiàng)資金分配和項(xiàng)目遴選的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)，把績(jī)效管理要求貫穿于財(cái)政專項(xiàng)資金分配和使用的全過程。結(jié)合專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作，依托績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)配套資金的落實(shí)、技術(shù)力量的安排、服務(wù)質(zhì)量、工程質(zhì)量以及社會(huì)效益、資金效益等各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行綜合評(píng)定，確保專項(xiàng)資金有效分配和高效使用。

根據(jù)“雙轉(zhuǎn)移”的發(fā)展戰(zhàn)略，廣東省委、省政府決定從2008年到2012年，設(shè)立省財(cái)政產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移競(jìng)爭(zhēng)性扶持資金，每年安排15億元，分成三個(gè)標(biāo)的，每個(gè)標(biāo)的5億元，采用招投標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)性方式，擇優(yōu)扶持。截至目前，該省在明確扶持范圍及預(yù)期績(jī)效目標(biāo)的基礎(chǔ)上，通過招投標(biāo)或?qū)＜以u(píng)審等方法，已分五批將75億產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移競(jìng)爭(zhēng)性扶持資金全部分配完畢。這一舉措打破了傳統(tǒng)的“平均式”、“一對(duì)一”審批制的分配方式，開拓了省級(jí)以上財(cái)政資金分配機(jī)制改革的先河，受到了理論界與決策層的廣泛關(guān)注。

該省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移競(jìng)爭(zhēng)性扶持資金競(jìng)爭(zhēng)性分配工作按要件準(zhǔn)入、專家評(píng)審、政府批準(zhǔn)等三個(gè)階段分步實(shí)施。每次競(jìng)標(biāo)首先通過投票產(chǎn)生了6個(gè)候選示范園區(qū)，按照競(jìng)標(biāo)規(guī)則，最后勝出的3個(gè)市（園區(qū)）將各獲得5億元的扶持性資金。專家評(píng)審會(huì)上，各個(gè)代表團(tuán)分別進(jìn)行投影演示、公開演講、現(xiàn)場(chǎng)答辯、總結(jié)陳述四個(gè)環(huán)節(jié)比拼，15人或17人組成的專家組進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)評(píng)審。在演示、演講和答辯環(huán)節(jié)，未出場(chǎng)的參評(píng)市演講人員必須回避。并且，各市的出場(chǎng)順序和專家組成員均通過搖珠和抽簽方式確定，評(píng)審專家產(chǎn)生后即與廣東省推進(jìn)“雙轉(zhuǎn)移”工作領(lǐng)導(dǎo)小組簽署“公平、公正、公開、絕不徇私”承諾書，每個(gè)人的通訊工具必須上繳封存，住在相對(duì)獨(dú)立的住房，并接受經(jīng)專門挑選審核的人員實(shí)行“一對(duì)一”貼身服務(wù)。項(xiàng)目評(píng)審過程中有一套完整的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，共分為6大類指標(biāo)，包括競(jìng)爭(zhēng)性扶持資金評(píng)審指標(biāo)設(shè)立要件（園區(qū)）具備程度；推動(dòng)形成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極的潛力；對(duì)區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)能力；當(dāng)?shù)卣茖W(xué)發(fā)展的思路；環(huán)境和生態(tài)保護(hù)的措施；各申報(bào)單位申報(bào)材料及現(xiàn)場(chǎng)演講答辯情況。而且，這6大類指標(biāo)還進(jìn)一步細(xì)化為二級(jí)指標(biāo)和三級(jí)指標(biāo)，內(nèi)容具體而又全面，每個(gè)指標(biāo)被賦予了合理的權(quán)重。專家組成員根據(jù)各申請(qǐng)單位各個(gè)環(huán)節(jié)的表現(xiàn)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)評(píng)分，最后根據(jù)各單位的得分情況確定中標(biāo)結(jié)果，并當(dāng)場(chǎng)公布。財(cái)政資金分配的全程接受媒體采訪和監(jiān)督。而且，按照《意見》精神，已經(jīng)中標(biāo)的地市仍可繼續(xù)參加后續(xù)的競(jìng)爭(zhēng)，為打破平均主義分配模式塑造了良好的制度環(huán)境。

（二）競(jìng)爭(zhēng)性分配機(jī)制有效緩解了財(cái)政專項(xiàng)資金的“公地悲劇”困境

綜觀上述操作流程不難發(fā)現(xiàn)，競(jìng)爭(zhēng)性分配機(jī)制的引入使得“公地悲劇”發(fā)生的前提條件得到了有效校正。首先，嚴(yán)格的初審條件提高了進(jìn)入壁壘，入圍的申報(bào)單位數(shù)量得到了有效控制，也即財(cái)政資金分配中的“分母”趨于合理化。其次，各單位在進(jìn)行投影演示、公開演講、現(xiàn)場(chǎng)答辯以及總結(jié)陳述的過程中，信息的對(duì)稱程度顯著提高，而且專家組的成員來自于不同領(lǐng)域，能夠嚴(yán)格把握“質(zhì)量關(guān)”，可以確保“優(yōu)勝劣汰”。再者，通過這種公開競(jìng)爭(zhēng)的方式，財(cái)政專項(xiàng)資金分配的決策權(quán)不再集中于少數(shù)部門或個(gè)人，而是分散到評(píng)審會(huì)上各位專家手中，而專家又是隨機(jī)確定，這種“一對(duì)多”的評(píng)審模式大大增加了申報(bào)單位“尋租”的難度和交易成本。最后，通過將財(cái)政專項(xiàng)資金“打包”整體分配，避免了多頭管理引發(fā)的各種負(fù)面效應(yīng)，同時(shí)嚴(yán)格限制了中標(biāo)單位數(shù)量，有利于整合財(cái)力發(fā)揮更大的使用效益，而且這些資金還可以進(jìn)一步發(fā)揮“四兩撥千斤”的杠桿效應(yīng)，引導(dǎo)地方更多的政府投資和社會(huì)投資，有利于拉動(dòng)內(nèi)需，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此，競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制打破了傳統(tǒng)的“平均式”、“一對(duì)一”審批制分配模式，實(shí)現(xiàn)了資金的整合，有利于發(fā)揮資金的規(guī)模效應(yīng)，有效緩解了資金分配的“公地悲劇”難題。

財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金雖然與廣東省“雙轉(zhuǎn)移”專項(xiàng)扶持資金不盡相同，但兩者均屬于財(cái)政專項(xiàng)資金，顯然又都具有專項(xiàng)資金的某些共性。因此，競(jìng)爭(zhēng)性分配的制度安排對(duì)于完善財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金分配機(jī)制具有積極的借鑒意義。事實(shí)上，廣東省在將競(jìng)爭(zhēng)性分配機(jī)制引入財(cái)政支農(nóng)資金配置方面已經(jīng)邁出了第一步。繼2008年8月廣東省15億產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移競(jìng)爭(zhēng)扶持資金評(píng)審會(huì)之后，當(dāng)年12月份該省財(cái)政廳又首次組織了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)評(píng)審會(huì)，由12個(gè)縣（市、區(qū)）競(jìng)爭(zhēng)2008年新增的省級(jí)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目，經(jīng)過抽簽決定申報(bào)單位出場(chǎng)次序和評(píng)審組成員后，評(píng)審會(huì)按照專家獨(dú)立評(píng)審、申報(bào)單位演講和答辯、評(píng)審組公開評(píng)分、公布評(píng)審結(jié)果的程序進(jìn)行。各申報(bào)縣（市、區(qū)）均由副書記、副縣（市、區(qū)）長(zhǎng)登臺(tái)演講，財(cái)政局、農(nóng)業(yè)局代表參與答辯，最終由龍門縣等9個(gè)縣區(qū)勝出。9個(gè)縣區(qū)通過上級(jí)批準(zhǔn)立項(xiàng)后，每項(xiàng)最高可獲得省級(jí)財(cái)政資金400萬元扶持。另有10個(gè)縣競(jìng)爭(zhēng)2009年國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目省級(jí)示范區(qū)，通過激烈競(jìng)爭(zhēng)，最終由高州市等4個(gè)縣區(qū)獲得。每個(gè)縣區(qū)將在2009年獲得中央和省級(jí)財(cái)政資金810萬元，并將得到2至3年的連續(xù)扶持，涉及的財(cái)政資金超過億元[11]?？梢姡?jìng)爭(zhēng)性分配機(jī)制突出了投入重點(diǎn)，有利于集中財(cái)力發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。這樣，一方面財(cái)力的集中可以加快農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目的進(jìn)度，縮短投資回收周期，同時(shí)避免各種“半拉子”工程，另一方面由于勝出的項(xiàng)目均經(jīng)過了以績(jī)效為導(dǎo)向的嚴(yán)格考核，并在后期接受追蹤監(jiān)督，有利于提升資金運(yùn)作績(jī)效。

在廣東省省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金分配引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制后，該省部分地市也逐步在不同領(lǐng)域?qū)嵭辛耸屑?jí)財(cái)政資金的競(jìng)爭(zhēng)性分配。以湛江市為例，該市2009年在市級(jí)水利資金中安排500萬元投入建設(shè)農(nóng)村飲水安全工程示范項(xiàng)目，并對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性分配。根據(jù)《湛江市農(nóng)村飲水安全工程示范項(xiàng)目財(cái)政資金競(jìng)爭(zhēng)性分配方案》，該市湛江市財(cái)政局與水利局于2009年8月3日至5日開展湛江市農(nóng)村飲水安全工程示范項(xiàng)目財(cái)政資金競(jìng)爭(zhēng)性分配評(píng)審工作。全市申報(bào)農(nóng)村飲水安全工程示范鎮(zhèn)項(xiàng)目3個(gè)，示范點(diǎn)項(xiàng)目5個(gè)。經(jīng)過資格審查、專家初審、演講答辯、綜合評(píng)審等環(huán)節(jié)，從符合申報(bào)條件的項(xiàng)目中選出農(nóng)村飲水安全工程示范鎮(zhèn)項(xiàng)目1個(gè)，農(nóng)村飲水安全工程示范點(diǎn)項(xiàng)目3個(gè)。示范鎮(zhèn)獲得200萬元的鼓勵(lì)資金，每個(gè)示范點(diǎn)獲得100萬元的鼓勵(lì)資金，專項(xiàng)用于農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)和管理。競(jìng)爭(zhēng)性分配機(jī)制有利于強(qiáng)化市級(jí)水利資金分配的公平性和有效性，突出了支持重點(diǎn)，對(duì)于加快推進(jìn)農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)具有重要意義。

實(shí)際上，早在1994年，財(cái)政部出臺(tái)的《關(guān)于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的若干政策》就已經(jīng)提出在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)方面“堅(jiān)持擇優(yōu)立項(xiàng)，集中投入，連片開發(fā)”、“建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”。因此，財(cái)政專項(xiàng)資金的競(jìng)爭(zhēng)性分配機(jī)制并非一種全新的制度安排，不過由于理論界的相關(guān)研究滯后，系統(tǒng)的、完善的操作規(guī)程和辦法比較缺乏，各地也并沒有進(jìn)行有效的探索和實(shí)踐，致使這種制度安排被束之高閣，內(nèi)在的潛能沒有得到有效釋放。近一兩年來，財(cái)政資金的競(jìng)爭(zhēng)性分配機(jī)制逐步受到重視，除廣東省外，我國有些其他地區(qū)（如重慶、大連等）也已經(jīng)開始嘗試在財(cái)政支農(nóng)資金的分配領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，并且取得了一定成效。而且有些學(xué)者還借鑒廣東省財(cái)政專項(xiàng)資金的競(jìng)爭(zhēng)性分配實(shí)踐探討這種制度安排在其他領(lǐng)域的適用性。例如，楊繼瑞（2009）提出汶川災(zāi)后重建專項(xiàng)資金的分配應(yīng)該與重建項(xiàng)目有機(jī)契合，部分災(zāi)后重建資金可以探索招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)方式分配運(yùn)作，并具體分析了以招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)方式分配運(yùn)作災(zāi)后重建專項(xiàng)資金的適用條件和相應(yīng)的對(duì)策[10]?？梢灶A(yù)見，隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，競(jìng)爭(zhēng)性分配機(jī)制在財(cái)政專項(xiàng)資金的分配方面將會(huì)大有可為。

六、廣東經(jīng)驗(yàn)的啟示與推廣

如前所述，我國傳統(tǒng)的財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金滲透著濃厚的平均主義色彩，同時(shí)分配權(quán)力過分集中，各方主體的利益博弈使得社會(huì)資源的配置出現(xiàn)了效率扭曲，而且，傳統(tǒng)的分配體制下支農(nóng)專項(xiàng)資金的分配主體存在著“重分配，輕管理”的傾向，財(cái)政資金的預(yù)期績(jī)效難以實(shí)現(xiàn)。廣東省的“雙轉(zhuǎn)移”專項(xiàng)扶持資金以及部分支農(nóng)資金的分配實(shí)踐表明，競(jìng)爭(zhēng)性分配機(jī)制的優(yōu)勢(shì)恰好可以彌補(bǔ)傳統(tǒng)分配制度的內(nèi)在缺陷，一方面，它有效破除了支農(nóng)專項(xiàng)資金“公地悲劇”的生存土壤，提高了財(cái)政資源的配置效率，另一方面，它最大限度地減少了權(quán)力腐敗的空間，為相關(guān)參與主體提供了機(jī)會(huì)均等、過程公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，有利于打造“廉潔財(cái)政”，增強(qiáng)政府公信力。此外，該項(xiàng)制度安排明確將績(jī)效目標(biāo)作為財(cái)政專項(xiàng)資金分配和項(xiàng)目遴選的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)，把績(jī)效管理要求貫穿于財(cái)政專項(xiàng)資金分配和使用的全過程，這對(duì)于加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金管理、提高財(cái)政資金使用效益提供了有力保障。

在總結(jié)廣東省財(cái)政專項(xiàng)資金競(jìng)爭(zhēng)性分配實(shí)踐的基礎(chǔ)上，國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金的特點(diǎn)，盡快制定相關(guān)法規(guī)政策，力求將競(jìng)爭(zhēng)性分配機(jī)制在全國推廣。實(shí)踐操作過程中應(yīng)重點(diǎn)做好四個(gè)層面的工作：一是區(qū)別對(duì)待，分類處理。由于財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金可能有著不同的用途，而不同用途的資金追求的目標(biāo)客觀上存在著一定差異，因此，并非所有支農(nóng)專項(xiàng)資金的分配都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。一般情況下，對(duì)于生產(chǎn)性強(qiáng)、市場(chǎng)化程度較高的項(xiàng)目原則上必須引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在申報(bào)項(xiàng)目過多、財(cái)政資金有限的情況下?lián)駜?yōu)扶持。如果專項(xiàng)資金用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生產(chǎn)生活所需的最基本的公共產(chǎn)品或服務(wù)，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制通常并不適宜。二是重視發(fā)揮專家作用，建立健全評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。各級(jí)政府應(yīng)建立“專家?guī)臁?，?yōu)化專家隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，著力構(gòu)建“一對(duì)多”的專家決策機(jī)制，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)內(nèi)容全面、權(quán)重合理，決策過程力求公開、公平、公正，確保支農(nóng)專項(xiàng)資金有效供給與有效需求的對(duì)接。三是強(qiáng)化對(duì)支農(nóng)專項(xiàng)資金使用的后續(xù)監(jiān)督和反饋，建立和完善問責(zé)制度，盡可能減少資金使用者可能發(fā)生的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，并將預(yù)期績(jī)效的實(shí)現(xiàn)程度作為今后支農(nóng)專項(xiàng)資金分配的重要依據(jù)①目前，我國部分項(xiàng)目的支農(nóng)資金使用效益較差，缺乏科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)體制。2009年審計(jì)署第4號(hào)公告公布的“10省區(qū)市財(cái)政支農(nóng)資金管理使用情況審計(jì)調(diào)查結(jié)果”表明，抽查的10省區(qū)市應(yīng)于2007年底完成的86個(gè)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目中，有32個(gè)未達(dá)到設(shè)計(jì)要求和預(yù)期目標(biāo)，占抽查項(xiàng)目總數(shù)的37%，致使已到位的8.24億元支農(nóng)資金未能充分發(fā)揮效益。因此，進(jìn)一步建立健全責(zé)任機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)支農(nóng)專項(xiàng)資金和建設(shè)項(xiàng)目的全程跟蹤檢查與績(jī)效評(píng)估，確保財(cái)政支農(nóng)資金安全、規(guī)范、高效地使用顯得十分迫切。。四是按照“先試點(diǎn)，后推廣”的原則，先由國務(wù)院確定部分代表性?。ㄊ?、自治區(qū)）進(jìn)行試點(diǎn)，等時(shí)機(jī)成熟后再進(jìn)一步在全國推廣。由于我國地方財(cái)政具有多層次性，可以考慮以“省級(jí)”財(cái)政專項(xiàng)支農(nóng)資金的分配為突破口，然后循序漸進(jìn)地向基層財(cái)政延伸。

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F812.4

A

1672-9544（2010）12-0004-07

【責(zé)任編輯 連家明】