沈陽蒲河新城財源建設(shè)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

呂旺實李 欣郭傳章

（1.財政部財政科學(xué)研究所，北京 100142；2.蒲河新城財政局，沈陽 110164）

沈陽蒲河新城財源建設(shè)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

呂旺實1李 欣1郭傳章2

（1.財政部財政科學(xué)研究所，北京 100142；2.蒲河新城財政局，沈陽 110164）

在沈陽蒲河新城的高速發(fā)展中財政面臨可持續(xù)增長壓力，財源建設(shè)對土地收入的過度依賴使得財政收入陷入增長瓶頸。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，不同行業(yè)、不同經(jīng)濟類型企業(yè)對財源建設(shè)的影響也不相同。結(jié)合蒲河新城現(xiàn)有行業(yè)的分析，提出在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中加快新城財源建設(shè)的政策選擇。

財政增收模式 財源建設(shè) 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

經(jīng)過短短八年的發(fā)展，2009年蒲河新城本級財政收入從2002年的800多萬增加到70多億，年增長率近90%。但收入中一般預(yù)算收入所占比重過低，基金收入比重過高，財政收入過度依賴土地資源。土地資源的有限性、土地出讓金的一次性對財政收入的長期可持續(xù)增長構(gòu)成嚴重制約。如何利用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級，加快財源建設(shè)，成為蒲河新城當(dāng)前亟待解決的重要問題。

一、蒲河新城發(fā)展概況及財政可持續(xù)增長壓力

2006年10月，經(jīng)國務(wù)院批準，沈北新區(qū)成為繼上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)之后的第三個行政新區(qū)。2006年12月，經(jīng)國家發(fā)改委同意，遼寧省政府批準，沈北新區(qū)成為唯一的省級綜合配套改革試驗區(qū)，被賦予了行政、金融、土地、科技等八方面改革的“先行先試權(quán)”。蒲河新城作為沈北新區(qū)的核心區(qū)，擁有了更廣闊、更自由的發(fā)展空間。

由于蒲河新城成立初期財政收入基數(shù)低，招商引資取得成績后體現(xiàn)在財政收入增長率上是超常規(guī)增長。2003年財政收入增長了十幾倍，這種增長幅度當(dāng)然是特殊的、不可持續(xù)的。經(jīng)過最初幾年的成倍增長后，2008年和2009年財政收入增幅下降到了49%和38%。財政收入總量增長勢頭雖然仍算強勁，但增幅不斷下降，財政收入陷入增長瓶頸。

在總量增長的背后，蒲河新城財政收入結(jié)構(gòu)還存在一般預(yù)算收入占財政收入比重過低的問題。2006年到2009年間一般預(yù)算收入占財政總收入的比重不到1/4，以土地出讓金為主的基金收入比重超過3/4。2009年一般預(yù)算收入僅占財政收入的20%，基金收入占到了80%。一般預(yù)算收入中與土地轉(zhuǎn)讓和開發(fā)密切相關(guān)的耕地占用稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅超過60%，增值稅和所得稅不到10%，基金收入幾乎全部是土地出讓金收入（99.8%）。2009年房地產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)的稅收（不包括房地產(chǎn)企業(yè)繳納的契稅和因房地產(chǎn)項目所產(chǎn)生的建造營業(yè)稅及附加）占全口徑稅收的30%①蒲河新城財政局：《蒲河新城2009年財政收入的綜合分析》。。

相對財政收入而言，蒲河新城財政支出變動則更為平穩(wěn)。2008年以前財政處于赤字狀態(tài)，2008年開始實現(xiàn)盈余，但盈余還不足以彌補之前積累的赤字。其財政支出壓力主要來自三個方面：一是蒲河新城在市郊農(nóng)村的基礎(chǔ)上發(fā)展起來，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入大；二是隨土地增值拆遷安置成本不斷提高；三是隨著發(fā)展和人口的集聚，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求快速增長。

二、依賴要素投入的財政增收模式不可持續(xù)

1.土地對財政收入增長的貢獻已經(jīng)達到極限。依靠土地資源支撐財政收入面臨挑戰(zhàn)：一是土地資源，特別是可建設(shè)用地有限；二是土地收益增幅下降；三是原定土地和稅收等優(yōu)惠陸續(xù)到期，部分企業(yè)可能會轉(zhuǎn)移；四是蒲河新城離老城區(qū)遠，交通運輸成本高，商業(yè)和生活配套設(shè)施不健全，不利于吸引企業(yè)和人才；五是土地出讓金中可用財力下降，土地出讓金的60%用于征地、拆遷和辦理土地手續(xù)等直接成本，再考慮基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和給予企業(yè)財稅政策優(yōu)惠等成本，可用財力不多。因此以增加要素投入特別是土地要素投入支持產(chǎn)業(yè)增長的模式已經(jīng)成為經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，從而導(dǎo)致財政收入后勁乏力。

2.其他要素投入的增長受到限制。除土地之外，支持蒲河新城的經(jīng)濟增長的其他優(yōu)勢正在喪失。一是勞動力價格上漲的約束，勞動力價值隨著學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、經(jīng)驗的積累得到提高，勞動力價格的上漲也約束經(jīng)濟增長的幅度；二是環(huán)境約束，蒲河新城的發(fā)展方向是建立生態(tài)新城，建立環(huán)境友好型和資源節(jié)約型經(jīng)濟先導(dǎo)區(qū)，因此在招商引資方面有嚴格的環(huán)境標準，另外政府還要投入大量的財政資金用于環(huán)境建設(shè)和生態(tài)改造；三是競爭加劇，各地和各開發(fā)區(qū)的招商引資力度都在加大，全球性經(jīng)濟危機的爆發(fā)對中國經(jīng)濟特別是生產(chǎn)和出口帶來嚴重影響的同時，也加劇了經(jīng)濟社會的全面競爭；四是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)資本邊際收益遞減等規(guī)律的制約，在這種情況下，蒲河新城需要立足提高規(guī)模效應(yīng)，經(jīng)濟發(fā)展要更多依賴技術(shù)進步、管理和服務(wù)水平提高、人力資本開發(fā)等。

三、有利于財源建設(shè)的最優(yōu)產(chǎn)業(yè)類型——基于資產(chǎn)稅收貢獻率等指標

（一）利于財源建設(shè)的行業(yè)類別

資產(chǎn)稅收貢獻率指行業(yè)企業(yè)的稅收占總資產(chǎn)的比重，是招商引資的一個重要參考指標。國家稅務(wù)總局關(guān)于2001年重點稅源監(jiān)控工作情況的通報（國稅函[2002]23號）顯示，2001年度我國卷煙、酒、采掘、醫(yī)藥和交通運輸設(shè)備制造業(yè)五大行業(yè)稅收貢獻率較高，其稅收貢獻率分別為43.4%、10.6%、8.7%、8.5%、6.5%。

2004年重點稅源數(shù)據(jù)顯示，按重點稅源企業(yè)的行業(yè)構(gòu)成排序，稅收貢獻率前10名的行業(yè)依次為：卷煙制造、煙草制品零售、飲料及茶葉批發(fā)、原油加工及石油制品制造、天然原油和天然氣開采、啤酒制造、煙草制品批發(fā)、其他煤炭采選、煉焦和白酒制造。其中，卷煙行業(yè)的稅收貢獻率最高，達到53.48%，意味著投資卷煙制造業(yè)兩年交納的稅款可以再建一個同等規(guī)模的企業(yè)或者說卷煙制造企業(yè)年稅收貢獻超過其資產(chǎn)的一半。

在稅收貢獻率較高的行業(yè)中，除煤炭采選和煉焦外，其他8個行業(yè)均涉及繳納消費稅，而且這些行業(yè)增值幅度較大，其增值稅和企業(yè)所得稅的稅負也相對較高?？梢哉f，這些行業(yè)的稅收貢獻率之所以高，一方面是由于這些行業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品的價值增值幅度高，繳納的增值稅和企業(yè)所得稅較多，二是由于所生產(chǎn)的產(chǎn)品是消費稅或資源稅的征稅范圍，這加重了企業(yè)的總體稅負，提高了企業(yè)稅收貢獻率，體現(xiàn)出當(dāng)前稅收政策調(diào)節(jié)和限制其中一些產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意圖。因此這些大多數(shù)都不很適合列入蒲河新城未來的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中，只有飲料及茶葉批發(fā)、啤酒制造、白酒制造雖然也屬于國家政策調(diào)節(jié)的范圍，但是由于對環(huán)境影響較小，而蒲河新城具有交通便利的優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)還是可以考慮作為重點發(fā)展的。

（二）利于財源建設(shè)的不同經(jīng)濟類型企業(yè)

按企業(yè)注冊經(jīng)濟類型分類，雖然在納稅總額上，國有企業(yè)無疑是我國稅收收入的“龍頭老大”。但按重點稅源企業(yè)注冊的經(jīng)濟類型構(gòu)成排序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)的資產(chǎn)稅收貢獻率最高，達到9.19%。稅收貢獻率前10位的企業(yè)類型中，私營、集體、港澳臺資和外資企業(yè)榜上有名，卻沒有國有企業(yè)的影子。這提醒我們在招商引資的時候要重視和吸引鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、外資企業(yè)、合資企業(yè)、港澳臺企業(yè)、私營企業(yè)、集體企業(yè)，不能只重點盯著國有企業(yè)。

（三）蒲河新城八大行業(yè)持續(xù)增長潛力分析

把交納的稅收占企業(yè)銷售額的比率定義為銷售額稅收貢獻率，這個數(shù)據(jù)一方面反映企業(yè)的稅收負擔(dān)，另一方面也反映企業(yè)盈利情況。根據(jù)2008年全國部分行業(yè)重點企業(yè)和蒲河新城部分行業(yè)重點企業(yè)稅收占企業(yè)銷售額比重的數(shù)據(jù)做出散點圖。

與全國重點企業(yè)相比，蒲河新城在1—8類行業(yè)重點企業(yè)（橫軸前37家）的銷售額稅收貢獻率更高更分散，這說明蒲河新城在招商引資方面很有眼光，入住的重點企業(yè)的盈利狀況突出，行業(yè)發(fā)展優(yōu)勢明顯，今后可以沿著這個方向，繼續(xù)重點在這八大行業(yè)中選擇盈利狀況好的企業(yè)招商引資，形成行業(yè)和品牌集聚效應(yīng)，發(fā)展成為地區(qū)和全國相關(guān)行業(yè)領(lǐng)軍地區(qū)。

四、加強財源體系建設(shè)的政策選擇

為實現(xiàn)財政收入的可持續(xù)發(fā)展，需培養(yǎng)穩(wěn)定的行業(yè)和企業(yè)稅源，擴大穩(wěn)定的可持續(xù)收入在財政收入中的份額。在選擇和培植行業(yè)企業(yè)稅源時，要篩選符合世界和我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、符合沈陽和蒲河新城發(fā)展定位、適合自身比較優(yōu)勢的稅收貢獻率高的行業(yè)企業(yè)。

（一）合理確定有利于培養(yǎng)財源的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策

1.在現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)集群中重點發(fā)展符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和稅收貢獻率高的產(chǎn)業(yè)。蒲河新城稅收收入總量高的主體行業(yè)依次是房地產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品深加工業(yè)、光電信息業(yè)、商貿(mào)物流業(yè)，2009年這些行業(yè)的稅收收入占蒲河新城全口徑稅收收入分別是30%、13%、6%、5%。目前國家對房地產(chǎn)業(yè)調(diào)控力度很大，所以近兩年來房地產(chǎn)業(yè)利潤下降快，稅收貢獻下滑明顯，但另一方面蒲河新城是新發(fā)展的地區(qū)，生態(tài)環(huán)境又適宜居住，所以很適合房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而且房地產(chǎn)業(yè)對當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)、人口集聚、金融商貿(mào)服務(wù)、建筑業(yè)、建材生產(chǎn)等都有良好的帶動作用，所以還是要發(fā)展而不是限制，但可以減少或取消稅收方面的優(yōu)惠，從服務(wù)和環(huán)境上留企業(yè)留居民。農(nóng)產(chǎn)品深加工業(yè)和光電信息業(yè)是蒲河新城最早發(fā)展的老牌產(chǎn)業(yè)，技術(shù)處于行業(yè)領(lǐng)先的地位，稅收貢獻率較高，今后發(fā)展主要是政策引導(dǎo)他們向高技術(shù)含量、高附加值的高端發(fā)展。商貿(mào)物流是稅收貢獻率較高的產(chǎn)業(yè)，但是目前蒲河新城引進的企業(yè)在稅收貢獻上與全國相關(guān)行業(yè)比較不具備優(yōu)勢，今后對此類的優(yōu)秀企業(yè)可以加大優(yōu)惠力度，利用地理位置和帶動范圍大的優(yōu)勢把運輸、倉儲、批發(fā)為主的商貿(mào)物流產(chǎn)業(yè)集群做大做強。除了上述四個產(chǎn)業(yè)集群外，蒲河新城還形成了裝備制造和文化創(chuàng)意兩個產(chǎn)業(yè)集群。裝備制造產(chǎn)業(yè)稅收貢獻高，依托沈陽有發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和優(yōu)勢，需要未來重點發(fā)展，在保證環(huán)境友好的情況下增加產(chǎn)業(yè)集聚的政策支持，不斷向高技術(shù)含量方向發(fā)展。文化創(chuàng)意稅收貢獻率差異很大，蒲河新城發(fā)展優(yōu)勢也不明顯，但是由于環(huán)境質(zhì)量高和具備溫泉養(yǎng)生資源，可以從旅游休閑開發(fā)著手來發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。蒲河新城最近在探索發(fā)展家電產(chǎn)業(yè)和航空航天產(chǎn)業(yè)的可行性，這兩個行業(yè)稅收貢獻還是較高的，但是沈陽在這兩個行業(yè)上發(fā)展基礎(chǔ)較弱，所以發(fā)展條件不是很充分，如果發(fā)展的話可以重點引進龍頭企業(yè)和技術(shù)研發(fā)實力強的企業(yè)，選高端放棄中低端。

2.在稅收貢獻率高的產(chǎn)業(yè)中優(yōu)先發(fā)展符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和自身比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。剔除不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的行業(yè)，留下適宜發(fā)展和稅收貢獻率高的行業(yè)主要有：批發(fā)業(yè)、酒類和飲料制造業(yè)、設(shè)備制造業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品深加工業(yè)、運輸和倉儲業(yè)、生物醫(yī)藥業(yè)。批發(fā)業(yè)對地理位置和服務(wù)能力要求高，適宜蒲河新城發(fā)展，重點可以放在輻射東北和東北亞地區(qū)；運輸和倉儲業(yè)與此也類似，都可以加大招商力度，打造服務(wù)東北亞的品牌；酒類和飲料制造適合發(fā)展的有利條件是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量高、水質(zhì)優(yōu)越、農(nóng)產(chǎn)品加工能力強，但是這個行業(yè)競爭壓力大、需求變動快、顧客群忠誠度培養(yǎng)困難，所以企業(yè)選擇上要更為謹慎地選擇品牌形象清晰、已形成固定客戶群的企業(yè)。

3.延伸產(chǎn)業(yè)鏈，吸引稅收貢獻率高的企業(yè)，打造稅收貢獻率高的產(chǎn)業(yè)集群。延伸產(chǎn)業(yè)鏈可以依托生態(tài)建設(shè)拓展房地產(chǎn)業(yè)，依托溫泉資源發(fā)展旅游、療養(yǎng)和休閑度假產(chǎn)業(yè)，依托農(nóng)產(chǎn)品深加工業(yè)發(fā)展食品和飲料等產(chǎn)業(yè)，依托工業(yè)、教育業(yè)和旅游等產(chǎn)業(yè)拓展常住人口和休閑人口等，發(fā)展房地產(chǎn)和商貿(mào)服務(wù)業(yè)。在各行業(yè)發(fā)展過程中做大做強優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)集群，吸引稅收貢獻率高的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)。要在實踐中總結(jié)經(jīng)驗，對行業(yè)進行必要的調(diào)整。隨著服務(wù)業(yè)和出口加工業(yè)比重的上升，促進服務(wù)業(yè)發(fā)展，增加服務(wù)業(yè)增加值將成為發(fā)展的重點。

（二）結(jié)合本地實際加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與優(yōu)化升級

按照建設(shè)現(xiàn)代化、國際化的“東北第一生態(tài)新城”功能定位，蒲河新城需要實現(xiàn)六大轉(zhuǎn)變：一是制造業(yè)向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)變；以生態(tài)優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、溫泉資源吸引常住人口和旅游度假人群，發(fā)展商貿(mào)服務(wù)業(yè)；二是產(chǎn)品向文化創(chuàng)意的轉(zhuǎn)變，大力發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)；三是實現(xiàn)“黑色”、“白色”向“綠色”的轉(zhuǎn)變，建立生態(tài)新城，發(fā)展休閑旅游業(yè)，力爭實現(xiàn)單位總產(chǎn)值能耗比2008年下降30%以上；四是高碳向低碳轉(zhuǎn)變，發(fā)展低碳經(jīng)濟，加大低碳技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用，實現(xiàn)單位GDP碳排放逐年削減；五是生產(chǎn)向科技創(chuàng)新的轉(zhuǎn)變，提升自主創(chuàng)新能力，建成東北科技創(chuàng)新基地，實現(xiàn)規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值中高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)比重達45%；六是小規(guī)模向大規(guī)模的轉(zhuǎn)變。把優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展成產(chǎn)業(yè)集群，做大做強。

實現(xiàn)上述轉(zhuǎn)變要堅持實事求是，不能搞一刀切。例如對于有污染的企業(yè)在有治理措施保證能夠符合相應(yīng)環(huán)境標準的，通過程序批準也可以接受。對于高質(zhì)量的發(fā)展類企業(yè)可以給予更長的優(yōu)惠期。引進企業(yè)時要有戰(zhàn)略的眼光，對于近期稅收回報率低，但有利于產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、聯(lián)帶作用明顯、就業(yè)機會多的企業(yè)也可以入圍。不單純把重點放在國有企業(yè)、大企業(yè)上，要看到小企業(yè)在解決就業(yè)和單位稅收貢獻率上的優(yōu)勢，實現(xiàn)小企業(yè)集群與骨干大企業(yè)并存的局面。

（三）運用財稅優(yōu)惠政策支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新

在區(qū)域引資和發(fā)展競爭中，各地都在調(diào)整結(jié)構(gòu)，也都在使用新的財稅手段，都在打“取和予”的時間差。蒲河新城收入增勢的減弱和支出基數(shù)的增大，限制了時間差的長度和財稅手段的力度。因此，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，蒲河新城一定要使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與財政收入雙雙達到最佳臨界點。財稅政策的刺激是必須的，但讓利的程度既取決于蒲河新城財力水平，又取決于企業(yè)對蒲河新城發(fā)展的重要程度。政策要用到刀刃上，發(fā)揮最優(yōu)的效果。在尊重市場選擇的基礎(chǔ)上，按照客觀和歷史形成的條件以及由此形成的比較優(yōu)勢發(fā)展產(chǎn)業(yè)，發(fā)現(xiàn)新的商機和發(fā)展方向，找準政策的著力點，掌握政策刺激力度，將有限的引導(dǎo)工具用好，用出效率。財政優(yōu)惠要實現(xiàn)從土地出讓金減免和稅率優(yōu)惠向促進企業(yè)自主創(chuàng)新能力、促進產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型方向發(fā)展。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進而到經(jīng)濟的發(fā)展越來越依賴科技進步和技術(shù)創(chuàng)新，越來越依賴教育和培訓(xùn)帶來的人力資本的提高，因此建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系要優(yōu)先發(fā)展教育和研發(fā)，提高自主創(chuàng)新能力，建立創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群，發(fā)展創(chuàng)新型政府，這樣才能建立可持續(xù)的財源體系。要在科技創(chuàng)新方面加大財政研發(fā)支出，促進企業(yè)提高研發(fā)投入，提升自主創(chuàng)新能力。在這個領(lǐng)域，要加速人才、資本、技術(shù)、項目等的引進和集聚力度，加強國內(nèi)和國外合作，建立自己的優(yōu)勢。

總而言之，蒲河新城的財源建設(shè)要更加注重提高經(jīng)濟增長質(zhì)量和效益，更加注重推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，更加注重推進改革開放和自主創(chuàng)新、增強經(jīng)濟增長活力和動力，更加注重改善民生和保持社會和諧穩(wěn)定。

F812.41

A

1672-9544（2010）12-0053-04

【責(zé)任編輯 趙 曄】