財(cái)政支農(nóng)支出中的多重委托代理失靈與治理

周榮青

（江蘇省審計(jì)科研所，南京 210009）

財(cái)政支農(nóng)支出中的多重委托代理失靈與治理

周榮青

（江蘇省審計(jì)科研所，南京 210009）

與一般的公共支出過(guò)程中的多重委托代理關(guān)系所不同的是，財(cái)政支農(nóng)支出中的多重委托代理關(guān)系尤為錯(cuò)綜復(fù)雜，涉及到農(nóng)民公眾與立法機(jī)構(gòu)或政府之間；上級(jí)政府與下級(jí)政府之間；中央、地方各級(jí)政府與財(cái)政部門(mén)、涉農(nóng)管理部門(mén)之間；上級(jí)涉農(nóng)管理部門(mén)與下級(jí)涉農(nóng)管理部門(mén)之間；財(cái)政部門(mén)、其他涉農(nóng)管理部門(mén)與項(xiàng)目單位之間五層之多?？v橫交錯(cuò)的多重委托代理往往產(chǎn)生失靈現(xiàn)象，造成財(cái)政支農(nóng)資金的浪費(fèi)與低效。本文提出：一是結(jié)合“省直管縣”財(cái)政體制改革，劃分各級(jí)政府間的財(cái)政支農(nóng)事權(quán)，簡(jiǎn)化各級(jí)政府間的縱向委托代理關(guān)系；另一方面，通過(guò)按照“決策—資金分配—執(zhí)行—監(jiān)督”四分離的原則，建立起財(cái)政支農(nóng)資金管理委員會(huì)負(fù)責(zé)決策、財(cái)政部門(mén)管資金、涉農(nóng)主管部門(mén)管項(xiàng)目、審計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督的縱向聯(lián)動(dòng)和橫向聯(lián)合的組織協(xié)調(diào)工作機(jī)制，從而減少同級(jí)支農(nóng)主體間的橫向委托代理鏈條。

財(cái)政支農(nóng) 多重委托代理 省直管縣 財(cái)政支農(nóng)管理委員會(huì)

一、財(cái)政支農(nóng)支出過(guò)程中的多重委托代理關(guān)系與失靈

從財(cái)政支農(nóng)資金的投入、分配、使用和管理的全過(guò)程來(lái)看，財(cái)政支農(nóng)支出同時(shí)涉及各個(gè)層級(jí)的政府及其部門(mén)。這些政府及其部門(mén)圍繞提供農(nóng)村公共產(chǎn)品這一共同目標(biāo)對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金行使各自的資金處置權(quán)與監(jiān)督權(quán)。而由于財(cái)政支農(nóng)領(lǐng)域的特殊性，各級(jí)政府及其部門(mén)并不能直接參與提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，而是要通過(guò)將財(cái)政支農(nóng)資金的各項(xiàng)權(quán)利委托給基層政府及其部門(mén)來(lái)實(shí)現(xiàn)，而在財(cái)政支農(nóng)資金權(quán)力的委托代理過(guò)程中，有著錯(cuò)綜復(fù)雜的多重委托人和多重代理人特點(diǎn)（見(jiàn)圖1，箭頭指向?yàn)榇砣耍^出處為委托人）。

（一）農(nóng)民公眾與立法機(jī)構(gòu)或政府之間

財(cái)政支農(nóng)支出過(guò)程中，公眾首先將財(cái)政支農(nóng)資金的全部處置權(quán)與部分監(jiān)督權(quán)委托給最高權(quán)力中心——一般立法機(jī)構(gòu)，立法機(jī)構(gòu)再將財(cái)政支農(nóng)資金處置權(quán)與部分監(jiān)督權(quán)委托給政府，政府通過(guò)處置財(cái)政支農(nóng)資源而成為農(nóng)民公眾的事實(shí)代理人。作為財(cái)政支農(nóng)政策主要受益者的農(nóng)民大眾，因其人數(shù)眾多而陷入“集體行動(dòng)的困境”之中，因而農(nóng)民對(duì)政府的政治約束較小，所以政府很容易做出不符合農(nóng)民利益的制度安排。

（二）上級(jí)政府與下級(jí)政府之間

在實(shí)踐中，中央和地方各級(jí)政府在財(cái)政支農(nóng)投入的領(lǐng)域、范圍、責(zé)任上沒(méi)有明確的界定，加上我國(guó)地方尤其是縣級(jí)政府財(cái)力非常有限，有的本該由中央、省級(jí)政府承擔(dān)的支農(nóng)事務(wù)卻推給了基層政府；同樣，很多本該由地方政府承擔(dān)或由中央政府和地方政府共同承擔(dān)的支出責(zé)任往往由中央政府包攬。因此，在財(cái)政支農(nóng)支出過(guò)程中，往往混淆各級(jí)政府的財(cái)政支農(nóng)職責(zé)，無(wú)論是項(xiàng)目種類(lèi)、大小，一般都是由中央通過(guò)定項(xiàng)目或把握財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目和資金的審批權(quán)，以及通過(guò)將財(cái)政支農(nóng)資金這塊“大蛋糕”切塊到各省和直轄市，再由各省和直轄市下?lián)艿交鶎诱罱K通過(guò)基層政府向農(nóng)民公眾提供公共品的這種層層委托代理的形式，形成了從中央、省、市、縣、鄉(xiāng)這五級(jí)之多的政府間多層級(jí)的多重委托代理關(guān)系。在這一長(zhǎng)長(zhǎng)的上下級(jí)政府間縱向委托代理鏈條中，每一級(jí)政府都既是委托人的代理人，又是代理人的委托人，有著雙重身份。

在各級(jí)政府的委托代理過(guò)程中，每一級(jí)政府往往保留各自對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金的部分處置權(quán)即立項(xiàng)審批權(quán)。由于作為委托人的上級(jí)政府對(duì)廣大農(nóng)村基層缺乏相應(yīng)的“三農(nóng)”公共產(chǎn)品偏好的信息，政府在保留部分處置權(quán)即立項(xiàng)審批權(quán)時(shí)，由其確定的財(cái)政支農(nóng)支出往往不能滿足或偏離廣大農(nóng)村的需求，從而導(dǎo)致政策失靈。同樣，由于眾多的政府與多級(jí)代理層層相嵌，信息搜尋成本的高昂以及信息傳遞中的障礙使得上下級(jí)政府之間處在一個(gè)不完全信息的動(dòng)態(tài)博弈過(guò)程中，而下級(jí)政府作為代理人，出于自身利益考慮，或出于“政績(jī)”的需要，表現(xiàn)出隱瞞偏好、虛假申報(bào)、擠占、挪用、閑置、滯留財(cái)政支農(nóng)資金等問(wèn)題。

（三）中央、地方各級(jí)政府與財(cái)政部門(mén)、涉農(nóng)管理部門(mén)之間

每一級(jí)政府會(huì)對(duì)相應(yīng)的財(cái)政支農(nóng)資金在財(cái)政部門(mén)和涉農(nóng)管理部門(mén)中進(jìn)行劃塊與切割，由于財(cái)政支農(nóng)領(lǐng)域涉及到的部門(mén)有發(fā)改委、財(cái)政、科技、水務(wù)、林業(yè)、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、交通、民政等十幾個(gè)，各個(gè)部門(mén)都有各自對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金的全部權(quán)利，即處置權(quán)（包括立項(xiàng)審批權(quán)）與監(jiān)督權(quán)，且各自的權(quán)利、職責(zé)往往沒(méi)有明晰的界定。由此實(shí)際上形成每一級(jí)政府將財(cái)政支農(nóng)資金全部權(quán)利全部委托給了多個(gè)代理人。這些作為政府代理人的各個(gè)部門(mén)之間的關(guān)系是模糊的，每一個(gè)政府部門(mén)都擁有一些凌駕于其他部門(mén)之上的權(quán)力，而其他部門(mén)又擁有對(duì)它的影響力，這些模糊的關(guān)系使得這層委托代理變得復(fù)雜。各個(gè)代理人之間的代理任務(wù)或交叉或重復(fù)，必然造成部門(mén)之間的政策不盡協(xié)調(diào)，重復(fù)建設(shè)，并消耗大量行政成本。

（四）上級(jí)涉農(nóng)管理部門(mén)與下級(jí)涉農(nóng)管理部門(mén)之間

與一般的公共支出過(guò)程所不同的是，財(cái)政支農(nóng)資金在行業(yè)部門(mén)按條條撥付，在部門(mén)內(nèi)部也構(gòu)成了財(cái)政支農(nóng)資金權(quán)利的縱向委托代理長(zhǎng)鏈條。對(duì)于基層涉農(nóng)管理部門(mén)來(lái)說(shuō)，實(shí)際對(duì)其有影響的委托人除了有本級(jí)政府還有上級(jí)政府部門(mén)，也就是每一個(gè)政府部門(mén)要應(yīng)付多個(gè)委托人。在多重委托人下，迪克西特認(rèn)為委托人之間的自然合作是比較困難的。迪克西特用模型分析得出結(jié)論：n個(gè)不合作的委托人的納什均衡激勵(lì)機(jī)制的激勵(lì)強(qiáng)度只是由一個(gè)真正統(tǒng)一委托人所提供的次優(yōu)激勵(lì)機(jī)制的激勵(lì)強(qiáng)度的1/n。因此，財(cái)政支農(nóng)效率低下也就有其必然性。

（五）財(cái)政部門(mén)、其他涉農(nóng)管理部門(mén)與項(xiàng)目單位之間

對(duì)于廣大項(xiàng)目單位來(lái)說(shuō)，由于代理財(cái)政支農(nóng)的部門(mén)之多，項(xiàng)目使用單位可以尋求不同委托人進(jìn)行合作代理，而不同部門(mén)也可以尋求不同的項(xiàng)目使用單位進(jìn)行代理。不同涉農(nóng)管理部門(mén)與項(xiàng)目單位之間的委托代理關(guān)系更接近于市場(chǎng)上的買(mǎi)賣(mài)雙方的委托代理關(guān)系，所不同的在于，在這一層委托代理關(guān)系中，代理人既沒(méi)有財(cái)政資金處置權(quán)，也沒(méi)有財(cái)政資金監(jiān)督權(quán)。在這里，涉農(nóng)管理部門(mén)作為買(mǎi)者處于信息劣勢(shì)，而處于這樣信息劣勢(shì)的多個(gè)委托人的存在，多頭申報(bào)現(xiàn)象必然無(wú)法遏制。

通過(guò)上述委托代理關(guān)系的分析我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，在財(cái)政支農(nóng)支出過(guò)程中，財(cái)政支農(nóng)資金的處置權(quán)與監(jiān)督權(quán)除了在公眾和各級(jí)政府之間存在委托代理關(guān)系，在政府內(nèi)部又有若干層級(jí)的交錯(cuò)委托代理關(guān)系，這樣的委托代理關(guān)系相互交織，形成網(wǎng)狀、交錯(cuò)的委托代理鏈條。

每一級(jí)政府或政府部門(mén)都有雙重身份，既是代理人又是委托人，并有多重委托人同時(shí)又有多重代理人。這種復(fù)雜的委托代理關(guān)系的結(jié)果就是：一是因委托代理鏈條太長(zhǎng)太多付出高昂的委托代理成本；二是由于缺乏必要的監(jiān)督和約束使得政府所確定的公共產(chǎn)品的供給難以滿足民眾的愿望和要求，最終要導(dǎo)致社會(huì)福利損失；三是多個(gè)委托人之間、代理人之間互相不合作，重復(fù)建設(shè)，消耗大量行政成本，從而財(cái)政支農(nóng)效率低下；四是信息不對(duì)稱(chēng)造成滯留、挪用、貪污、擠占、虛假申報(bào)或多頭申報(bào)等現(xiàn)象難以從根本上得到遏制。

二、財(cái)政支農(nóng)支出多重委托代理失靈的治理對(duì)策

（一）結(jié)合“省直管縣”改革簡(jiǎn)化政府間委托代理關(guān)系

目前我國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出過(guò)程實(shí)際上就是提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的過(guò)程，涉及到公共產(chǎn)品提供主體、各主體間的職責(zé)劃分、財(cái)政資金分配關(guān)系等問(wèn)題，因此，財(cái)政支農(nóng)支出中的上下級(jí)政府委托代理關(guān)系必然受制于我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政管理體制。而我國(guó)1994年建立的以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政管理體制，雖然初步理順了中央與地方之間（主要是中央與省級(jí)之間）的財(cái)力分配關(guān)系，但對(duì)中央和各級(jí)地方政府事權(quán)沒(méi)有明確界定，政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)的責(zé)任界限模糊，“越位”與“錯(cuò)位”現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，因而也造成了財(cái)政支農(nóng)支出中的上下級(jí)政府委托代理關(guān)系的錯(cuò)位與混亂。在現(xiàn)行“省直管縣”政府間財(cái)政管理體制改革背景下，理順上下級(jí)政府間的財(cái)政支農(nóng)支出的財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系，應(yīng)該是理順財(cái)政支農(nóng)支出中的上下級(jí)政府委托代理關(guān)系的前提。

1.在規(guī)范各級(jí)政府支農(nóng)管理事權(quán)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮縣級(jí)政府支農(nóng)主體作用

首先，合理規(guī)范各級(jí)政府支農(nóng)管理事權(quán)。根據(jù)公共產(chǎn)品的層次性理論，應(yīng)根據(jù)受益范圍確定農(nóng)村公共產(chǎn)品提供的主體，也即：全國(guó)性或跨省區(qū)、跨流域的財(cái)政支農(nóng)事項(xiàng)應(yīng)由中央負(fù)責(zé)，兼有全國(guó)性和地方性的財(cái)政支農(nóng)事項(xiàng)應(yīng)由中央和地方政府共同承擔(dān)，并按具體項(xiàng)目確定分擔(dān)的比例；其他地方性財(cái)政支農(nóng)事項(xiàng)，應(yīng)由地方財(cái)政負(fù)責(zé)。在“省直管縣”財(cái)政體制改革背景下，首先應(yīng)當(dāng)取消原來(lái)省、市級(jí)政府及其涉農(nóng)主管部門(mén)層層安排屬于基層事權(quán)范圍內(nèi)的支農(nóng)項(xiàng)目的做法，明確跨市、縣的財(cái)政支農(nóng)事項(xiàng)由省級(jí)政府提供，本縣域范圍內(nèi)的財(cái)政支農(nóng)事項(xiàng)則由縣一級(jí)提供。

其次，兼顧效率原則，充分發(fā)揮縣級(jí)政府支農(nóng)主體作用。即根據(jù)效率高低來(lái)確定一項(xiàng)公共產(chǎn)品應(yīng)由哪一級(jí)政府提供，實(shí)際上也是就近、便利原則的體現(xiàn)。由于在中國(guó)廣大農(nóng)村，縣級(jí)政府是當(dāng)?shù)刎?cái)政支農(nóng)事務(wù)的直接管理者，在農(nóng)民需求偏好、地方要素稟賦方面比上級(jí)政府有更大的信息優(yōu)勢(shì)，更能有效地提供公共物品。因此，在效率原則下，除了明顯具有全國(guó)性或跨省區(qū)、跨流域特征的財(cái)政支農(nóng)事項(xiàng)外，其他大多數(shù)財(cái)政支農(nóng)事項(xiàng)（如扶貧開(kāi)發(fā)事務(wù)）的責(zé)任主體都應(yīng)該在縣級(jí)。為此，在“省直管縣”財(cái)政體制改革背景下，市級(jí)不再干預(yù)縣一級(jí)政府的財(cái)政支農(nóng)事項(xiàng)，而省級(jí)以上政府也應(yīng)不再對(duì)縣級(jí)具體項(xiàng)目立項(xiàng)和審批，而是通過(guò)中央制定新農(nóng)村建設(shè)的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃及年度工作計(jì)劃的指導(dǎo)意見(jiàn)，縣級(jí)政府按照中央“三農(nóng)”工作指導(dǎo)意見(jiàn)總體要求，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，因地制宜，統(tǒng)籌安排具體項(xiàng)目實(shí)施，并對(duì)資金使用和項(xiàng)目實(shí)施的效益性、效果性負(fù)責(zé)。同時(shí)，中央或省級(jí)只規(guī)定對(duì)縣級(jí)重大投資項(xiàng)目采取備案制，把農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的決定權(quán)、資金分配權(quán)和責(zé)任同時(shí)直接下放到縣一級(jí)，真正做到“資金到縣、項(xiàng)目到縣、責(zé)任到縣、管理到縣”，強(qiáng)化縣級(jí)政府在財(cái)政支農(nóng)中的自主權(quán)和責(zé)任主體作用，大大簡(jiǎn)化上下級(jí)政府間不必要的委托代理關(guān)系。

2.規(guī)范各級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，尤其是省級(jí)以下政府間轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的對(duì)稱(chēng)

事權(quán)與財(cái)權(quán)的對(duì)稱(chēng)性并不要求各級(jí)政府的直接財(cái)力與事權(quán)完全對(duì)等，而要從強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府可利用財(cái)力對(duì)事權(quán)的保障能力角度來(lái)衡量。因此，科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度是解決財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的重要基礎(chǔ)之一。

首先，在財(cái)政支農(nóng)資金往來(lái)上，應(yīng)按“省直管縣”財(cái)政體制改革的要求，明確建立省與市、縣之間的財(cái)政支農(nóng)資金直接往來(lái)關(guān)系，取消市與縣之間的財(cái)政支農(nóng)資金往來(lái)關(guān)系。由此逐步探索省級(jí)對(duì)縣級(jí)財(cái)政的直接轉(zhuǎn)移支付方式，減少間接轉(zhuǎn)移支付，減少縱向委托—代理鏈條的層級(jí)數(shù)。并隨著省級(jí)轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范，可以嘗試在中央和縣級(jí)之間建立財(cái)政支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金的直接轉(zhuǎn)移支付制度。

其次，應(yīng)按“省直管縣”財(cái)政體制改革的要求，在省財(cái)政與縣財(cái)政之間盡快建立以一般轉(zhuǎn)移支付為主，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的直接轉(zhuǎn)移支付關(guān)系，以便縣級(jí)政府有充分的財(cái)力自主安排屬于自身事權(quán)范圍內(nèi)的財(cái)政支農(nóng)支出，使其財(cái)權(quán)與事權(quán)相配套，從而為簡(jiǎn)化上下級(jí)政府間不必要的委托代理關(guān)系提供配套財(cái)力保障。

（二）建立同級(jí)政府各組織間權(quán)力的協(xié)調(diào)機(jī)制，減少同級(jí)政府間“委托—代理”鏈條

為有效克服支農(nóng)資金分配、使用、管理等環(huán)節(jié)的復(fù)雜委托代理關(guān)系帶來(lái)的效率損失，需要充分理順并重新調(diào)整各涉農(nóng)管理部門(mén)的職權(quán)關(guān)系，按照“決策—資金分配—執(zhí)行—監(jiān)督”四分離的原則，建立起財(cái)政支農(nóng)資金管理委員會(huì)負(fù)責(zé)決策、財(cái)政部門(mén)管資金、涉農(nóng)主管部門(mén)管項(xiàng)目、審計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督的縱向聯(lián)動(dòng)和橫向聯(lián)合的組織協(xié)調(diào)工作機(jī)制，從而減少對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金處置權(quán)和監(jiān)督權(quán)的委托代理鏈條。（具體見(jiàn)圖2、圖3）。

1.縣級(jí)政府各組織間權(quán)力協(xié)調(diào)機(jī)制的建立

（1）決策權(quán)的協(xié)調(diào)

首先，決策組織機(jī)構(gòu)的建立。在縣級(jí)成立以縣長(zhǎng)或分管縣長(zhǎng)掛帥，財(cái)政部門(mén)、農(nóng)口各部門(mén)與科研院所專(zhuān)家團(tuán)共同參與的“財(cái)政支農(nóng)資金管理委員會(huì)”，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)所有財(cái)政支農(nóng)事項(xiàng)，決定財(cái)政支農(nóng)資金的全部處置權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

其次，決策組織機(jī)構(gòu)的職責(zé)。第一，在縣委、縣政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)中央關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃及年度工作計(jì)劃和中央各涉農(nóng)部門(mén)的意見(jiàn)，結(jié)合本縣委、縣政府新農(nóng)村建設(shè)的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃及年度工作計(jì)劃，由其負(fù)責(zé)支農(nóng)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、政策、年度投向和投入計(jì)劃布局的研究制訂；第二，協(xié)調(diào)各涉農(nóng)主管部門(mén)、科研院所的專(zhuān)家對(duì)財(cái)政支農(nóng)發(fā)展規(guī)劃、政策、計(jì)劃等進(jìn)行論證或?qū)嵉乜疾?，并根?jù)論證、考察結(jié)果合理規(guī)劃涉農(nóng)項(xiàng)目；第三，負(fù)責(zé)召集各涉農(nóng)主管部門(mén)、科研院所的技術(shù)專(zhuān)家、經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家、財(cái)務(wù)專(zhuān)家，對(duì)各部門(mén)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報(bào)的財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目組織評(píng)審，對(duì)符合條件要求的項(xiàng)目，分輕重緩急按類(lèi)別、地域等排序，并建立項(xiàng)目庫(kù)，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。通過(guò)圍繞“財(cái)政支農(nóng)資金管理委員會(huì)”所規(guī)劃的項(xiàng)目和結(jié)合審批申報(bào)的財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目，決定財(cái)政支農(nóng)資金的全部處置權(quán)，由此實(shí)行“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的財(cái)政支農(nóng)政策決策機(jī)制，從而統(tǒng)一財(cái)政支農(nóng)政策窗口。

（2）資金分配權(quán)的協(xié)調(diào)

縣級(jí)財(cái)政部門(mén)根據(jù)“財(cái)政支農(nóng)資金管理委員會(huì)”對(duì)支農(nóng)資金的處置（即立項(xiàng)審批）決策，將所有本級(jí)、省級(jí)、中央級(jí)的財(cái)政支農(nóng)資金集中，制定預(yù)算、統(tǒng)一分配資金的使用；通過(guò)實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度和項(xiàng)目報(bào)賬制，并根據(jù)支農(nóng)項(xiàng)目進(jìn)度將所需資金直接撥付給項(xiàng)目工程單位或商品與勞務(wù)的供應(yīng)商手中。同時(shí)，取消各個(gè)農(nóng)口部門(mén)的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)支農(nóng)專(zhuān)戶，各涉農(nóng)主管部門(mén)如發(fā)改委、水利局等不再分配涉農(nóng)資金，只撥付其履行管理職責(zé)的必要行政管理經(jīng)費(fèi)，從而形成一個(gè)漏斗向下的資金分配權(quán)的協(xié)調(diào)機(jī)制。

在這個(gè)過(guò)程中，為控制項(xiàng)目質(zhì)量和加強(qiáng)資金管理，應(yīng)明確只有在項(xiàng)目主管部門(mén)簽署了合格質(zhì)量監(jiān)督意見(jiàn)或鑒定書(shū)之后，縣級(jí)財(cái)政部門(mén)才能將資金直接撥付。

（3）項(xiàng)目執(zhí)行、實(shí)施、管理權(quán)的協(xié)調(diào)

各涉農(nóng)職能主管部門(mén)如農(nóng)業(yè)、發(fā)改、國(guó)土、科技、林業(yè)、交通、水利等不再分配涉農(nóng)資金，也不再審批涉農(nóng)項(xiàng)目，主要在財(cái)政支農(nóng)建設(shè)前期，在財(cái)政支農(nóng)管理委員會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)對(duì)三農(nóng)發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略、政策的研究和對(duì)涉農(nóng)項(xiàng)目的計(jì)劃申報(bào)、調(diào)研并參與論證；在財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，根據(jù)各自機(jī)構(gòu)職能負(fù)責(zé)相對(duì)應(yīng)類(lèi)別的支農(nóng)項(xiàng)目的具體執(zhí)行、組織實(shí)施、監(jiān)督管理，如負(fù)責(zé)招投標(biāo)、落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任、工程管理、合同、竣工驗(yàn)收、項(xiàng)目施工監(jiān)理以及項(xiàng)目完工后的考核評(píng)價(jià)等工作；在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中簽署相關(guān)質(zhì)量監(jiān)督意見(jiàn)或鑒定書(shū)，作為財(cái)政部門(mén)撥款給項(xiàng)目單位的直接依據(jù)。

（4）監(jiān)督權(quán)的協(xié)調(diào)

財(cái)政部門(mén)應(yīng)通過(guò)修訂完善專(zhuān)項(xiàng)資金使用管理細(xì)則，規(guī)范財(cái)政預(yù)算分配方法和資金分配的標(biāo)準(zhǔn)、使用范圍，從而從源頭上堵住資金被挪用、截留的情況。另外，通過(guò)建立健全財(cái)政支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金的管理監(jiān)督檢查機(jī)制，明確每一財(cái)政支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金的責(zé)任人，對(duì)項(xiàng)目的財(cái)政撥款使用效益進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)，依法對(duì)項(xiàng)目具體執(zhí)行和資金使用行為以及各有關(guān)責(zé)任人實(shí)施嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲措施和責(zé)任追究制度。

各涉農(nóng)主管部門(mén)（項(xiàng)目主管部門(mén)）要從技術(shù)條件、過(guò)程規(guī)模、資金專(zhuān)款專(zhuān)用等方面進(jìn)行項(xiàng)目監(jiān)督，監(jiān)督的內(nèi)容主要包括：項(xiàng)目是否按設(shè)計(jì)要求如期竣工；社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益是否達(dá)到預(yù)期的目的；工程項(xiàng)目支出中有無(wú)高估冒算、損失浪費(fèi)等以及工程是否有偷工減料等現(xiàn)象，以確保工程質(zhì)量。

審計(jì)部門(mén)要對(duì)包括財(cái)政支農(nóng)資金管理委員會(huì)、財(cái)政部門(mén)、各涉農(nóng)主管部門(mén)、項(xiàng)目用款單位的農(nóng)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行全過(guò)程的跟蹤審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查，總結(jié)分析專(zhuān)項(xiàng)資金的使用情況，對(duì)存在的問(wèn)題提出意見(jiàn)并及時(shí)處理，確保專(zhuān)項(xiàng)資金合理、安全、有效使用。

2.建立中央、省級(jí)、縣級(jí)政府間的縱向協(xié)調(diào)機(jī)制

通過(guò)在縣一級(jí)成立“財(cái)政支農(nóng)資金管理委員會(huì)”，理順和重新調(diào)整縣級(jí)各涉農(nóng)部門(mén)職權(quán)的基礎(chǔ)上，突破建立縣級(jí)的協(xié)調(diào)機(jī)制的做法，將此做法衍伸到省級(jí)直至中央一級(jí)，取消市與縣之間財(cái)政支農(nóng)管理的往來(lái)關(guān)系。為此，在省一級(jí)以上成立對(duì)應(yīng)的“財(cái)政支農(nóng)資金管理委員會(huì)”，協(xié)調(diào)省一級(jí)以上各涉農(nóng)部門(mén)，統(tǒng)一支農(nóng)項(xiàng)目決策。同樣，對(duì)省級(jí)、中央各涉農(nóng)部門(mén)除財(cái)政部門(mén)外，不再分配涉農(nóng)資金，只負(fù)責(zé)項(xiàng)目調(diào)研、申報(bào)、實(shí)施和管理。在此基礎(chǔ)上，中央、省一級(jí)對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金的各項(xiàng)權(quán)利通過(guò)各級(jí)“財(cái)政支農(nóng)資金管理委員會(huì)”統(tǒng)一發(fā)生聯(lián)系。

通過(guò)按照“決策—資金分配—執(zhí)行—監(jiān)督”四分離的原則，建立起財(cái)政支農(nóng)資金管理委員會(huì)后，由于財(cái)政資金的處置權(quán)統(tǒng)一歸為財(cái)政支農(nóng)資金管理委員會(huì)，除了財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)保留一部分財(cái)政資金的監(jiān)督權(quán)外，其他涉農(nóng)管理部門(mén)只作為財(cái)政支農(nóng)資金管理委員會(huì)的一個(gè)成員部門(mén)，執(zhí)行相關(guān)財(cái)政支農(nóng)管理事項(xiàng)，當(dāng)中并不涉及財(cái)政支農(nóng)資金處置權(quán)和監(jiān)督權(quán)。因而在財(cái)政支農(nóng)資金處置權(quán)和監(jiān)督權(quán)上，原來(lái)的政府與財(cái)政部門(mén)、涉農(nóng)管理部門(mén)之間的十多個(gè)委托代理關(guān)系將簡(jiǎn)化為政府與財(cái)政支農(nóng)資金管理委員會(huì)之間單一的委托代理關(guān)系，大大減少橫向委托代理鏈條；相應(yīng)地，財(cái)政支農(nóng)資金管理委員會(huì)和財(cái)政部門(mén)、涉農(nóng)管理部門(mén)之間的關(guān)系也就內(nèi)化為委員會(huì)內(nèi)部管理關(guān)系。同時(shí)，政府部門(mén)間的縱向委托代理鏈條也由于各級(jí)“財(cái)政支農(nóng)資金管理委員會(huì)”的成立而較少，從而大大提高財(cái)政支農(nóng)效率。（見(jiàn)圖3：實(shí)箭頭為包含財(cái)政支農(nóng)資金處置權(quán)的委托代理關(guān)系，虛箭頭不包含財(cái)政支農(nóng)資金處置權(quán)的委托代理關(guān)系）。

〔1〕 徐曙娜.公共支出過(guò)程中的信息不對(duì)成與制度約束[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2005.37.

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F812.45

A

1672-9544（2010）12-0018-05

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