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    環(huán)境污染背后的“公地悲劇”

    2015-05-28 18:21:21廖保平
    檢察風(fēng)云 2015年10期
    關(guān)鍵詞:公地悲劇環(huán)境污染悲劇

    廖保平

    環(huán)境問(wèn)題已成為難以承受的“中國(guó)之痛”,據(jù)世界銀行計(jì)算,中國(guó)環(huán)境及自然資源退化的代價(jià)為GDP的9%,這是一個(gè)巨大的數(shù)字,正在拉低長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。而環(huán)境污染對(duì)人的健康的損害更是難于用經(jīng)濟(jì)計(jì)量。政府從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的好處中獲得信譽(yù),也因污染的代價(jià)受到批評(píng)。

    環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)峻,已成“中國(guó)之痛”

    中國(guó)環(huán)境問(wèn)題之嚴(yán)峻相信每個(gè)國(guó)人都有切身感受,2013年《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》一篇文章說(shuō)到,中國(guó)土壤污染嚴(yán)重。此外,文章指出,中國(guó)嚴(yán)重缺水,國(guó)際上一般將每人每年擁有不到1000立方米的水定義為“嚴(yán)重缺水”。中國(guó)的數(shù)字卻只有450立方米。且平均值掩蓋著更為驚人的地區(qū)差別。在北京,每人每年擁有的水資源只有100立方米。

    更為要命的是,有限的水資源污染嚴(yán)重,黃河水利委員會(huì)對(duì)“母親河”進(jìn)行了調(diào)查,發(fā)現(xiàn)黃河三分之一河段里的水受到嚴(yán)重污染,無(wú)法用于農(nóng)業(yè)灌溉。住建部負(fù)責(zé)飲水安全的總工程師說(shuō),城市地區(qū)只有一半水源可以飲用。

    文章說(shuō),中國(guó)空氣污染嚴(yán)重到常常爆發(fā)“空氣災(zāi)難”,比如2013年1月籠罩在北京上空有著惡臭味道的霧霾,2.5微米及以下的污染物顆粒達(dá)到每百萬(wàn)900個(gè),為世界衛(wèi)生組織認(rèn)定安全水平的40倍。

    文章還說(shuō),中國(guó)野生動(dòng)物受到尤為嚴(yán)重的威脅。2004年,作為官方文件的《中國(guó)物種紅色名錄》將中國(guó)40%的哺乳動(dòng)物列在“受威脅”之列。工業(yè)化發(fā)展正在讓不尋常大范圍動(dòng)物棲息地出現(xiàn)退化,中國(guó)在這方面的多樣性尤為突出。

    中國(guó)環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)越來(lái)越引起國(guó)人越來(lái)越多的關(guān)注,人們對(duì)環(huán)境惡劣的容忍度也在不斷降低。據(jù)中國(guó)公眾環(huán)境研究中心主任馬軍一篇署名文章,我們得知,自2002起環(huán)境問(wèn)題造成的大規(guī)??棺h活動(dòng)每年增長(zhǎng)29%。

    令人沮喪的是,這樣的環(huán)境問(wèn)題恐怕還只是“剛剛開(kāi)始”,目前,中國(guó)的人均財(cái)富排名世界第104位,擁有世界上最多的人口,很多人才剛剛解決溫飽問(wèn)題,環(huán)境治理肯定是場(chǎng)持久戰(zhàn)。有人計(jì)算,要實(shí)現(xiàn)13億中國(guó)人達(dá)到美國(guó)生活水平,中國(guó)的資源總耗至少要擴(kuò)大50倍。也就是說(shuō),如果達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家水平,目前的空氣、水、土壤等污染還問(wèn)題還將更加嚴(yán)重。

    環(huán)境問(wèn)題已成為難以承受的“中國(guó)之痛”,據(jù)世界銀行計(jì)算,中國(guó)環(huán)境及自然資源退化的代價(jià)為GDP的9%,這是一個(gè)巨大的數(shù)字,正在拉低長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。而環(huán)境污染對(duì)人的健康的損害更是難于用經(jīng)濟(jì)計(jì)量。政府從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的好處中獲得信譽(yù),也因污染的代價(jià)受到批評(píng)。

    中央已經(jīng)意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題,十八大明確提出了“生態(tài)文明建設(shè)”,“綠色GDP”。2014年,全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)新環(huán)境保護(hù)法以幫助治理污染恢復(fù)被破壞的環(huán)境。但是,無(wú)論是治理霧霾、污水、金屬污染,還是治理土壤污染、食品污染等等,目前看,還顯得有點(diǎn)力不從心,成效很難說(shuō)令民眾滿意。這其中的原因相當(dāng)復(fù)雜,但不能不說(shuō)與此前我國(guó)在環(huán)境保護(hù)方面的法治落后有極大的關(guān)系。

    環(huán)境污染問(wèn)題是公地悲劇問(wèn)題

    無(wú)論中西方,從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看,環(huán)境問(wèn)題是一個(gè)典型的公地悲劇問(wèn)題。也就是說(shuō),無(wú)論空氣、土壤還是河流,都是典型的公共品,對(duì)這些公共品的使用,往往會(huì)遭遇公地悲劇的陷阱。哈丁在《公地的悲劇》中設(shè)置了這樣一個(gè)場(chǎng)景:一群牧民在公共草場(chǎng)放牧,雖然牧民們都知道草場(chǎng)上的羊已經(jīng)太多了,再增加羊的數(shù)目,將使草場(chǎng)的質(zhì)量下降,但因?yàn)椴輬?chǎng)退化的代價(jià)由大家負(fù)擔(dān),所以,每個(gè)人都從自己私利出發(fā),選擇多養(yǎng)羊獲取收益,最后將草場(chǎng)破壞掉。

    公地悲劇發(fā)生的根源在于公共品屬性是公有而非私有,公共產(chǎn)品不具有排他性的所有權(quán),那么在使用上,每個(gè)人都想多使用、占有而不是保護(hù),結(jié)果必然是公共資源的枯竭,公共空間的惡化,每個(gè)人都為之付出成本。因?yàn)槊總€(gè)人都只會(huì)計(jì)算自己的那一塊成本,而不會(huì)計(jì)算整個(gè)社會(huì)的成本。就好比河北的某些鋼廠,大量排放未經(jīng)處理的廢氣,以此降低自己的成本,而將空氣污染的成本交給了社會(huì),讓社會(huì)去承擔(dān)。如果實(shí)行嚴(yán)格的排污標(biāo)準(zhǔn),就會(huì)增加鋼廠的成本,而使之因成本過(guò)高而失去競(jìng)爭(zhēng)力,導(dǎo)致企業(yè)倒閉、員工失業(yè)。鋼廠肯定會(huì)偏向于排放未經(jīng)處理的廢氣。

    同樣的,開(kāi)車的人也會(huì)偏向于開(kāi)車而不是減少開(kāi)車,因?yàn)殚_(kāi)車的人享受了開(kāi)車的好處,而造成的空氣污染的成本卻要整個(gè)社會(huì)去承擔(dān),雖然自己也會(huì)受到污染的危害,但相對(duì)于他所享受的開(kāi)車的好處,他的成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于那些沒(méi)有開(kāi)車的人。此外,別人開(kāi)車而他不開(kāi),則他變成了承擔(dān)成本卻沒(méi)有享受好處的人,他不開(kāi)車的動(dòng)力就大減,雖然他每天被糟糕的空氣困擾,但是他卻不能停止開(kāi)車。也就是說(shuō)當(dāng)私人成本小于社會(huì)成本,每個(gè)人都無(wú)可自拔地選擇有利于自己,而損害整體的行為,就陷入了無(wú)奈的公地悲劇。于是,我們看到,人人都在指責(zé)環(huán)境污染,但是人人都在干著環(huán)境污染的荒謬之事,使得整個(gè)社會(huì)陷于相互戕害的狀態(tài)。

    那么,如何終結(jié)這種公地悲???最好的辦法是將公共產(chǎn)品私有化,這樣,每個(gè)人都會(huì)出于私利來(lái)保護(hù)自己私有物不受損害。但是,雖然有一些土地、山林可以通過(guò)承包使用的方式得到保護(hù),事實(shí)上也確實(shí)如此,農(nóng)村土地確權(quán)后,田地山林得到了更好的保護(hù),綠化率大幅上升。但空氣和河流卻很難私有化,無(wú)法確權(quán),其公共產(chǎn)品的屬性很難改變,因此最容易陷入公地悲劇。因此,我們明知空氣和河流的污染十分嚴(yán)重,觸目驚心,卻又往往無(wú)可奈何。

    某種意義上說(shuō),地方政府還可能成了環(huán)境污染的罪魁禍?zhǔn)祝蛘哒f(shuō)成為環(huán)境污染的縱容者。比如說(shuō),曾經(jīng)轟動(dòng)全國(guó)的紫金山銅礦廠污水池滲漏,禍害廣東水域事件,情形簡(jiǎn)直到了觸目驚心的地步。記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),紫金礦業(yè)是當(dāng)?shù)氐募{稅大戶,財(cái)政支柱,與當(dāng)?shù)毓賳T有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系,政商“勾兌”十分融洽,該企業(yè)的董事長(zhǎng)底氣十足地對(duì)媒體記者說(shuō):“圍墻內(nèi)的事情,企業(yè)自己負(fù)責(zé)。圍墻之外的事情,由政府負(fù)責(zé)?!闭堑皇潜址ㄕ?,而且大有保護(hù)違法者之嫌,角色地位顛倒,公地更加悲劇。

    也就是說(shuō),在阻止公地悲劇時(shí),政府的作用削弱了,甚至還成為加重悲劇的力量。這樣,實(shí)際上在整個(gè)環(huán)境污染中,分成數(shù)個(gè)主體:政府、企業(yè)和個(gè)人。而在工廠的集中污染中,看似主體是企業(yè),其實(shí)政府也隱形地?fù)诫s其中,而且兩者的力量極為懸殊。前者是企業(yè)利潤(rùn)的占有者,以及從企業(yè)身上獲得稅收的地方政府,他們力量集中而顯得強(qiáng)大,他們成本小而收益大,后者是承載環(huán)境污染后果的民眾,力量分散而顯得軟弱無(wú)力,成本大而收益小,后者無(wú)力阻止前者,最終讓公地失守。

    可見(jiàn),環(huán)境污染的背后,是博弈力量的失衡。因此,要使環(huán)境污染這種得不償失的現(xiàn)象減少,只寄望于企業(yè)家有社會(huì)責(zé)任意識(shí)顯然是不夠的。最終需要第三方力量來(lái)改變目前這種博弈力量失衡的狀態(tài)。

    博弈力量平衡,方能緩解環(huán)境污染

    目前,污染所帶來(lái)的收益,被某些受益者不正當(dāng)?shù)啬米吡?,然后留下污染讓公眾痛苦承受。而公眾之所以不能成為一種有力的博弈力量,主要是因?yàn)楣娮越M織能力太差,常常無(wú)法通過(guò)合法的途徑進(jìn)行組織化,也就是說(shuō)民間組織發(fā)育成長(zhǎng)得極其困難。但是,當(dāng)環(huán)境污染形成大面積危害,或是可以預(yù)期會(huì)形成大面積危害時(shí),民眾還是自發(fā)地組織起來(lái)反抗,比如一些地方出現(xiàn)環(huán)境污染后,會(huì)形成局部的抗議,而某一些地方準(zhǔn)備上馬PX項(xiàng)目時(shí),往往形成大規(guī)模的抗議行為。結(jié)果這樣的抗議還真的起了作用,因?yàn)樾纬闪苏螇毫Γ?dāng)?shù)卣坏貌煌讌f(xié),以保護(hù)環(huán)境為重,而不是以追求政績(jī)?yōu)橹亍?/p>

    但是,這樣為數(shù)不多的成功案例不足為訓(xùn),畢竟引發(fā)了巨大的矛盾和沖突,終究是不可行的、不正常的解決之道。解決類似公地悲劇的問(wèn)題,獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆在《公共事物的治理之道》中提出了八條制度設(shè)計(jì)的原則。其中第三條的內(nèi)容是:集體選擇的安排。絕大多數(shù)受操作規(guī)則影響的個(gè)人,應(yīng)該能夠參與對(duì)操作規(guī)則的修改。第四條的內(nèi)容則是:監(jiān)督。積極檢查公共品狀況和占用者行為的監(jiān)督者,要么是對(duì)占用者負(fù)有責(zé)任的人,要么是占用者本身。這說(shuō)白了就是要依靠法治,其中包括中央要加強(qiáng)立法,加大懲處污染環(huán)境者的力度,讓違法者付出沉痛代價(jià);地方政府要做公正的監(jiān)督者,要與企業(yè)脫掉太多的瓜葛,成為中立的力量。

    事實(shí)上,在環(huán)境立法方面,截至目前,中國(guó)制定了《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等近20部環(huán)境和資源法律;出臺(tái)了與環(huán)境和資源保護(hù)相關(guān)的行政法規(guī)50余件,軍隊(duì)環(huán)保法規(guī)和規(guī)章10余件,地方法規(guī)、部門規(guī)章和政府規(guī)章660余項(xiàng),國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)800多項(xiàng),司法解釋多件;締結(jié)或參加了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架條約》等30多項(xiàng)國(guó)際環(huán)境與資源保護(hù)條約,先后與美國(guó)、加拿大、印度、韓國(guó)、日本、蒙古、俄羅斯等國(guó)家簽訂了20多項(xiàng)環(huán)境保護(hù)雙邊協(xié)定或諒解備忘錄,基本覆蓋了環(huán)境保護(hù)的主要領(lǐng)域,門類齊全、功能完備、內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一,基本做到了環(huán)境保護(hù)有法可依、有章可循。

    但是,這些法律在立法上,部門利益色彩濃厚,沒(méi)有體現(xiàn)“絕大多數(shù)受操作規(guī)則影響的個(gè)人,應(yīng)該能夠參與對(duì)操作規(guī)則的修改”,因而沒(méi)有真正體現(xiàn)環(huán)境公正和公平的精神,既難以使公眾培養(yǎng)科學(xué)的環(huán)境資源保護(hù)理念和民族責(zé)任感,也難以使政府的政策得到公眾的真心理解和支持,公眾環(huán)境守法的高級(jí)狀態(tài)也就很難實(shí)現(xiàn)。也就是說(shuō),在立法層面的博弈上,已經(jīng)體現(xiàn)出了力量的失衡,公眾在立法中的利益訴求得不到較好地體現(xiàn),很多條款是不情愿地被強(qiáng)加到他們身上的,落實(shí)起來(lái)就會(huì)被打折扣。

    法律的權(quán)威源自于人民內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰,而這份內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰必然是經(jīng)由充分利益訴求得到應(yīng)和與博弈的結(jié)果。要是在立法的博弈上,民眾不能充分參與,那么法律出來(lái)之后,一定會(huì)在實(shí)施過(guò)程進(jìn)行真實(shí)的博弈,并通過(guò)這種博弈來(lái)改寫法律條文,最終難以達(dá)成民眾的利益訴求。

    因此,現(xiàn)階段,我認(rèn)為很重要一條,是在社會(huì)組織的建設(shè)上要邁出更大的步子,讓民公眾對(duì)環(huán)境保護(hù),對(duì)社會(huì)成本的擔(dān)心、呼吁,形成集中的、明確的、足可以進(jìn)行博弈的力量,產(chǎn)生政治合力,并參與到法治建設(shè)當(dāng)中,敦促政府強(qiáng)力治理污染。比如讓民間環(huán)保組織發(fā)展壯大,讓民間力量崛起,普及公益訴訟。如此,我相信中國(guó)的環(huán)境污染問(wèn)題會(huì)得到很大的改善,讓政府真正成為市場(chǎng)的裁判員而不是兼扮運(yùn)動(dòng)員,是最大限度地解決環(huán)境污染公地悲劇問(wèn)題的關(guān)鍵。

    政府管理是解決公地悲劇的辦法,因?yàn)檎侨嗣袼綑?quán)讓渡來(lái)提供公共服務(wù),維護(hù)公共利益的組織,政府理應(yīng)是解決公地悲劇的主角,政府應(yīng)該通過(guò)制度規(guī)則的制定,來(lái)提高在公共品的使用上,個(gè)人成本不低于其享受的好處,從而減少人們對(duì)公地的破壞,因?yàn)橐坏﹤€(gè)人破壞公地的成本高于享受公地的成本,他就會(huì)選擇保護(hù)而不是破壞公地。就好比河北的鋼廠,要是實(shí)行嚴(yán)格的排污標(biāo)準(zhǔn),排污的成本太高,使得企業(yè)失去了競(jìng)爭(zhēng)力,它就有可能選擇關(guān)停,從而終止了對(duì)環(huán)境的破壞。

    如果政府制定了嚴(yán)格的排污標(biāo)準(zhǔn),又能夠嚴(yán)格地執(zhí)行,理論上說(shuō)是可以減少污染,成功解決公地悲劇問(wèn)題的。但問(wèn)題恰恰在此,就是地方政府也像是一個(gè)牧民,或者說(shuō)牧業(yè)經(jīng)營(yíng)主,政府在公地里也有自己的利益追求,地方官員追求GDP(其實(shí)是追求升遷的政績(jī)),與企業(yè)追求自己的利潤(rùn),個(gè)人追求自己的舒適并無(wú)太大的區(qū)別。因?yàn)榈胤街髡賳T有政績(jī)追求,雖然各級(jí)政府都設(shè)有環(huán)保部門,但是環(huán)保部門無(wú)力阻止地方主政官員的政績(jī)追求,只能聽(tīng)任他們搞政績(jī),配合他們搞政績(jī),使得環(huán)保部門變成了沒(méi)有牙齒的老虎,無(wú)力阻止公地悲劇的上演。

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